基于績效預(yù)算的環(huán)保資金最優(yōu)化配置研究

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（中國海洋大學(xué)管理學(xué)院會計系 山東青島266100）

一、引言

環(huán)保資金績效評價作為衡量環(huán)境政策實施的有效方式，隨著環(huán)境問題的凸顯變得愈發(fā)重要。環(huán)保專項資金績效的發(fā)揮是一個系統(tǒng)工程，涉及到事前分配、事中使用及事后評價。事前分配即環(huán)保部門根據(jù)項目申請主體的立項進(jìn)行評估、審批的過程；事中使用即資金申請主體在項目資金到位后，對資金的運用情況；事后評價即對資金整體績效的審計（評價）。

圖1 環(huán)保資金使用流向圖

從審計的角度來講，目前，審計機關(guān)對于環(huán)境保護(hù)專項資金的配置績效缺乏可行的審計評價基準(zhǔn)；從資源配置的角度來講，環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門缺乏科學(xué)可行的環(huán)境保護(hù)專項資金的配置基準(zhǔn)。作為一種公共資源，環(huán)保資金最優(yōu)化配置目標(biāo)是促使資金按照政府目標(biāo)和公共需求正確配置，實現(xiàn)預(yù)算資金綜合績效的最優(yōu)化。對環(huán)保專項資金進(jìn)行最優(yōu)化配置，是理論與現(xiàn)實亟需解決的問題。本文借鑒最優(yōu)化理論，利用“績效預(yù)算”思想，構(gòu)建了環(huán)保資金最優(yōu)化配置的思路。

二、文獻(xiàn)綜述

環(huán)保資金與其他科技、農(nóng)業(yè)資金一樣，其配置屬于預(yù)算資金分配的范疇。在這個領(lǐng)域中，存在著經(jīng)典的“科依問題”：“應(yīng)該在什么基礎(chǔ)上決定將資金X分配給活動A而不是活動B”。圍繞這一問題，預(yù)算資金分配領(lǐng)域中形成了以政治為基礎(chǔ)來分配資金的政治預(yù)算理論和以經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)來分配資金的理性預(yù)算理論。武玉坤（2010）認(rèn)為政治和經(jīng)濟(jì)協(xié)同補充，提出將活動劃為同質(zhì)性活動和異質(zhì)性活動，然后在各自范圍內(nèi)分別以經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)優(yōu)先和政治基礎(chǔ)優(yōu)先。

目前環(huán)保分配方法主要有項目申報法、因素法和中央統(tǒng)籌法等三種資金分配方式（孫寧、吳舜澤等；2011）。“十一五”規(guī)劃到“十二五”規(guī)劃期間，環(huán)保資金的分配過程經(jīng)歷了以審批為中心的分配方式到以績效目標(biāo)為中心的分配方式的轉(zhuǎn)變。但是關(guān)于環(huán)保資金配置的文獻(xiàn)主要有兩大部分，第一部分是從環(huán)保資金的配置流程進(jìn)行研究，提出績效預(yù)算的思想來規(guī)范整個環(huán)保資金的申報、審批、撥付、監(jiān)督、評價環(huán)節(jié)（李盡法，2009；孫寧，2011）；第二部分是對環(huán)保資金的配置效率進(jìn)行評價，通過設(shè)置投入產(chǎn)出指標(biāo)，采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法對配置效率進(jìn)行評價（黃金枝，2011；何平林，2012）。但是對于產(chǎn)出指標(biāo)的設(shè)定不夠全面。

由此可見，在環(huán)保資金分配的理論研究和實務(wù)操作中，雖然已經(jīng)將績效預(yù)算的思想納入了分配環(huán)節(jié)，但是仍有一系列問題尚未解決，其中就包括資金配置的主觀性太強，缺乏科學(xué)、量化的基準(zhǔn)。

三、最優(yōu)化理論、績效預(yù)算理論及環(huán)保資金最優(yōu)化配置

（一）最優(yōu)化理論

最優(yōu)化理論最早是工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域提出的。它是通過一系列復(fù)雜的過程分析，建立數(shù)學(xué)模型，設(shè)定相關(guān)約束條件，運用系統(tǒng)理論的原理和數(shù)學(xué)方法，尋求生產(chǎn)或管理目標(biāo)的最優(yōu)化；其目的是被優(yōu)化的對象達(dá)到資源消耗相對最低而目標(biāo)和效果最優(yōu)。

（二）績效預(yù)算理論

美國預(yù)算管理辦公室對績效預(yù)算的定義為：它闡述請示撥款是為了達(dá)到什么樣的目標(biāo)，為實現(xiàn)這些目標(biāo)而擬定的計劃需要花多少錢，以及用哪些量化的數(shù)據(jù)衡量在實施每項計劃的過程中取得的成績和完成工作的情況。

我國財政部預(yù)算司（2007）對績效預(yù)算定義為：以目標(biāo)為導(dǎo)向的預(yù)算，是以政府公共部門目標(biāo)實現(xiàn)程度為依據(jù)，進(jìn)行預(yù)算編制、控制以及評價的預(yù)算管理模式。

總結(jié)國內(nèi)外對于績效預(yù)算的研究，可以發(fā)現(xiàn)，績效預(yù)算主要有以下三個特征：第一，目標(biāo)和總額上的集中控制。第二，手段分權(quán)。即政策制定者決定了大致的支出方向和支出總額后，管理者可以靈活地、創(chuàng)造性地根據(jù)環(huán)境的變化使用資金。第三，結(jié)果導(dǎo)向。在環(huán)保資金的配置環(huán)節(jié)引入績效預(yù)算的思想，即建立以結(jié)果為導(dǎo)向的目標(biāo)預(yù)算，也就是按照預(yù)算目標(biāo)來安排預(yù)算。規(guī)范的財政分配新機制，能夠解決資金分配和使用過程中的問題。

（三）環(huán)保資金最優(yōu)化配置

環(huán)保資金支出的基本目標(biāo)是通過履行環(huán)保部門的公共職責(zé)以及合理配置公共資源，最大限度地實現(xiàn)國家總體環(huán)保目標(biāo)的實現(xiàn)。環(huán)保資金在不同的目標(biāo)和約束條件下，會有多種配置方法，最優(yōu)化配置即實現(xiàn)環(huán)保資金支出綜合績效最優(yōu)時的配置。

本文基于資源配置的視角，即宏觀管理的層面，借鑒績效預(yù)算的理論，根據(jù)項目預(yù)期產(chǎn)出績效決定分配結(jié)構(gòu)。因此，本文需要解決的問題主要有兩個：第一，結(jié)果（產(chǎn)出績效）是什么，如何衡量。第二，借鑒何種方法來實現(xiàn)這種量化的有限資源的分配。

四、環(huán)保資金最優(yōu)化配置思路——一個框架的構(gòu)建

（一）環(huán)保資金最優(yōu)化配置思路

圖2 環(huán)保專項資金配置思路圖

在環(huán)保資金的使用過程中，會涉及到很多主體，包括環(huán)保部門、資金使用方、各級監(jiān)管部門、審計部門等。圖2主要列示了利用績效預(yù)算的思想構(gòu)建環(huán)保資金配置基準(zhǔn)的思路，主要包括：

1.三方關(guān)系。環(huán)保部門通過配置基準(zhǔn)將資金配置給資金使用方，審計部門對資金使用方行使監(jiān)督職能，同時關(guān)注環(huán)保部門的配置績效與資金使用方的資金使用績效。因此，審計部門對配置環(huán)節(jié)的審計標(biāo)準(zhǔn)，對環(huán)保部門來說是其配置標(biāo)準(zhǔn)。

2.核心是績效預(yù)算思想。在實際環(huán)保資金申報中，資金使用方通過編制申請書和可行性報告申請環(huán)保資金，環(huán)保部門通過選擇進(jìn)行立項審批。本文構(gòu)建的環(huán)保資金配置的主要思想是將產(chǎn)出績效作為分配資金的依據(jù)，并且考慮當(dāng)?shù)氐恼咭?guī)劃和具體環(huán)境情況。

3.關(guān)于數(shù)據(jù)庫。績效評價指標(biāo)數(shù)據(jù)庫的建立是實現(xiàn)最優(yōu)化配置基準(zhǔn)的必備條件，環(huán)境監(jiān)測指標(biāo)數(shù)據(jù)庫是提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)庫。

（二）環(huán)保資金的產(chǎn)出績效

環(huán)保資金配置是一個綜合決策問題，需要將當(dāng)?shù)靥囟ǖ沫h(huán)境、資源、人口和其他社會條件因素與經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的選擇結(jié)合起來，實現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，需要加強管理學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)和政策學(xué)的聯(lián)系，并進(jìn)一步與政治學(xué)掛鉤，在各個政策領(lǐng)域之間需要按照優(yōu)先性進(jìn)行排序。績效預(yù)算思想下的環(huán)保資金最優(yōu)化配置問題，即結(jié)果導(dǎo)向下的資金分配，重點是解決環(huán)保資金產(chǎn)出績效的界定和衡量。環(huán)保資金的產(chǎn)出績效是一個 “綜合績效”，它主要包括：

1.經(jīng)濟(jì)效益。環(huán)保資金投入產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，指的是為實現(xiàn)特定環(huán)境目標(biāo)所付出的資金所產(chǎn)生的價值，主要包括投資項目帶來的經(jīng)濟(jì)效益和減少的污染損失和治理費用。

2.環(huán)境效益。環(huán)保資金投入帶來的環(huán)境效益，指的是投資所帶來的環(huán)境變化，這些變化可能是正面的影響，也可能是負(fù)面的影響。例如對水、空氣、土壤的污染增加或減少；各種廢棄物排放量的變化；主要環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)的變化。

3.社會效益。環(huán)保資金投入帶來的社會效益，是從社會角度評價其直接產(chǎn)生的效果。主要體現(xiàn)在人文景觀的維護(hù)、居民發(fā)病率的減低等。

（三）最優(yōu)化方法的選擇

在績效預(yù)算思路下，如果對預(yù)算綜合績效有了界定和定量描述，就可以根據(jù)綜合績效來確定有限資金的配置次序，這是本文提出的環(huán)保資金最優(yōu)化配置的核心。對于實現(xiàn)方法的選擇，其實轉(zhuǎn)化成了在有限的資源約束條件下的效益最大化的方法選擇的問題，是需要考慮理論和技術(shù)可行性的現(xiàn)實問題。方法的選擇也取決于對綜合績效的可量化程度，可量化程度越好，越可以借鑒數(shù)學(xué)、經(jīng)濟(jì)型的決策模型來實現(xiàn)。

在實際的環(huán)保資金配置中，結(jié)果導(dǎo)向型是分配資金的指導(dǎo)思路，可是環(huán)保部門仍要考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、戰(zhàn)略部署、環(huán)保政策傾向；此外，環(huán)保部門決策的科學(xué)性也受制于技術(shù)資料的先進(jìn)性和可獲得性等，因此如何在構(gòu)建以及應(yīng)用環(huán)保資金績效審計基準(zhǔn)、選擇最優(yōu)化方法的過程中考慮這些方面的影響也是值得探討的問題。

（四）實現(xiàn)環(huán)保資金最優(yōu)化配置的建議

要實現(xiàn)績效預(yù)算下的環(huán)保資金最優(yōu)化配置，需要從以下方面改進(jìn)：

1.環(huán)保資金宏觀管理系統(tǒng)的不斷完善。環(huán)保資金從來源、分配到使用是一個系統(tǒng)化的流程，僅在配置環(huán)節(jié)就涉及申報、審批、分配等多個環(huán)節(jié)，并且在運行過程中需要環(huán)保部門、財政部門、審計部門、申請主體的參與。在績效預(yù)算的思路下，更應(yīng)加強對環(huán)保資金運行整個流程的預(yù)算管理，確立宏觀預(yù)算決策體系，使得環(huán)保部門在流程上為科學(xué)、量化決策提供一個好的運行環(huán)境。

2.綜合績效評價標(biāo)準(zhǔn)的量化。環(huán)保資金的產(chǎn)出績效是包含經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境績效的綜合績效。對于環(huán)保支出項目綜合績效的評價指標(biāo)要全面，并且可量化。而社會、環(huán)境類評價指標(biāo)因為涉及面比較廣，量化是一個需要解決的關(guān)鍵問題。

3.信息化平臺的建設(shè)和環(huán)境監(jiān)測技術(shù)手段的不斷提高。科學(xué)量化的分配和評價都離不開信息化的數(shù)據(jù)庫建設(shè)。因此應(yīng)當(dāng)加強對績效評價指標(biāo)數(shù)據(jù)庫和環(huán)境監(jiān)測指標(biāo)數(shù)據(jù)庫等相關(guān)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)。宏觀政策和微觀管理之間缺乏技術(shù)工具作為連接橋梁，也會導(dǎo)致定量的決策分析和效率評價缺乏。績效評價結(jié)果需要涉及經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會的各項指標(biāo)，因此在收集數(shù)據(jù)時，某些數(shù)據(jù)比如環(huán)境監(jiān)測類的數(shù)據(jù)庫，需要環(huán)境監(jiān)測技術(shù)水平的不斷提高。