對農村住宅建設管理問題的思考

摘 要：實現鄉村住宅建設的科學、規范管理，對快速、有序推進我國新農村建設工作具有重要意義。本文立足我國農村住宅建設管理實際，通過分析農村住宅建設管理中存在的問題及成因，提出了相應對策與措施。

關鍵詞：農村住宅； 建設； 管理； 思考

中圖分類號：TU982.29 文獻標識碼：A 文章編號：1006-3315（2014）09-140-002

隨著經濟的持續發展和民生政策的推進，我國農村住宅建設獲得快速發展。但農村情況復雜，監管難度大，當前的農村住宅建設呈現出諸多不容忽視的問題。因此，加強對農村住宅建設問題的探究具有重要意義。

一、農村住宅建設管理存在的問題

1.規劃不合理，布局散亂，土地資源浪費嚴重

近年來，富裕起來的農民新建改建房屋的愿望愈來愈強烈，但在多種因素共同作用下，相當多農民一是在住宅選址上隨心所欲，或自留地、或包產地、或村道兩旁，散、亂、差現象突出，二是在住宅用地的需求計劃上不切實際，盲目攀比，貪大求寬。這種缺乏系統長遠規劃的無序狀態必然造成：一是新舊房屋斑駁錯雜，高矮不一，樣式五花八門，嚴重影響了村容村貌；二是土地資源嚴重浪費。

2.違規建設現象突出

一是在耕地或者規劃區內建房，二是一戶多處宅基地，三是未批先建，少批多建，嚴重超標。根據《城鄉規劃法》和《土地管理法》的規定，村民新修房屋必須經過嚴格審批，只能在規劃的建設用地上修建，每戶村民只能有一處宅基地，且面積不能超過省級人民政府規定的標準。但實際執行情況并非那么樂觀，農村住宅建設的諸多違規現象已嚴重打亂了農村房屋建設管理秩序，極不利于新農村建設的有序開展。

3.不穩定因素增多

一是鄰里矛盾銳化。村民在新修房屋時因宅基地權屬問題而引發的矛盾糾紛時有發生，如在建房屋的高矮、位置等因素都可能成為導火索。二是政民關系惡化。村民建房需得到規劃部門和房屋管理部門的許可方能修建，但在實際運行過程中，部分村民在辦理審批手續時，往往不理解、不接受相關管理部門的引導和建議，從而導致其同管理部門的關系緊張。

4.房屋質量和建設安全沒保障

農村的建房多數屬于自建房，即自己或者雇請幾位有一定建房經驗的師傅對房屋進行修建。這些自己組合而成的施工隊伍沒有經過專業的培訓、沒有科學的理論知識，房屋設計結構沒有通過國家技能技術資格鑒定，無資質、無圖紙、無完整安全設備是它們最顯著的特點，而這些“三無型”施工隊卻又是農村住房建設的主力軍。在建設過程中，他們所使用的工具簡單，用料僅僅憑借施工經驗，再加上他們自身安全意識淡薄，安全防護措施不到位，加大了安全隱患風險，農村住房質量著實令人堪憂。

5.審批手續繁瑣，辦公效率低下

依照相關規定，農村建房先要本人提出申請，村社審核，審批結果公示無異議后，再經鄉鎮審批辦理農村住宅建設許可證和縣級人民政府審批辦理用地許可證。即使順利通過，走完整個流程直到最后獲取各項許可證最少也得需要50天左右。許可證辦理下來才能開工建設；房屋建成后，經建設、國土、房管等部門驗收后，才能辦理房地產權證。這種繁瑣的審批流程，不僅讓部分未批先建者找到了借口，而且也未能及時高效地解決農民住房與產權問題，甚至在很大程度上還制約了農民的其他生產生活安排。

二、農村住宅建設管理問題的原因分析

深入分析農村住房建設管理問題產生的原因，將有助于提升農村住房建設管理的決策水平，從而規范農村住房建設管理，優化農村土地資源配置，推進新農村建設進程。

1.農民對耕地缺乏保護意識

自我國實施家庭聯產承包責任制以來，不少農民并沒有理解該項政策的真實意圖，混淆了農地的權屬關系，把土地使用權和土地所有權等同起來，誤認為使用權就是所有權。個別農民甚至認為只要把土地從集體那里承包過來，那塊地就歸屬于自己，到底用于耕種還是用于建房，完全取決于自己的需要，只要土地還在自己手中，其支配權就屬于自己，他人無權干涉。很少有農民對我國緊張的人地關系和較大的糧食安全隱患等問題進行深入思考。因此，近年來，農民不惜毀掉良田修建房屋、肆意浪費土地資源的現象頻繁發生也就不足為奇了。

2.農地制度缺陷，農民思想陳舊

依據我國《土地法》等相關法律規定，農地在權屬上有別于城市建設用地，無法入市交易和流通，這種規定嚴重制約農村宅基地的流通與流轉。加上不少農民認為宅基地是祖祖輩輩傳承下來的，屬于自己的私有財產，自己不使用，也不允許別人使用，導致農村舊宅基地使用率低下，不能盤活利用。此外，個別村民思想陳舊，攀比心強，炫富擺闊，追求房屋的高、大、新。在上述因素的共同作用下，“一戶多宅基地”和“超面積”現象頻繁發生，這嚴重違反了國家關于農村住房修建管理的相關規定。

3.農民認識水平低下，法制觀念不強

許多村民在住房建設時，在對待和處理鄰里和政民關系問題上，其思想往往狹隘、偏執，很難從新農村建設、統籌城鄉發展、新型城鎮化發展、農業現代化建設、保護生態環境等角度去思考問題，從不顧全大局。低下的認識水平，使相當多村民總是認為“會哭的孩子才有奶吃”。因此，當個人利益與他人或集體利益相沖突時，不管自己有理無理，都采用“一哭、二鬧、三上吊”的解決手段，這必然加劇鄰里沖突與政民矛盾。

4.農村住宅建設制度與規范缺失，農民安全意識淡薄

自我國推行住房制度改革以來，與城市商品房建設相關的法律、制度和規范已經形成了比較完備的體系，這為我國城市商品房建設與發展提供了可靠的制度保障。但關于農村住房建設的制度和規范至今殘山剩水，不適應農村住房發展的現實需求。另外，相當多農民認為磚房比土瓦房漂亮，僥幸以為大多數人都堅持修建磚房，即使安全性差點，未必自己就是最不幸的。因此，制度缺失和觀念淡薄，使農民在材料、施工隊伍的選擇上沒做到嚴格考察，極度忽視其安全隱患，這必然導致農村住房質量低劣，抗災害能力差。

5.管理不規范，規劃不到位

一是政出多門，職能分散，遇事相互推諉，從而導致一些違法用地問題處理不及時、不規范，多數情況以罰款代替拆除，不能從根本上得到處理，甚至不了了之，形成惡性循環。二是申請及審批的流程設計不合理，多個權限部門獨立審批同一申請，耗時費神，成本高昂，效率低下。三是個別工作人員在制度執行過程中，不按原則辦事，面對“大吵大哭，無理取鬧”的村民，手足無措，致使許多違規現象沒能及時有效遏制，形成不良風氣。四是城鄉規劃部門在對鄉村做規劃時，囿于書本理論，缺少田野調查，“拍腦袋”決策現象突出，方案無法很好適應各地鄉情和村情，從而導致政策得不到很好落實。

三、規范農村住宅建設管理的對策

農村住宅建設管理是一個復雜且漫長的過程，需要村民與政府部門共同努力。政府部門制定科學的管理政策，加強對村民政策和自我保護的宣傳，提高綜合素養，政群共同努力，實現農村住宅建設的規范化管理。

1.合理利用土地資源，加大違法懲處力度

土地屬于不可再生資源，既要合理有效利用，又要注重保護。農村建設用地的開發仍然要符合土地利用的總體規劃，嚴格按照規劃用途使用，未經批準，任何人都不得擅自改變土地的利用規劃。嚴格執行土地用途管理制度，建立健全土地監督檢查制度，強化土地法律責任，強化監管，加大政策貫徹力度和違法懲處力度。一要嚴格執行土地與房屋管理的相關規定，嚴格審批程序，杜絕違法批地；二要妥善清理現存違規建房問題，預防出現新違法現象，堅決遏制違法建房之風；三要加大“閑置房，空心村”治理力度，對一戶多宅的或者宅基地廢棄不用的，該強行拆除的就拆除，該組織復墾的就復墾，加快土地回歸利用進程。

2.仁政親民，加大政策宣傳力度，提高村民的政策認知度

農民整體文化水平偏低，增加了黨和國家農村政策的執行難度。因此，跟農村住房建設管理相關的工作人員應多走近村社，走近群眾，加強與村民的交流，了解他們的真實想法；對現行的住房建設政策跟他們一一交流解讀，增進農民對建房的報建、規劃、設計、驗收等程序的認識，促使農民真正重視自己房屋的法律權益、質量安全等；促使他們自覺遵守建房用地法律法規，積極配合政府開展管理工作。

3.加快制度建設的進程，加大安全教育與質量監察的力度

健全的制度安排是農村住房建設市場有序發展的前提和保障。各級政府應立足民生和生態，從農業現代化和城鄉一體化建設與發展的高度，思考和構建農村住房建設管理的制度體系，為農村住房建設管理工作提供切實可行的規范與依據。各鄉鎮政府應根據所在鄉鎮的實際情況，對本鎮鄉村住房建設進行集中規劃、集中管理，對建筑工人的技能與管理進行集中培訓，尤其是安全教育培訓，提高施工隊伍的整體素質和質量。此外，在房屋建設的整個過程中，還要成立專門小組，全面負責房屋建設的安全和質量監察工作。

4.明確職責，科學規劃

在對房屋建設管理時，一是要明確每個管理部門的工作職責、管理范圍，提高辦事效率。二是要對村莊建設做系統全面的科學規劃，弄清各個村莊的現有宅基地、空閑地、自留地、耕地的實際面積，結合村情，科學決策，統一規劃、統一管理。這樣既能提高農民對政策的滿意度，也能在一定程度上減輕工作人員的工作量，降低工作難度；既可以改善農民的居住環境，又可以有效利用土地，節約土地資源。

5.精簡審批程序，適當下放權力

在進行房屋建設審批時，適當減少不必要的審批程序，以節省審批時間，提高辦事效率。有些不是很重要的審批，沒有必要事事都要上級政府親自經辦，可以就某些權力下放給鄉鎮政府，上級政府組織只需不定時做工作抽查，這樣不僅可以節約審批時間，也能減輕工作人員工作負擔。

農村住宅建設管理作為鄉村管理的重要內容之一，可以折射出一個地區的經濟發展水平和管理水平。重視農村住房規范化管理，對優化鄉村建設布局，改善村民居住環境，統籌城鄉發展，推進新農村建設具有重大意義。

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