從檢察統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)平臺(tái)看案件質(zhì)量管理

張祥塍　侯超

2014年1月1日起，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱新系統(tǒng)）正式運(yùn)行。該系統(tǒng)的運(yùn)行順應(yīng)了《刑事訴訟法》修改后加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的趨勢(shì)，貫徹落實(shí)了《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》）關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件管理提出的新要求，符合檢察改革的新方向。同時(shí)，新系統(tǒng)的運(yùn)行為全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)依法辦案提出了新的要求與挑戰(zhàn)。在依托新系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)辦案信息化、規(guī)范化的過程中，案件質(zhì)量的監(jiān)督管理應(yīng)放在首要地位。本文結(jié)合北京市人民檢察院第二分院（以下簡(jiǎn)稱二分院）按照本院以北京市人民檢察院制定的《北京市人民檢察院案件管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《市院辦法》）和二分院制定的《北京市人民檢察院第二分院案件管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《二分院辦法》）為依據(jù)而制定的《案件質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）對(duì)案件進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督管理的實(shí)踐，對(duì)在新系統(tǒng)運(yùn)行之后如何更好地履行案件監(jiān)督管理職責(zé)，作以下探討。

一、全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)簡(jiǎn)介

全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，是指由最高人民檢察院按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一實(shí)施”的總體要求組織開發(fā)，適用于全國(guó)檢察業(yè)務(wù)工作，融業(yè)務(wù)辦理、管理、監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)、查詢于一體，在各級(jí)人民檢察院互聯(lián)互通，及時(shí)、全面、實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)地交換數(shù)據(jù)的計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)。該系統(tǒng)不僅包括運(yùn)行軟件，還包括硬件設(shè)施、通訊網(wǎng)絡(luò)、工作制度等一系列組成部分，實(shí)現(xiàn)了基于案卡和文檔的案件辦理、宏觀管理、質(zhì)量監(jiān)督、流轉(zhuǎn)功能、后臺(tái)管理、查詢統(tǒng)計(jì)、案件預(yù)警以及全國(guó)四級(jí)檢察機(jī)關(guān)一體化流程監(jiān)控、數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)和數(shù)據(jù)匯總功能，同時(shí)在保證系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行的前提下，各地方報(bào)經(jīng)最高人民檢察院批準(zhǔn)可以統(tǒng)籌實(shí)際情況。新系統(tǒng)旨在加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦案工作的動(dòng)態(tài)監(jiān)控和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，保障辦案工作平穩(wěn)健康發(fā)展、推動(dòng)建立完善信息通報(bào)制度和信息共享平臺(tái)，切實(shí)提高檢察機(jī)關(guān)辦案效率。

同時(shí)，為了保障全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)規(guī)范、高效、安全、穩(wěn)定運(yùn)行，最高人民檢察院審議并通過了《全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)使用管理辦法（試行）》，要求案件管理部門負(fù)責(zé)對(duì)信息錄入、業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)、文書制作、流程管理等情況進(jìn)行檢查，賦予了案件管理部門網(wǎng)上監(jiān)管檢察業(yè)務(wù)的職能：案件管理部門設(shè)置流程監(jiān)管人員，對(duì)網(wǎng)上信息填錄、文書制作、流程操作等網(wǎng)上業(yè)務(wù)辦理活動(dòng)履行監(jiān)督、管理、指導(dǎo)職責(zé)，與檢察業(yè)務(wù)部門的流程監(jiān)管人員相互通報(bào)情況，并對(duì)網(wǎng)上業(yè)務(wù)監(jiān)管情況予以通報(bào)；對(duì)于發(fā)現(xiàn)本院業(yè)務(wù)部門和下級(jí)院對(duì)口業(yè)務(wù)部門存在“未按規(guī)定在系統(tǒng)內(nèi)填錄信息、制作文書”、“未按規(guī)定在系統(tǒng)內(nèi)流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)”、“未按規(guī)定執(zhí)行操作”等情況，案件管理部門流程員應(yīng)當(dāng)向業(yè)務(wù)部門提出監(jiān)督、糾正意見，業(yè)務(wù)部門應(yīng)及時(shí)核查、糾正并反饋情況；案件管理部門在網(wǎng)上業(yè)務(wù)監(jiān)管活動(dòng)中，發(fā)現(xiàn)同級(jí)偵查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)存在違法行為的，應(yīng)當(dāng)督促業(yè)務(wù)部門履行監(jiān)督職責(zé)；同時(shí)，案件管理部門發(fā)現(xiàn)本院和下級(jí)院的檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)存在違反網(wǎng)上業(yè)務(wù)辦理規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)提示，情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)報(bào)告本院檢察長(zhǎng)和紀(jì)檢監(jiān)察部門。

新系統(tǒng)的運(yùn)行在提高辦案效率、規(guī)范辦案流程與操作的同時(shí)，打破了舊有的檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督模式，將以往縱向的上級(jí)監(jiān)督下級(jí)的“垂直線性模式”充實(shí)為上級(jí)監(jiān)督下級(jí)、案件管理部門監(jiān)督同級(jí)檢察業(yè)務(wù)部門的“網(wǎng)格式”監(jiān)督模式，使“監(jiān)督者更受監(jiān)督”的要求落到實(shí)處。充分利用案件統(tǒng)一受理這一平臺(tái)，打破部門壁壘，針對(duì)可能存在漏捕、漏罪、漏訴、抗訴、立案監(jiān)督等情況，通過案件提示建議書等形式，幫助業(yè)務(wù)部門挖掘案源線索，以有效助推法律監(jiān)督的水平和績(jī)效，真正實(shí)現(xiàn)“以案管案”向“管案促案”提升。[1]

利用好新系統(tǒng)這一良好平臺(tái)不斷提高檢察工作信息化、科學(xué)化、規(guī)范化的同時(shí)，二分院在堅(jiān)守保證案件質(zhì)量的目標(biāo)下，必須更好地堅(jiān)持《管理辦法》的規(guī)定，進(jìn)一步促進(jìn)案件管理部門監(jiān)督職能的發(fā)揮。

二、《管理辦法》之特色

為了更好地履行“統(tǒng)一受案、全程管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)督、案后評(píng)查、綜合考評(píng)”的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)全方位推進(jìn)制度建設(shè)、信息化建設(shè)，統(tǒng)一和規(guī)范案件質(zhì)量管理、努力實(shí)現(xiàn)案件管理工作的科學(xué)化、集約化、全程化、規(guī)范化、信息化，二分院按照《最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)案件管理的規(guī)定》對(duì)案件管理部門提出的要求，依據(jù)《市院辦法》和《二分院辦法》，在2010年6月22日審議通過了《管理辦法》并于同年9月26日試行。在經(jīng)過接近一年的試行之后，檢委會(huì)于2011年7月7日對(duì)該辦法進(jìn)行了修改并正式施行。

如果說新系統(tǒng)的運(yùn)行是對(duì)納入流程管理的案件實(shí)現(xiàn)程序上的監(jiān)督的話，那么《管理辦法》則是從實(shí)體上和程序上真正做到了對(duì)檢察業(yè)務(wù)部門的法律監(jiān)督。作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部重要的系統(tǒng)管理部門，案件管理辦公室在依法、公正、科學(xué)、高效、實(shí)事求是、有錯(cuò)必糾、協(xié)調(diào)配合的原則下，擔(dān)當(dāng)起對(duì)所有案件實(shí)體質(zhì)量、程序質(zhì)量的監(jiān)督管理工作，對(duì)所有案件的質(zhì)量考評(píng)工作、特定質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)案件的實(shí)體審查工作，督促檢委會(huì)做出的關(guān)于案件質(zhì)量有關(guān)規(guī)定的落實(shí)等重任。案件管理辦公室對(duì)于在日常工作中發(fā)現(xiàn)的偵查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)在執(zhí)法辦案活動(dòng)中存在的重大問題、共性問題以及機(jī)制性問題，有權(quán)提出法律監(jiān)督建議，將監(jiān)督的觸角延伸至案前、案中與案后；對(duì)于發(fā)現(xiàn)的辦案質(zhì)量苗頭性、傾向性問題，可以向辦案部門發(fā)出案件質(zhì)量預(yù)警，既履行法律監(jiān)督職能，又切實(shí)履行了服務(wù)職能；同時(shí)，案件管理辦公室可以根據(jù)實(shí)際需要安排專人對(duì)案件質(zhì)量進(jìn)行評(píng)議。

案件管理辦公室在對(duì)提交檢委會(huì)研究決定的案件以外的個(gè)案進(jìn)行常規(guī)審查監(jiān)督時(shí)通常采取事中監(jiān)督和事后監(jiān)督兩種方式。其中，對(duì)本院反貪、反瀆部門立案后擬撤案的案件、偵查機(jī)關(guān)或部門對(duì)不予逮捕持有異議或提出復(fù)議的案件、公訴部門擬決定要求偵查機(jī)關(guān)或部門撤案的案件采取事中介入監(jiān)督審查的方式，對(duì)反貪、反瀆部門初查后決定不立案的案件、偵監(jiān)部門決定不批準(zhǔn)逮捕的案件、二審監(jiān)督部門支持抗訴被法院駁回而又未提起審監(jiān)抗、公訴部門決定撤回起訴案件、公訴部門決定改變強(qiáng)制措施的案件采用事后監(jiān)督審查的方式。

同時(shí)，案件管理辦公室負(fù)責(zé)對(duì)首都檢察網(wǎng)辦案系統(tǒng)內(nèi)各類案件的程序流轉(zhuǎn)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督、預(yù)警提示，并根據(jù)預(yù)警提示督促承辦人按時(shí)結(jié)辦案件。對(duì)于辦案系統(tǒng)內(nèi)超過法律規(guī)定時(shí)限仍未辦結(jié)的案件、辦案系統(tǒng)內(nèi)法律文書使用不當(dāng)或者錯(cuò)漏明顯的行為及時(shí)向相關(guān)業(yè)務(wù)部門發(fā)出預(yù)警信息并接受業(yè)務(wù)部門的反饋結(jié)果，這樣由跟蹤監(jiān)督、預(yù)警提示、督促辦案、接受反饋等環(huán)節(jié)構(gòu)成了對(duì)案件質(zhì)量全方位的監(jiān)控。

三、新系統(tǒng)對(duì)檢察業(yè)務(wù)的實(shí)效

基于對(duì)新《刑事訴訟法》和《規(guī)則》的認(rèn)真貫徹，二分院在新系統(tǒng)出臺(tái)之前，已經(jīng)建立了良好的案件監(jiān)督管理系統(tǒng)，但在實(shí)現(xiàn)推動(dòng)偵監(jiān)訴一體化方面以及對(duì)外接受監(jiān)督、提高執(zhí)法公信力方面還存在欠缺。新系統(tǒng)的運(yùn)行在二分院繼續(xù)推行《管理辦法》的前提下將有助于上述問題的解決。

首先，新系統(tǒng)在實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)信息網(wǎng)上錄入、業(yè)務(wù)流程網(wǎng)上管理、業(yè)務(wù)活動(dòng)網(wǎng)上監(jiān)督、業(yè)務(wù)質(zhì)量網(wǎng)上考評(píng)的任務(wù)過程中加強(qiáng)了對(duì)執(zhí)法辦案的全面、實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理，從業(yè)務(wù)部門受案時(shí)起即提醒其注重確保案件質(zhì)量。

其次，新系統(tǒng)監(jiān)督案件程序質(zhì)量的功能與二分院《管理辦法》既監(jiān)督案件實(shí)體質(zhì)量，又保證案件程序質(zhì)量的功能相得益彰。使業(yè)務(wù)部門真正接受到來自系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督與制約，促使案件管理辦公室更好地推動(dòng)對(duì)辦案期限、辦案程序、辦案質(zhì)量的管理、監(jiān)督、預(yù)警工作，推動(dòng)偵監(jiān)、公訴、反貪等部門切實(shí)發(fā)揮打擊、預(yù)防、監(jiān)督、教育、保護(hù)的職能。

再次，新系統(tǒng)對(duì)于完善“網(wǎng)格式”監(jiān)督體系提供了更好的操作平臺(tái)。雖然案件管理辦公室與各業(yè)務(wù)部門都是新系統(tǒng)使用的管理部門，但是前者主要是對(duì)本院各業(yè)務(wù)部門的橫向管理，重在監(jiān)督、統(tǒng)籌，從網(wǎng)上流程中時(shí)刻對(duì)各業(yè)務(wù)部門進(jìn)行監(jiān)督；后者對(duì)業(yè)務(wù)進(jìn)行條線式的縱向管理，重在指導(dǎo)、管理，主管檢察長(zhǎng)、業(yè)務(wù)部門主任、業(yè)務(wù)部門辦案人員之間形成由上到下的垂直監(jiān)督。與此同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了四級(jí)檢察機(jī)關(guān)一體化流程監(jiān)控，辦案部門案件一經(jīng)錄入，上級(jí)檢察院即可開始流程監(jiān)控。這樣就在檢察系統(tǒng)內(nèi)部形成了縱橫交錯(cuò)的監(jiān)督體系。

最后，新系統(tǒng)的運(yùn)行在推動(dòng)辦案科學(xué)化、信息化的同時(shí)，為檢察機(jī)關(guān)充分踐行群眾路線，加強(qiáng)與人民群眾的聯(lián)系與溝通提供了良好的平臺(tái)，在不斷對(duì)外接受監(jiān)督過程中提高了執(zhí)法公信力，樹立了檢察機(jī)關(guān)的良好形象。案件管理辦公室承擔(dān)著對(duì)外信息查詢管理工作，負(fù)責(zé)利用系統(tǒng)中可以公開的案件信息，按照法律規(guī)定和檢務(wù)公開的要求，依法適度對(duì)外提供查詢服務(wù)，接受案件當(dāng)事人及其法定代理人、近親屬、辯護(hù)人、訴訟代理人等相關(guān)人員和其他相關(guān)單位的查詢；對(duì)于人民群眾關(guān)注的貪污賄賂、瀆職等職務(wù)犯罪以及其他關(guān)系民生的犯罪案件，案件管理辦公室應(yīng)當(dāng)在合法合理的范圍內(nèi)積極向社會(huì)提供反饋信息。

四、以統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)為依托更好的堅(jiān)持《管理辦法》

案件管理部門對(duì)執(zhí)法辦案活動(dòng)進(jìn)行在線監(jiān)督也存在著局限性。在線監(jiān)督主要采用節(jié)點(diǎn)控制模式，就是以辦案部門錄入信息、網(wǎng)上流轉(zhuǎn)案件為基礎(chǔ)，對(duì)受案、立案、采取強(qiáng)制措施、審查逮捕、審查起訴、法律文書制發(fā)、涉案財(cái)物處理等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)行跟蹤，實(shí)施程序監(jiān)控和形式要件的審查，保證業(yè)務(wù)辦理的規(guī)范性。由于相鄰節(jié)點(diǎn)之間必然留有間隙，對(duì)于一些發(fā)生在現(xiàn)場(chǎng)的執(zhí)法活動(dòng)，如強(qiáng)制措施的執(zhí)行，涉案財(cái)物的查封、扣押、凍結(jié)，訊問犯罪嫌疑人同步錄音錄像等，實(shí)際開展的是事后審查，而不是臨場(chǎng)監(jiān)督。[2]為了克服在線監(jiān)督的局限性，案件管理部門需一如既往地堅(jiān)持確保案件質(zhì)量的目標(biāo)，利用新系統(tǒng)這一良好平臺(tái)切實(shí)落實(shí)《管理辦法》：

第一，結(jié)合本院《管理辦法》、最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范》，充分利用新系統(tǒng)提供的案件質(zhì)量監(jiān)控平臺(tái)，采取隨機(jī)評(píng)查、重點(diǎn)評(píng)查、專項(xiàng)評(píng)查等方式對(duì)本院各業(yè)務(wù)部門辦理的案件、投訴本院和下級(jí)院有關(guān)業(yè)務(wù)部門辦案質(zhì)量問題的案件進(jìn)行評(píng)查，以期發(fā)現(xiàn)、解決辦案中存在的問題，實(shí)現(xiàn)提高辦案質(zhì)量和效率的目的。

第二，將個(gè)案評(píng)查與綜合評(píng)查相結(jié)合，更加突出綜合評(píng)查的功能。以往是通過隨機(jī)抽查和常規(guī)監(jiān)督審查兩種方式控制案件實(shí)體質(zhì)量，新系統(tǒng)運(yùn)行后應(yīng)采用對(duì)本院各業(yè)務(wù)部門辦理的案件進(jìn)行定期評(píng)查的方式，對(duì)證據(jù)采信、事實(shí)認(rèn)定、法律適用、程序規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、文書使用和制作、涉案財(cái)物處理、辦案效果等方面進(jìn)行評(píng)查，通過審閱案卷、實(shí)地調(diào)研等方式加強(qiáng)與相關(guān)辦案業(yè)務(wù)部門的溝通，可以每一季度或每半年組織一次集中統(tǒng)一的案件綜合評(píng)查。

第三，集中對(duì)案件質(zhì)量進(jìn)行評(píng)判、分析和研究，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的疑難問題、共性問題，提出解決問題的對(duì)策和建議，為檢察長(zhǎng)和檢委會(huì)提供參考意見。對(duì)年終考核為A類[3]的案件總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并將成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法及時(shí)轉(zhuǎn)化為檢察業(yè)務(wù)工作機(jī)制，進(jìn)一步指導(dǎo)辦案實(shí)踐。案件管理部門對(duì)于在工作中發(fā)現(xiàn)的偵查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)在執(zhí)法辦案活動(dòng)中存在的重大問題、共性問題以及機(jī)制問題，提出法律監(jiān)督建議。同時(shí)，案件管理部門需要通過新系統(tǒng)對(duì)辦案質(zhì)量進(jìn)行網(wǎng)上考評(píng)和案后評(píng)查工作，通過新系統(tǒng)所記載的辦案流程節(jié)點(diǎn)實(shí)時(shí)對(duì)檢察業(yè)務(wù)部門進(jìn)行監(jiān)控，從辦案程序、辦案期限、辦案質(zhì)量等方面進(jìn)行管理、監(jiān)督和預(yù)警，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法辦案的全面、實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理，規(guī)范執(zhí)法行為，提高檢察工作質(zhì)量和效率。

第四，加強(qiáng)案件管理部門與各業(yè)務(wù)部門的溝通與合作。各部門之間應(yīng)當(dāng)相互通報(bào)網(wǎng)上業(yè)務(wù)監(jiān)督、管理情況。案件管理部門在對(duì)案件質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督管理的過程中，對(duì)各業(yè)務(wù)部門出現(xiàn)的實(shí)體質(zhì)量和程序質(zhì)量問題應(yīng)以口頭或書面形式要求相關(guān)部門糾正，不予糾正的應(yīng)及時(shí)向主管檢察長(zhǎng)報(bào)告。同時(shí)，各個(gè)業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約、形成合力、協(xié)同高效，充分利用統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)這一平臺(tái)把好質(zhì)量關(guān)，確保案件的質(zhì)量。

五、結(jié)語

通過全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)信息化辦案是檢察業(yè)務(wù)管理體制改革的重要內(nèi)容，是加強(qiáng)案件質(zhì)量監(jiān)督的重要舉措，為強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督提供了良好的平臺(tái)。案件管理部門作為檢察業(yè)務(wù)管理體制中的重要一環(huán)，擔(dān)負(fù)著“監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)、服務(wù)”的重要職能。在新系統(tǒng)運(yùn)行之后，如何更好的貫徹《管理辦法》，在新系統(tǒng)提供的良好平臺(tái)上進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管能力，提高案件質(zhì)量，是值得我們重視并探討的。

注釋：

[1]參見李應(yīng)敏、王勝利：《基層檢察院如何構(gòu)建案件監(jiān)督管理新機(jī)制》，載《中國(guó)檢察官》2013年第10期。

[2]參見李鵬飛、徐俊馳、劉云：《案件管理與檢務(wù)督察銜接的理論限定與實(shí)踐路徑》，載《人民檢察》2013年23期。

[3]按照《北京市檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量考核辦法》規(guī)定，A類案件為適用實(shí)體法、程序法和辦案行為方面均達(dá)到規(guī)范化要求，辦案法律效果和社會(huì)效果特別突出的案件。