中國大型基礎設施項目社會影響評價指標體系構建

滕敏敏　韓傳峰　劉興華

摘要 中國大型基礎設施雖然總量上有了較大增長，但往往重數量輕質量，忽視與人口、經濟及社會發展相適應，所帶來的資源短缺、環境污染和公共安全等問題日益突出。大型基礎設施項目社會影響評價是規避社會風險，保證項目、工程、投資甚至相關政策順利實施的有效手段，規范實用的指標體系是有效評價的基本前提。本文分析大型基礎設施的內涵及其社會影響，基于中國國情特征，確定包含61個主要指標的大型基礎設施項目社會影響評價初始指標集。結合調查問卷分析，通過臨界比值檢驗和同質性檢驗將初始指標集修正為46個指標，經過7輪探索性因子分析，將指標集精煉為包含27個指標的指標體系，包括個人與家庭、政治與社會結構、項目的直接影響、公共資源、生態環境、社會適應性，以及社區與基礎設施等7個類別。系數檢驗顯示：總問卷與各個因子均通過信度檢驗；結構方程模型擬合指數滿足適配標準，表明問卷結果結構效度良好，所建立的指標體系是科學有效的。

關鍵詞 基礎設施；社會影響評價；指標體系；探索性因子分析；結構方程模型

中圖分類號 C915；F205文獻標識碼 A文章編號 1002-2104（2014）09-0170-07

作為公有公用項目，大型基礎設施投資規模巨大、利益相關方眾多、與社區受眾聯系密切[1]，既涉及經濟發展和環境保護，又涉及公共利益、社會秩序甚至國家安全，其規劃、建設、運營和維護全過程具有復雜性和長期性，不僅要實現基本功能，更要發揮廣泛而深遠的社會影響，增加社會綜合效益。社會影響評價（Social Impact Assessment，SIA）是把社會分析和公眾參與融入到項目設計和實施中的一種方法和手段，通過系統調查分析影響項目并同時受項目影響的社會因素，提出減少或避免項目負面影響的建議和措施[2]。世界銀行比較了中國50多項重大投資項目在可行性論證階段預設的經濟收益率和運行5年后的實際經濟收益率，發現做過社會影響評價的項目中，基本接近或超過預設經濟收益率的比例約為85%，而未做的要低得多[3]。作為一種更加理性、系統、預警性的制度安排，大型基礎設施項目的社會影響評價有利于社會公平與穩定，而科學實用的評價指標體系是客觀公正地進行社會影響評價的前提，因此，亟需分析把握中國國情，探索建立中國大型基礎設施社會影響評價指標體系。

1 大型基礎設施及其社會影響

大型基礎設施是對區域經濟社會發展起重要支撐作用的生產性基礎設施，形態與規模占據較大空間，影響范圍通常具有區域性意義，狹義上可分為能源動力、水資源、交通運輸、郵電通訊、生態環境和防災減災等6類[4]。大型基礎設施在國民經濟中具有舉足輕重的基礎性地位，如三峽工程、南水北調工程及港口、機場、高速公路、鐵路等，影響區域組成要素及其結構關系，改變著區域形態。

大型基礎設施的產出以生產生活的基本功能為主，規劃、建設、運營和維護全過程耗費的資源與投入的資金規模龐大，對區域經濟、社會、文化、環境的影響多元而深遠，拉動區域經濟社會發展的同時，可能帶來難以估量的消極后果[5]。大型基礎設施項目會改變人們的生活方式、社會關系、組織方式，以及行為準則、價值觀和信仰等，其社會影響包含居民就業、生活水平、收入狀況、弱勢群體感受、文教衛生和歷史遺留問題等多方面。

基礎設施與經濟社會發展通常存在正相關關系，但兩者并不總是協調發展，可能有所偏離甚至相互制約[6]。中國大型基礎設施項目投入的人力、物資和信息流呈現規模超大型化特征，雖然總量上有了較大增長，但往往忽視與人口、經濟及社會發展相適應，所帶來的工程移民、社會公平和項目可持續性等問題日益突出。①中國工程建設的非志愿移民總數已超過4 000萬人，由于不適應新的生活環境，心理感受、價值觀念和生活軌跡徹底改變，原有社會關系被破壞，深刻影響社會結構的變遷與重構，導致出現長期的貧困人口，損害政府公信度；②大型基礎設施項目應提供公平的就業機會，減少地區發展的不平衡，同時充分考慮相關方的利益訴求，降低人與人間的不平等。隨著經濟社會系統復雜性不斷增強，價值取向趨于多元，大型基礎設施項目的社會影響波及范圍愈加廣泛，利益攸關方日益眾多。對項目文化可接受性及受影響民眾需求一致性的輕視，引發利益階層間的矛盾，加劇了社會階層分化與社會不平等；

③大型基礎設施項目與當地經濟、社會、文化、環境相適應，才能降低可能的社會風險。僅注重單一功能的滿足和短期的經濟效益，忽視社會影響的空間發散性和時間持續性，極大地影響著項目效果的可持續發揮。

作為公共投資項目，大型基礎設施項目重新調整和分配區域自然、生態、歷史、文化等公共資源，顯性或隱性的社會影響具有廣泛性、深刻性和持續性特征。大型基礎設施規劃建設不僅要考慮功能安全，更要注重經濟協調增長、生態環境保持、社會福利增加，以及人文精神傳承等多方面。以社會公平和公眾參與為前提，考慮直接或間接影響項目區域公眾生活的社會和文化因素，以及項目可能的社會反應，厘清不同利益相關者的成本及收益，綜合度量項目的社會影響，預見并避免或及時修正負面影響，才能提高決策的透明度與科學性。

2 社會影響評價概述

社會影響是公共或私人行為改變人們生活、工作和休閑方式帶來的后果，以及引導和規范社會認知的習俗、價值觀和信念等的改變，包含就業、收入、生活方式、文化、社區參與、政策體系、環境、健康與財富等多方面，分為正面影響和負面影響[7]。對社會影響評價的定義尚未達成共識，但公認的是，社會影響評價關注人類發展問題及其解決方案，為整合地方的知識、文化和價值觀提供新機制；保證解決可能造成的社會影響，或通過補償居民和社會損失，增加福利，避免沖突；有助于決策者選擇實施規劃或項目的程序，實現地方、區域和國家利益最大化[8]。

社會影響評價始于20世紀60年代，目前已經形成了比較完整的評價體系和框架[9]，國際影響評價協會、世界銀行、亞洲開發銀行、國際糧農組織等國際機構都已出版相應的社會影響評價指南[10]。美國多部門聯合制定了《社會影響評價的原則與指南》，為工程項目、規劃和政策提供指導[7]。社會影響評價的研究和實踐在中國已有20多年的歷史，90年代初，原國家計委投資研究所成立社會評價課題組，出版了投資項目社會評價的指南和方法。水利、民航及鐵路建設在各自的項目評價中增加了社會影響評價的內容，森林、煤礦、電力、公路及城市基礎建設等方面也有相關的研究，提出了對應的評價指標和方法。近年來，一些投資項目評價指南中也增加了社會評價的部分，如在亞洲開發銀行技術援助項目支持下出版的《中國投資項目社會評價指南》[11]。雖然一些大型項目也在邀請專家進行社會影響的咨詢和分析，但社會影響評價的應用范圍和效果比較有限。

社會影響的范圍難以明確界定，在不同類型的規劃和項目中存在較大差異，因此，評價的指標存在多種提法。Vanclay[12]對社會影響評價的內容進行了細致的描述，列出的條目有17項之多。Taylor等[13]認為社會影響評價的基本框架包括人口變化、生活方式、態度、信仰和價值、社會組織等。Burdge[14]提出人口影響、社區與制度安排、地方居民與移民之間的沖突、對家庭生活水平的影響和社區基礎設施的需求等5類指標。社會影響評價指導原則跨組織委員會[15]詳細列出了包括人口特征、社區與制度結構、政治和社會資本、個體和家庭變遷、社區資源在內的5大類32項社會影響評價的指標體系。王朝剛等[3]提出社會評價的3個重點內容是對項目利益相關者的評價、對項目地區人口生產活動社會組織的評價、對項目文化可接受性及其預期收益者需求的一致性評價。施國慶等[16]將其概括為項目區社會經濟調查及初步社會文化分析、項目利益相關者分析、脆弱群體分析、項目機構與管理分析、持續性評價和公眾參與分析等6個方面。國內對社會影響評價指標體系的研究多關注具體項目，李強等[10]提出了比較全面的社會影響評價指標框架，包括人口和遷移、勞動與就業、生活設施與社會服務、文化遺產和居民心理與社會適應性等。

社會影響評價一般采取定性與定量分析相結合、多目標綜合評價的方法。從收集社會基礎數據和對項目進行社會影響評價具體操作的角度，評價方法大致可分為科學主義方法和參與方法兩大類。無論哪種方法，都包括了指標的評價方法和各項指標的綜合，采用定性和定量兩條途徑分別評價項目的社會影響，然后集成評價結果，得出最終結果。

大型基礎設施社會影響評價有效的關鍵在于評價體系與項目需求的動態一致性。作為一種“誘導性發展方式”[10]，社會影響評價可提供社會組織和文化方面的信息，其目標、評價標準和應用由發展觀決定，同時，社會影響要與人們主觀的價值判斷相結合，在一定的制度及組織環境中調整。社會影響評價是過程性評價，關注項目的過程性結果而非單純的量化指標，核心在于促進政府、社會、受眾對項目可能的社會影響的全面認知，并提出改進或規避措施。不同的大型基礎設施在功能、建設過程、運營模式等方面存在時空差異，對人群與社區的關注點不盡相同，同時，評價方法受到科學的實證主義方法和社會理論視角的雙重影響。現有的社會影響評價指標體系多借鑒歐美國家和國際組織的評價標準，還存在如何適應中國國情和具體實施的問題。

一方面，大型基礎設施項目社會影響評價的范圍差異很大，評價的內容界定不清，有的將社會影響等同于對經濟增長的貢獻量，有的將國民經濟評價及環境評價的內容也置于社會評價研究范圍內，有的甚至將社會影響評價混淆為國民經濟評價。社會是一個復雜的巨系統，很難界定評價區域社會方面的變化哪些是由社會發展直接導致的，大型基礎設施項目的社會影響尚無系統的評價標準，且社會影響評價指標體系本身需隨經濟環境的變化而不斷發展完善。另一方面，社會影響評價需建立在科學的實證主義方法基礎上，因此要注重實證調查，且要通過公眾參與和公眾評價，將社會成本和社會效益包括進來，即社會影響評價是參與者和觀察者共同推動的過程[17]。評價實施過程中，指標獲取存在一定的片面性和不確定性。在評價指標體系框架下進行社會分析，是社會影響評價的最終目的，可以評價項目或行動是否滿足社會目標，監測項目的可持續性，并提出相應的政策措施。

3 社會影響評價初始指標集及修正

3.1 初始指標集

社會影響評價的初始指標集，需基于中國大型基礎設施項目社會影響的特點，綜合考慮受影響民眾、投資者、開發者、管理者等利益相關者的訴求，選取作用時間長、影響范圍廣的代表性指標，從不同角度、不同側面反映項目的社會影響。指標選取遵循以下原則：①系統性。大型基礎設施項目的社會影響包括多個方面，評價指標間存在復雜的相互聯系，初始指標集需系統完備，從多個層面與維度、宏觀與微觀相結合，全面反映項目可能帶來的經濟社會變化；②主導性。突出中國國情中可能發生的社會問題，關注政策等外在干預的負面影響，減少貧困、增加福利等社會目標，以及項目與地方經濟、社會、文化、環境等的適應性；③參與性。中國區域經濟社會發展不平衡，不同項目的社會目標各異，評價的側重點不同，因此，指標體系的確定需充分發揮各方協同與公眾參與的作用，以保證指標集的適用性和靈活性；④可操作性。指標體系的作用是進行社會影響評價，并提出保證社會目標實現的措施，故指標應盡可能易觀測、可獲取，具有較好的時空連續性。

基于以上原則，以國際影響評價協會、世界銀行、亞洲開發銀行和國際糧農組織等國際機構確定的社會（環境）影響評價指標體系為基礎，結合國內外相關學術論文[18-22]，確定中國大型基礎設施項目社會影響評價初始指標集，包含61個主要指標，限于篇幅，此處省略具體指標。

3.2 調查問卷及數據來源

采取調查問卷分析的實證方法進一步修正、篩選和凝練社會影響評價指標。將61個指標制作成調查問卷，采用Likert五點計分法對指標的重要程度打分，非常不同意、不同意、一般、同意、非常同意分別計1、2、3、4、5分。

為保證結果的公平性、代表性和真實性，調查問卷發放采取網絡問卷、電子郵件與紙質問卷相結合的形式。網絡問卷選取專業的在線問卷調查平臺“問卷星”，填寫對象為來自專業學術科研論壇“小木蟲”的相關領域博士和青年教師；電子郵件針對在社會影響評價、環境影響評價、戰略環境評價等領域發表過學術論文的研究人員；紙質問卷以對大型基礎設施建設管理和社會（環境）影響評價有深入了解，學術水平較高和實踐經驗豐富的專家為發放對象，包括大型基礎設施項目工程師、政府相關部門決策者及決策咨詢專家等。問卷發放的地理范圍覆蓋中國大陸的22個省、4個直轄市和5個少數民族自治區，時間跨度從2013年2月14日到2013年5月14日，共發放621份，回收457份，剔除填寫不完整或同一選項過多的無效問卷，共得到有效問卷429份，回收率為69.08%，符合問卷調查的樣本容量要求。將有效問卷隨機分成數量基本相等的A組和B組，A組數據用來進行項目分析與探索性因子分析，B組數據用來進行效度檢驗，61個指標分別用I1，I2，…，I61表示。

3.3 項目分析

項目分析的主要目的是測驗各個指標的適切性或可靠程度，以此來修正指標集，最常用的判別方法是臨界比值檢驗（Critical Ration）和同質性檢驗，前者檢驗問卷的題項能否鑒別不同被調查者的反映程度，后者檢驗問卷的題項與問卷整體的同質性。

臨界比值檢驗結果顯示，指標I26的顯著性水平為0.060>0.05，未達到顯著水平，予以刪除。此外，指標I9的t值雖達顯著，但其檢驗統計量過低（2.112<3.000），表明該指標的鑒別度較差，亦予以刪除。同質性檢驗結果顯示，指標I1、I2、I3、I4、I5、I6、I7、I9、I12、I15、I17、I19、I24、I26、I39雖已顯著（<0.05），但Pearson相關系數均小于0.400[23]，與問卷總分低度相關，予以刪除。綜合考慮臨界比值檢驗和同質性檢驗的結果，指標I1、I2、I3、I4、I5、I6、I7、I9、I12、I15、I17、I19、I24、I26、I39予以刪除，修正后的指標集包含46個指標。

4 社會影響評價初始指標集精煉

應用取樣適當性量數（KMO）值和Bartlett球形檢驗，判斷各指標是否適合進行因子分析[24]。KMO取值介于0至1之間，小于0.500，表示不適合進行因子分析；介于0.500至0.800之間，表示進行因子分析的適切性適中；大于0.800，表示很適合進行因子分析。KMO與Bartlett檢驗統計結果如表1所示。剩余46個指標的KMO值為0.872>0.800，Bartlett球形檢驗的近似卡方分布值為4 600.815，自由度為1 035，顯著性概率值0.000<0.05，達到顯著水平，拒絕凈相關矩陣不是單位矩陣的假設，表明指標間有公共因子存在，適合進行探索性因子分析（Exploratory Factor Analysis，EFA）。

指數（CFI）、增值適配指數（IFI）、非標準適配指數（TLI）、簡約標準適配指數（PNFI）、簡約比較適配指數（PCFI）和最小信息準則（IIC）等，適配標準或臨界值見表4。運用AMOS 21軟件，以探索性因子分析所得到的7個公共因子為潛在變量，27個評價指標為顯性變量。理論模型與實際數據的適配結果如表4所示，適配度指標值全部滿足適配標準，說明理論模型的適配度尚佳，模型無需修正。可見，經過探索性因子分析所建立的指標體系的適配度指標值全部滿足適配標準或臨界值，問卷具有較好的結構效度，EFA所得的指標體系與問卷結果較為一致。從而，得到中國大型基礎設施項目社會影響評價指標體系，見表5。

6 結 語

本文基于中國國情，提出大型基礎設施項目社會影響評價指標集，應用調查問卷分析的實證方法，精煉得到最終的評價指標體系，涵蓋政治、經濟、社會、文化和生態等

方面，為中國大型基礎設施社會影響評價提供有效的理論支撐。中國處于經濟快速增長和社會深度轉型期，過去三十年重大工程項目所帶來的社會變化超過了此前一百年的總和。許多大型基礎設施項目在規劃、實施、運營過程中遇到了征地、拆遷、移民、補償等諸多社會問題，同時對當地的資源、生態、文化等產生了巨大影響，帶來了環境破壞、資源流失、貧困、社會不平等等重大問題。社會影響評價可依據社會現實，發現可能存在的問題，為監測及策略性調整提供有效的思路和方法。

（編輯：常 勇）

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Abstract Chinas largescale infrastructures have greatly increased in the amount， however， more emphasis lies in quantity rather than quality， and the adaptability between the infrastructures and the demographic， economic and social development is usually neglected. As a result， the problems such as resource shortage， environmental pollution and public safety， are becoming more and more prominent. Social impact assessment for largescale infrastructure projects could avoid social risk effectively， and is an essential measure to implement the engineering， investment and even the policy relevant with the projects. The basic premise for effective evaluation is the standardized and practical indicator system. The paper analyzed the fundamental connotation and the social impact of largescale infrastructures， and proposed the initial index set for social impact assessment， including 61 indices. Based on questionnaire analysis， the initial index set was modified to 46 indices through critical ratio test and homogeneity test. Then， we run seven exploratory factor analysis， and refined the index set to 27 indices， covering individuals and families， political and social structures， the projects direct impact， public resources， ecological environment， social adaptation， as well as community and infrastructure. The coefficient test showed that overall questionnaire and each factor both passed the reliability test； structural equation model fitting indices can meet the standard adapter. The results indicate the good construct validity of the questionnaire results， and the effectiveness of the proposed index system.

Key words infrastructure； social impact assessment； index system； exploratory factor analysis； structural equation modeling

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Abstract Chinas largescale infrastructures have greatly increased in the amount， however， more emphasis lies in quantity rather than quality， and the adaptability between the infrastructures and the demographic， economic and social development is usually neglected. As a result， the problems such as resource shortage， environmental pollution and public safety， are becoming more and more prominent. Social impact assessment for largescale infrastructure projects could avoid social risk effectively， and is an essential measure to implement the engineering， investment and even the policy relevant with the projects. The basic premise for effective evaluation is the standardized and practical indicator system. The paper analyzed the fundamental connotation and the social impact of largescale infrastructures， and proposed the initial index set for social impact assessment， including 61 indices. Based on questionnaire analysis， the initial index set was modified to 46 indices through critical ratio test and homogeneity test. Then， we run seven exploratory factor analysis， and refined the index set to 27 indices， covering individuals and families， political and social structures， the projects direct impact， public resources， ecological environment， social adaptation， as well as community and infrastructure. The coefficient test showed that overall questionnaire and each factor both passed the reliability test； structural equation model fitting indices can meet the standard adapter. The results indicate the good construct validity of the questionnaire results， and the effectiveness of the proposed index system.

Key words infrastructure； social impact assessment； index system； exploratory factor analysis； structural equation modeling

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Abstract Chinas largescale infrastructures have greatly increased in the amount， however， more emphasis lies in quantity rather than quality， and the adaptability between the infrastructures and the demographic， economic and social development is usually neglected. As a result， the problems such as resource shortage， environmental pollution and public safety， are becoming more and more prominent. Social impact assessment for largescale infrastructure projects could avoid social risk effectively， and is an essential measure to implement the engineering， investment and even the policy relevant with the projects. The basic premise for effective evaluation is the standardized and practical indicator system. The paper analyzed the fundamental connotation and the social impact of largescale infrastructures， and proposed the initial index set for social impact assessment， including 61 indices. Based on questionnaire analysis， the initial index set was modified to 46 indices through critical ratio test and homogeneity test. Then， we run seven exploratory factor analysis， and refined the index set to 27 indices， covering individuals and families， political and social structures， the projects direct impact， public resources， ecological environment， social adaptation， as well as community and infrastructure. The coefficient test showed that overall questionnaire and each factor both passed the reliability test； structural equation model fitting indices can meet the standard adapter. The results indicate the good construct validity of the questionnaire results， and the effectiveness of the proposed index system.

Key words infrastructure； social impact assessment； index system； exploratory factor analysis； structural equation modeling