建設項目全壽命周期的質量安全風險評估與管理體系初探

上海建科建設發展有限公司 上海 200032

1 風險評估與管理總體要求[1-4]

進行建設項目全壽命周期質量安全風險評估與管理的體系研究，需明確其使用范圍、建設工程質量安全風險評估與管理的定義、風險評估的階段劃分及評估基本要求、政府相關部門在風險評估與管理工作中的職能定位等。

1.1 適用范圍

按照我國《建筑法》以及“二條例”的規定，參考國家《建設工程監理規范》中關于大中型與小型建設項目的劃分標準，并結合上海市地方標準《基坑工程技術規范》（DG/TJ 08—61—2010）等，進行建設前期風險評估的建設項目應滿足如下條件和規模如下：城市內環線（核心區）以內地區和內環線以外的居住密集區，以及主要道路和景觀區域的建設項目；省、市、區（縣）人民政府確定的需要進行風險評估的建設項目；建設工程總造價大于3 000 萬元的建設項目；總建筑面積大于50 000 m2的建設項目；距離既有建（構）筑物及重要交通道路小于50 m或2 倍開挖深度范圍內的建設項目；采用的新工藝、新材料、新技術占總造價20%以上的建設項目；醫院、學校、會展等重要公用事業工程項目等。

1.2 風險評估與管理定義

建設工程質量安全風險評估與管理是指對工程建設期間可能造成工程本體嚴重及以上質量事故、參建人員傷亡、第三方的財產損失或人身傷害的風險進行識別、分析與評估，提出并落實針對性預控措施和應急預案，以及進行跟蹤、監控的過程。第三方通常指的是不直接參與工程建設，但受到工程活動影響的周邊區域環境或社會群體中的其他機構和人員等。

1.3 風險管理階段

建設項目風險管理應結合國家和地方的基本建設程序，充分考慮在不改變現有建設程序的基礎上嵌入風險評估與管理的環節，以突出建設工程質量安全風險控制的前移和有效、全過程的風險控制，體現從源頭控制風險但是又加強針對性控制的基本戶思想。因此，可提出建設前期階段和施工準備階段的兩階段質量安全風險評估制度（即在工程報建時間節點前的“建設前期風險評估”和在工程質量安全報監時間節點前的“開工前風險評估”）。為了避免“一刀切”或漏掉重要控制工程對象，對必須進行兩階段風險評估的項目基本要求進行了明確界定：即建設前期風險評估應滿足工程建設達到一定規模（造價3 000 萬元人民幣以上，或面積5 000 m2以上，或功能上可容納100 人以上）、周邊環境有一定負責程度、有特殊功能需求的工程（如學校、醫院等），以及提倡“四新”技術達到一定規模的工程項目。

1.4 政府職能定位

建設項目全壽命周期質量安全風險評估與管理體系的推行應緊密依托政府部門，在政府相關部門的監督管理下有序開展。如省市城鄉建設和交通委員會對建設工程質量安全風險評估與管理工作實施綜合管理；省市發展和改革委員會對實行審批制建設項目的建設前期風險評估實施管理；省市城鄉建設和交通委員會建筑業管理處負責本市建設工程質量安全風險評估與管理工作的具體實施；省市下屬區（縣）建設行政主管部門按照規定的職責分工負責各區（縣）的建設工程質量安全風險評估與管理的監督管理工作；省市建筑建材業受理服務中心、建設工程安全質量監督總站等可按各自職責落實建設工程質量安全風險評估與管理的相關受理、審批、監督、評審等工作。但是，考慮到每個省市的部門設置和管理職責不盡相同，所有的這些工作都應該與各省市的現行基本建設程序的緊密結合。由于現行基本建設程序的主要環節中涉及多個政府部門和多級政府機構，因此，考慮以風險評估的階段和基本建設程序為主線，不同階段涉及的不同部門分別進行管理，而綜合管理的實施推薦由省市城鄉建設主管部門負責。

1.5 風險等級標準

進行風險評估和管理，必須先建立風險等級標準體系，風險等級標準體系包括概率等級、損失等級（直接經濟損失、人員傷亡、周邊區域環境影響損失）等，可參見住建部或各地相關政策條例，風險等級、風險接受等級標準詳見表1。

表1 建設工程質量安全風險等級描述和風險接受準則

2 建設前期風險評估

建立建設項目全壽命周期質量安全風險評估與管理的體系，首先要對不同建設項目（審批制、核準制和備案制）的風險評估節點和要求、建設前期風險評估的主要內容、建設前期風險評估報告的組成部分作出明確規定。

建設前期風險評估是從項目建設的角度，依據建設項目設計方案、控制性詳規、環境影響評價、地質災害評價、地震安全性評價以及工程可行性研究報告等文件和資料，考慮項目建設可行性、科學性等，針對工程地質水文地質風險、自然環境風險、建設方案風險、項目工期風險、環境影響風險以及建設工程交叉風險進行識別、分析與評估，并提出相應的預控措施和應急預案建議。其中，所謂建設工程交叉風險是指由于工程施工過程中與距離本工程結構邊線50 m或2 倍開挖深度范圍內的城市重要設施或正在建設的其他工程產生交叉或平行的空間關系而產生的各類技術風險。城市重要設施主要是指軌道交通、越江隧道、地下通道、下立交、電力隧道、Φ300 mm以上或壓力大于40 N的燃氣及天然氣管道、Φ1 600 mm以上的排水管、Φ500 mm以上的壓力水管、原水管、航油管、電力排管、信息排管、實埋軍纜、110 kV以上的高壓實埋電纜、城市快速路、鐵路、橋梁、高速公路、通航河流、110 kV以上的架空線以及其他重要構筑物等。

2.1 風險評估節點和要求

對實行審批制、核準制和備案制的建設項目的風險評估節點應明確其區別，因審批制有工程可行性研究及報批環節，故可在此環節中與可研報告一并實施、同時報批，可不增加審批的環節和成本。而實行核準制和備案制的建設項目不一定有工程可行性研究環節，故其風險評估應在報建時向相關部門進行備案。為了從源頭有效控制風險，建設單位應將建設前期風險評估報告及時提供設計單位，作為初步設計和施工圖設計文件編制和審查的重要依據。

對于實行審批制的建設項目，建設前期風險評估應當與工程可行性研究工作同時進行。建設單位應當將單獨成冊的建設前期風險評估報告作為工程可行性研究申報材料的必要組成部分，向相關政府管理部門報批。工程可行性研究報告經評審后需做重大修改的，建設前期風險評估報告應當重新進行編制與報批。

2.2 風險評估主要內容

建設前期風險評估報告一般可包括以下內容：編制說明，包括編制目的、編制依據、風險評估范圍、風險評估方法及等級標準等；建設方案概述，包括建設規模、工藝技術方案、場址選擇、工程方案等；風險分析與評估，包括工程地質水文地質風險、自然環境風險、建設方案風險、環境影響風險，以及建設工程交叉風險的識別、分析與評估；質量安全重大風險預控措施與應急預案，包括工程地質風險、自然環境風險、建設方案風險、項目工期風險、環境影響風險、交叉風險的預控措施與應急預案；結論與建議。

建設前期風險評估報告應有完整的結構體系，能充分考慮進行風險的源頭控制，因此其編制內容應基本響應可研報告的主要相關內容，尤其是對客觀存在的交叉風險應重點突出，提出的措施建議以及編制深度應當滿足指導下一步設計工作的要求。建設前期風險評估報告可作為設計單位初步設計和施工圖設計文件編制和審查的重要依據。

3 開工前風險評估

開工前風險評估是在建設前期風險評估的基礎上，從項目施工全過程的角度，依據最新設計成果文件、施工組織設計或施工方案、勘察報告等文件進行進一步深入而詳細的質量安全風險評估。開工前風險評估應當針對工程地質水文地質風險、自然環境風險、施工方案風險、周邊環境影響風險、施工安全與職業健康風險，以及危險性較大的分部分項工程風險進行識別、分析與評估，并提出相應的預控措施和應急預案建議。開工前風險評估須對建設項目風險評估節點和要求、風險評審的規定和要求、開工前風險評估的主要內容、開工前風險評估報告的組成部分和編制深度要求等進行明確規定。

3.1 開工前風險評估節點和要求

開工前風險評估的時間節點為工程質量安全報監前，且風險評估報告應作為報監材料必要組成部分之一。為了對風險評估報告的質量進行有效控制以及對高風險進行準確把握，開工前風險評估結論為Ⅲ級及以上的建設工程項目，應當組織專家對開工前風險評估報告進行評審。為了強化過程控制以及突出對危險性較大的分部分項工程風險的指導，開工前風險評估報告應當作為編制危險性較大的分部分項工程安全專項施工方案的重要依據。設計成果文件、施工組織設計或施工方案等文件需做重大修改、勘察報告需做重大補充的，開工前風險評估報告應當重新進行編制并按要求進行上報或評審。

3.2 開工前風險評估主要內容

開工前風險評估的主要內容應以該階段已有的工程情況、工程資料和相關程序文件為基礎，進行適合該階段要求的風險評估相關工作，開工前風險評估與建設前期風險評估的基礎條件和編制深度不同，故其主要內容與建設前期風險評估有所不同。

開工前風險評估報告也應有完整的結構體系，并可根據該階段的基本條件和基礎進行更加深入、更加具體的風險評估相關工作，尤其是突出對危險性較大的分部分項工程的風險評估，提出的措施建議以及編制深度應當滿足指導施工階段風險控制的要求。

開工前風險評估報告一般包括以下內容：編制說明，包括編制目的、編制依據、風險評估范圍、風險評估方法及等級標準等；項目概述，包括工程概況、自然環境、工程地質水文地質、周邊環境、工程特點和難點等；風險分析與評估，包括工程地質水文地質風險、自然環境風險、施工方案風險、周邊環境影響風險、施工安全與職業健康風險，以及危險性較大的分部分項工程風險的識別、分析與評估；重大質量安全風險預控措施與應急預案，包括工程地質風險、自然環境風險、施工方案風險、周邊環境影響風險、施工安全與職業健康風險的預控措施與應急預案；結論與建議。

開工前風險評估報告應當明確提出相關施工方案、周邊環境影響、危險性較大的分部分項工程的風險等級，以及針對性的預控措施和應急預案建議；編制深度應能滿足指導施工階段風險控制的要求。

4 風險評估評審

風險評估評審是為了對風險評估結果進行一個科學的、專業的評價。開工前風險評估結論為Ⅲ級及以上的建設工程項目，應當由項目所在地的政府評審，相關管理部門組織專家對開工前風險評估報告進行評審。風險評估報告的評審小組專家不得少于5 人，且應具有相關專業的風險評估知識和經驗。專家對風險評估報告進行評審應考慮如下幾個方面的內容：編制依據、方法、等級標準等是否合理；風險分析內容是否全面，風險評估結論是否合理；重大質量安全風險預控措施與應急預案是否有效、可行。

5 建設相關方職責

建設項目全壽命周期質量安全風險評估與管理涉及到參建各方、政府監督管理部門、第三方咨詢單位等。風險管理體系中應對建設單位、風險評估單位、設計單位、施工單位、監理單位以及相關政府監督部門的職責進行明確規定。

建設單位是建設工程質量安全風險評估與管理的責任主體，應利用各方資源有目的、有計劃、分階段地安排、協調和處理好風險評估與管理工作。建設單位應當組織設計、施工、監理及其他參建單位根據風險評估報告提出針對性的風險預控措施和應急預案，并負責建設全過程中的質量安全風險管理。

風險評估單位應當就其出具的建設前期風險評估報告、開工前風險評估報告向相關單位進行風險交底，并對風險評估報告結論負責。考慮到風險評估的特殊性、專業性和綜合性，對風險評估單位的資格、評估負責人的資質要求和工作經驗有著高標準規定，即規定單位應當具有工程設計、工程監理、項目管理等咨詢資質，項目負責人應具有5 年以上類似工程管理工作經驗。

設計單位應當在建設工程設計中綜合考慮建設前期風險評估報告結論，提出相應的技術處理方案，并就相關風險處置技術方案在設計交底時向施工單位作出詳細說明。

施工圖文件審查機構應當對設計單位針對建設前期風險評估報告中的相關風險的詳細技術方案及在施工圖設計文件中的落實情況進行審查。

監理單位應當根據開工前風險評估報告結論，審核施工單位的風險預控措施與應急預案，并負責跟蹤和督促施工單位落實。為了切實達到規避、轉移和降低風險的目的，必須從建設基本程序的關鍵環節入手，通過行政手段加強政府部門對工程建設風險的有力控制。因此要從可研報批（審批制項目）、項目報建（核準制和備案制項目）、質量安全報監這幾個環節控制建設項目的實施。省、市、區（縣）政府管理部門在對按規定必須進行建設前期風險評估的建設項目進行工程可行性研究報告審批時，應當對建設前期風險評估報告進行詳細審查。

6 結語

本文針對我國建設項目全壽命周期質量安全風險評估和管理的不足之處，對建設項目全壽命周期內的質量安全風險管理體系進行初步探討，明確了風險評估與管理的總體要求，包括界定建設工程項目質量安全風險評估與管理的范圍、明確風險評估與管理的定義、對風險管理進行了二階段劃分，以及政府職能部門的定位。對于二階段風險評估（建設前風險評估、開工前風險評估），分別明確了評估的節點、要求和內容。同時，對風險評審和建設相關方的職責進行了探討，以為完善建設項目全壽命周期質量安全風險評估與管理體系提供參考。