對常德市各區（縣、市）政務中心的調查與思考

樂觀清

摘 要：政務中心是我國經濟體制和行政體制改革的產物。作者對常德市各區（縣、市）政務中心流程管理運行現狀進行了調查，指出了政務中心流程管理存在的主要問題，在此基礎上提出了做好縣級政務中心流程管理的一些理性思考。

關鍵詞：常德；政務中心；調查與思考

一、常德市各區（縣、市）政務中心流程管理運行現狀

常德市下轄九個區（縣、市），因為武陵區在常德市城區，它有許多職能和大市重合，被劃到了常德市政務中心，故在此我們暫不考慮武陵區政務中心的運行現狀。其它八個區縣市我們統計了一下，它們每個政務中心平均使用面積是2389M2。平均進駐單位是32個（不包括委托單位），平均服務項目是349項，平均進駐人員是93人等。其中進駐單位和服務項目最多的是石門、臨澧、漢壽和澧縣等。中心使用面積最大的分別是澧縣（4097M2）、臨澧（3953M2 ）和鼎城（3580M2）等。近年來常德市各區縣市政府以政務服務中心為平臺，在行政審批、行政服務流程管理等方面進行了有效的探索。

（一）創新流程服務理念。他們重新審視長期以來熟視無睹的政府行政模式和運行機制，克服官僚習性和僵化的行政文化，是推行流程管理的先決條件。調查反映，常德市各區（縣、市）政務中心主要創新三種流程服務理念：一是樹立，“需求導向”的理念。傳統的行政圍繞“職能”與“計劃”展開，對公眾的訴求缺乏了解和回應。常德創新流程服務理念，改“職能導向”為“需求導向”，以最大的滿足公眾的需求為導向，從質量、服務和速度等改善工作業績，提升公眾服務品質的滿意度。二是樹立“訂單服務”理念，即將公眾的每一次服務請求和業務需求，當成是對政府下的一次“訂單”。把每次政府提供服務的過程，看成是一次執行“訂單”的過程。公眾的“訂單支付”為稅收、業務費用、政府信任及政治支持及認同等。政務中心將公眾的“訂單”進行分解，分配到相關的服務部門，形成相互配合和協作的政府內部“服務鏈”。三是樹立“服務客戶”理念。強調以業務關系為聯系紐帶，政府和公眾之間是“供應商”和“客戶”的關系。而這條服務鏈的終端則是公眾。政府主動地為政府顧客提供服務，主動接受社會公眾的服務質量評定。

（二）打造扁平組織架構。政府管理強調以流程為主導的

“扁平化—適應型”的現代組織結構，取代傳統的“金字塔—鴿籠式”的科層制組織結構。所謂“扁平化—適應型”組織結構，就是以群眾需求為導向，構建能夠提供便捷服務，直接面對群眾的需求，具有動態適應性的組織結構。注重行政服務于事物處理的通暢性與無阻礙，強調各部門橫向協調配合的線形流程。改變傳統垂直領導，減少審批管理層級，實行決策權、控制權下放。據我們調查，常德在扁平組織結構建設方面邁出了堅實步伐。首先，集中辦理。流程往往涉及若干職能部門，通過統一政務平臺，實現職能結構和機構體系的優勢整合。其次，充分授權。為杜絕“明進實不進，人進權不進”的現象，最大限度解決窗口“只掛號，不看病”，讓群眾“兩邊跑”的問題。澧縣政府嚴令各單位必須給予充分授權。申報人員不僅有把好申報材料關的權力，而且還擁有現場審核、簽發的權力，切實將行政審批的中心及職權窗口前移，確保組織結構減少，審批層次減少，組織架構真正“扁平”化。第三，聯合審批。為降低群眾辦事的社會成本和政府運行的行政成本，澧縣政府推行“四個聯合”（聯合立項、聯合審圖、聯合報建、聯合驗收）審批制度，授權有關職能部門，采取集中召開會議、聯合審批、限時辦結等形式，使審批流程更加“扁平化”，減少上下級的審批程序。其中，授權縣發改局牽頭，對重大項目和公益性項目投資立項實行聯合審批；授權縣建設局牽頭，對基本建設項目實行初步設計審查和聯合審圖制，對所有建設項目實行聯合報建制；授權政務中心牽頭，對基本建設工程實行聯合驗收制；授權縣政府辦公室牽頭，對基本建設竣工實行聯合驗收制等。所有審批事項內部流轉，杜絕項目建設單位和個人多頭跑現象。

（三）精簡優化服務流程。強調流程精簡優化，以“流程”為中心，不以政府的職能部門為中心，強調整體和全局的最優，減少無效的或不具社會價值的流程，消除部門本位主義和利益分散主義，排除流程運行不暢障礙，合并多余重疊的“流程”，以服務為“齒輪”將流程相互鏈結，形成“服務鏈”，向公眾提供以“服務鏈”為紐帶的“一站式”服務。調查反映，常德在流程精簡優化方面做出了有效探索。一是精簡業務流程。按照精簡、高效、便民的原則，梳理和優化審批流程，對同時辦理的審批事項歸類合并，減少不必要地申請材料和辦理手續，建立審批事項辦理跟蹤制度。要求審批以文件形式，制定規范統一的行政審批實施程序規定，印制窗口審批服務指南。同時，按照統籌規劃、整合資源、分步實施的要求，將政務中心納入政府電子政務建設，通過互聯互通，促進信息共享和業務協同，建立了與各窗口單位多位一體的審批網絡體系，增強網上公示、網上申請、網上受理、網上審批、網上聯辦、網上投訴和網上監管的實效。二是清理審批項目。按照審批法定原則，對行政許可事項和非行政許可事項，依據有關法律法規進行清理，制定行政許可及非行政許可審批事項登記管理辦法。對沒有法律依據的項目堅決取消，對依法保留的許可和非許可審批事項，明確收費標準、審批條件、辦理時限和相應的責任，并編制行政許可和非許可審批事項目錄，對依法新增和調整的審批事項，審批實施部門及時制定實施程序，審核備案后方可實施。三是推行全程代理。為簡化行政審批流程，對全縣重點工業項目實行全程代理服務，由政府有關部門代理審批，減少審批時限和流程。

（四）推行規范流程管理。政府作為現代社會最主要的公共組織，其價值取向是追求公共利益，根本任務就是通過社會管理和公共服務職能，高效優質地改善民生，提高經濟發展水平。要強化政府社會管理和公共服務職能，就必須對政府的公共服務流程進行規范，變“職能導向”為“需求導向”。使得最大限度的滿足公眾的需求，提升公眾對政府社會管理和公共服務品質的滿意度，提升政府公信力。調查顯示，澧縣在規范流程管理方面作了努力。一是流程公開。縣政務服務中心積極推進政務建設，完善政府服務門戶網站，設立行政中心審批欄目，對各單位的審批項目和行政服務，要求結合行業特點和實際，既公開公共服務事項的辦理依據、程序、時限、收費標準等，又公開辦理條件、申請材料、辦事過程、辦理結果。對每個審批流程，全部制定詳細的辦事流程圖，及時改版，及時更新，營造公開透明的辦事環境，降低群眾的辦事成本。按照“誰主管，誰負責”的原則，扎實推進公共事業單位辦事公開，建立健全聽證、咨詢、公示、信息發布、投訴、反饋、處理等制度，為辦事群眾提供良好的公共服務。如推行以藥品價格、醫療價格和檢查價格為重點的院務公開，推行醫療服務信息公布、醫療費用清單等制度，使病人看病住院的費用一目了然，切實解決收費不透明、看病貴的問題。二是流程限時。縣政務中心要求各窗口科學設定辦理時限，凡能當場辦結的必須當場辦結，因程序復雜，不能當場辦結的也要做出限時辦結承諾。審批時限按縣政府的要求，應在法定時限內壓縮50%，并在規定的時限內做出辦結期限承諾，并嚴格考核問責。三是統一收費。凡依法收取行政事業性規費和服務性費用的，嚴格依照公布的項目和標準，使用財政部門統一印制的票據，在政務中心銀行收費窗口辦理繳費手續。由縣財政分頭撥付到各單位，各窗口單位一律不得再在本單位和大廳柜臺收費。對部分行政事業和服務性項目收費，按縣委、縣政府出臺的相關優惠政策收取，實行聯合審批，統一定費，任何單位和個人不得擅自提高和降低標準。endprint

（五）強化流程落實保障。傳統的流程模式是以職能為中心進行設置的，而現在的政府流程管理是一種以公眾為中心的服務模式。原有的政府績效評估在這種新的流程模式下已然失效，必須在“經濟、效益、效率等績效評估標準基礎上，將公民滿意度作為評價政府績效的主要標準，建立起新的績效評估體系，才能與之相適應。據調查，鼎城政務中心做了如下工作。一是加強監督。加強對政務中心窗口審批效能的監督檢查，完善政務中心和經濟環境監測網絡，通過網上監察、效能督查、行政責任制監察等形式，加大對行政審批流程的監督管理力度，加大對進駐政務中心審批和收費項目違規違紀情況的查處力度。充分發揮優化經濟環境行政效能訴訟專線作用，信息共享、工作互動、情況互通、加強審批和服務的監督。同時聘請人大代表、政協委員和優化經濟環境監督員對政務中心窗口運作情況進行監督。堅持有報必查，查必到人，違者必處。二是完善制度。各窗口單位要按照“分權、制衡、效率”原則，實行審、監分離，將審批與監察，在職能和人員上予以分開。建立完善審批工作臺賬，明確窗口審批工作人員職責，制定審批工作考核辦法和責任追究辦法，嚴格內部管理考核。在審批管理上，做到工作有標準、做事有規則、管理有制度、辦事講程序、干事講效率。對窗口單位和工作人員建立考勤、考核臺賬，做到日考核、月統計和通報，并將考勤情況與工作人員年終崗位責任制掛鉤，與窗口單位重點工作考核掛鉤。三是隊伍保證。配備政治素質高、業務能力強、作風紀律嚴的人員到窗口工作，其工資關系不轉，仍由原單位發放，職級、待遇不變。加強窗口人員流程管理的培訓教育，讓他們當中的優秀能手，不定期的到全國先進地區考察學習，讓他們掌握操作技能。同時，中心關心他們的生活，及時提高他們的中餐補助標準。他們還加強窗口人員運行規則、制度、軟件系統的指導和培訓，讓窗口人員知流程、會操作、有效率。要求窗口人員用新方法、新思路解決當前行政審批制度改革中的新情況，新問題。善于從全局思考、謀劃政務服務工作，把區委、區政府關于服務提速、提質和提效的決策和要求落實到窗口服務的細節過程，轉化成政務服務的具體成效。

二、縣級政務中心流程管理存在的主要問題

（1）有些縣級領導對流程管理重視不夠。凡是領導重視的區（縣、市），政務中心流程管理工作就做得好。凡是領導不太重視的區（縣、市），政務中心流程管理工作就做得不怎樣。這也是我國行政體制的特點之一。當然，要想得到領導的高度重視，首先需要領導們的思想認識到位。只有領導們的思想認識到位了，這項工作就一定會得到領導支持，工作就一定會做得有聲有色，做出成效。但是我們有些縣級政府部門內部成員長期依賴行政手段實現資源的配置，效率低風險也較低，內部缺乏競爭機制，導致組織成員對政務中心流程管理、減少成本，提高效率和績效的意愿不是很強烈，流程管理的內在動力不足。所以，即使進行了流程服務理念的宣傳教育，但還是有些領導和公務人員對“兩個集中、三個到位”、實行“一站式”流程服務認識不到位，甚至不同程度的對政府流程管理進行懷疑和抵制。（2）有些縣級政務中心項目進駐率和窗口直辦率不高，單位授權不到位，多頭受理和群眾辦事“兩頭跑”，“只掛號、不看病，只收費、不辦事”的現象依然存在；流程管理公開化建設相對滯后，政務中心載體建設需要加大投入，配套設施需要更新完善。（3）制度落實不到位問題。推行流程管理，涉及廣泛而深刻的強制性制度變遷，雖然有些縣委縣政府三令五申，但由于觀念障礙與相應的制度制約，使得新舊制度之間發生了較多的沖突與不和諧。主要表現為流程管理提出的一些新的制度無法得到有效地執行。（4）機構的問題。流程管理對工作流程進行改進，涉及流程環節行政資源的重新調配。這種重新調整會撤銷或改變人們所從事的工作，并變革職能部門和職能單位的組織機構，必然影響部門中的利益相關者的權力配置。他們出于維護原有職權的需要，對流程管理持遲疑態度，甚至出現抵制現象。（5）大部分業務流程缺乏反饋、檢查和處理機制。部分管理類流程執行力度不夠，落實不到位。當前縣級政府的流程管理，主要包括兩類：對外主要集中在業務類工作流程，對內主要是內部管理流程。方式更多是借鑒企業流程技術層面的東西，缺少相應的配套制度改革和整合。當前很少有縣級政府流程管理系統的理論專著，因而缺乏必要地理論分析、提煉和指導，在實際工作中就沒有明確的方向等。在兩類流程管理中，業務類工作流程，尤其是行政執法類工作流程，一般已向社會公開，執行情況要接受上級單位、新聞媒體及社會各個層面的監督，再加上最近多年來普法的宣傳、學習，行政相對人的法律意識和水平已有很大提高。所以，這方面的流程執行得比較到位。但大部分業務流程缺乏反饋、檢查和處理機制。我們看到的也僅只有工作過程中不出問題，一切運轉正常情況下的流程圖，萬一某個環節出了問題，怎么反饋給主管部門，怎么處理，流程圖沒有予以考慮等。部分管理類流程因涉及到人員管理和干部職位的升遷等一些敏感而復雜的問題，同時法律法規也沒有規定那么仔細，就存在著內部管理流程設置隨意和不科學，導致執行不到位，甚至有些管理流程形同虛設等。

三、做好縣級政務中心流程管理的理性思考

（1）要循序漸進，注重與傳統科層制相結合。傳統縣級政府管理模式注重的是組織結構和管理角色，對流程關注度不高。組織結構局限于以職能為中心的科層制，存在著管理層次繁多、信息傳遞失真、辦事效率低下等弊端。但傳統的科層制能為縣級政府管理創造穩定的組織環境，其職權等級確定個體的權力與責任，保證大規模組織與協調，使組織以合乎邏輯和高效率的方式完成復雜的目標，穩定規章運作，保證組織活動的常規性、穩定性以及連續性，尚有存在的必要性。因此，推動縣級政府流程管理，既不能片面禁錮于傳統的科層管理體制，也不可無限放大流程管理的功能。而應在保證科層制穩定的基礎上，借鑒企業流程管理的經驗，而不是完全否定傳統的科層制。否則會由于涉及的范圍過大，環節過多，投入的成本過高，破壞了組織的穩定性，使政府組織面臨很高的風險。一旦風險超出政府組織應有的承受能力，反而會招致更多人的反對。因此，要根據組織的職能，選擇那些可能獲得階段性成果的流程管理，或對政府的未來發展規劃有重大影響的核心流程作為對象，使組織成員盡早地看到流程成果，分步驟、有秩序、循序漸進地推行政府流程管理。（2）要顧及長遠，注重戰略和戰術相結合。總體來說，目前縣級政務中心流程管理依然是有限而膚淺的，表現為對企業技術層面的移植多，基礎理論深入分析少；對流程管理的內在機理認識不足等問題。政府流程管理的理想目標是創建無縫隙服務型政府，把層級節制的傳統官僚機構轉變成為無縫隙組織，從根本上對整個行政管理體系進行重新設計。這是一個長期、復雜、系統的過程。因此，需要考慮組織與制度變遷的問題，即在戰略層次上，要把政府流程管理放到政治、行政體制改革的進程內；放到構建與市場經濟相適應的行政管理體系內；放到推動和促進本地區社會經濟發展的戰略上，進行長遠地謀劃和定位。這是解決流程管理中出現的制度與機構障礙的根本方法。同時，要加強戰略與戰術的結合，突破當前對流程效果評價比較主觀、方法體系不健全和分析工具不得力的局限，建立適合縣級政務中心流程管理評估體系。（3）要知行合一，注重理論與實踐相結合。縣級政務中心的行政審批行為，雖然在操作層面上，是按照政府流程管理運行的，但實際尚處于探索和拓荒的階段，缺乏相應的理論分析和指導。因此縣級政務中心流程管理，要大膽借鑒國外豐富的理論成果。同時，我國具有從傳統高度集中的計劃經濟走向社會主義市場經濟的實踐，具有在行政審批方面存在有過多的審批與控制的實踐。各地縣域也具有本土經濟社會發展的實踐。因此，在流程管理實踐時，應當考慮組織與制度嵌入其中的整體社會結構性環境下組織自身的路徑依賴性，在學習借鑒西方國家的一般經驗時，應更加關注基于實際的制度創新與本土化。（4）要協調推進，注重與行政改革相結合。持續推進行政改革，是推行縣級政務中心流程管理的重要條件，可以為流程管理減輕壓力、減少阻力。因此，縣級政府要按照精簡、統一、效能的原則，在科學論證基礎上，制定總體性設計方案和具體方案，對政府機構和人員進行重組，特別是要按照“行政三分制改革”的要求，把行政機關分為決策機關、執行機關和監督機關。相應的縣級政府的流程管理類型也就可以分為決策流程、執行流程和監督流程。以后縣級政務服務中心完全可以向行政執行機關靠攏。這樣就可避免現在的行政機關和政務中心窗口的矛盾，以及組織建設重疊的浪費。其最終的結果就是要讓各種不同類型的流程按各自的規律運作，達到有機整合機關力量、凝聚流程科技含量、優化資源配置和降低行政成本的目的。（5）要與時俱進，注重與電子技術相結合。一方面，政府流程管理是政府借助于現代信息技術手段而進行的自我革新，它是建設電子政務的基礎。另一方面，電子政務的重要功能，就是要運用計算機網絡技術，嵌入現代行政改革的最新成果，特別是流程管理改革的最新成果，使公眾能夠很快很清晰的獲取行政信息和公共服務。

總之流程管理與電子技術相結合，將使行政運行機制產生深刻變化，對減少行政層次，撤除合并一些工作職能重復的職位有重要的意義。當前，要通過信息技術手段，以電子政務為平臺對政府的流程進行優化和再造，并使之自動化；要強調政府與公民的互動，方便公民對公共事務的決策參與、執行、監督和評估，也方便政府服務的及時回應；要打破電子政務建設各自為政的局面，實現公共信息資源的交流與共享，實現政府流程管理的不斷優化。endprint