主辦檢察官辦案制與檢察業(yè)務(wù)管理的新模式構(gòu)建

陳書平　王曉輝

檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革是檢察理論研究的重要課題。近年來(lái)，檢察理論界和實(shí)務(wù)界經(jīng)過(guò)深入研究探索，在這方面形成了很多理論成果，其中就包括已在全國(guó)推行的案件統(tǒng)一集中管理機(jī)制。案件統(tǒng)一集中管理機(jī)制構(gòu)建的初衷是為了充分運(yùn)用現(xiàn)代管理理論和信息科技手段，將各辦案部門的受案登記、分流轉(zhuǎn)辦、程序監(jiān)督、結(jié)案登記、業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)、案卷歸檔、辦案考評(píng)等業(yè)務(wù)集中到一起，使各業(yè)務(wù)部門辦案工作更加科學(xué)、規(guī)范、有序、便捷運(yùn)行，從而在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部管理機(jī)制上更有利于檢察權(quán)依法、獨(dú)立、公正、高效行使。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)部門一直采用層層審批的行政化模式辦理案件，這一方面與檢察工作的司法特性相悖，另一方面使案件管理機(jī)構(gòu)不能按照構(gòu)建初衷更好的發(fā)揮應(yīng)有的作用。此外，在原本就很冗繁的行政層級(jí)化辦案程序中又增加了案件統(tǒng)一集中管理的諸多程序，使案件管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立在實(shí)踐中頗有多此一舉、節(jié)外生枝、浪費(fèi)資源之嫌。筆者現(xiàn)從檢察機(jī)關(guān)行政化辦案方式的固有弊端、行政化辦案方式與案件統(tǒng)一集中管理不相適應(yīng)的具體表現(xiàn)、以檢察官為相對(duì)獨(dú)立辦案主體的主辦檢察官辦案機(jī)制構(gòu)建三個(gè)方面論述改革構(gòu)想。

一、行政化辦案方式的固有弊端

長(zhǎng)期以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)辦理案件一直采用行政化模式。近幾年，很多地方開(kāi)始探索實(shí)踐主訴、主辦檢察官辦案責(zé)任制，突出了檢察官的職權(quán)責(zé)任，弱化了內(nèi)部行政權(quán)力對(duì)檢察辦案的掣肘。但是，主訴、主辦檢察官的職權(quán)并沒(méi)有在行政級(jí)別上加以體現(xiàn)，沒(méi)有得到黨委組織部門的認(rèn)可，也沒(méi)有與財(cái)政工資掛鉤。檢察官的職權(quán)個(gè)性仍然受制于內(nèi)部行政權(quán)力的約束，其潛能無(wú)法充分發(fā)揮，需求沒(méi)有得到滿足，價(jià)值沒(méi)有更好實(shí)現(xiàn)。行政化辦案方式一直束縛著檢察權(quán)獨(dú)立、公正、高效、依法行使，其固有弊端具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，辦案業(yè)務(wù)實(shí)行行政化管理，形成一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)一級(jí)的制度，層層肢解了檢察權(quán)，造成辦案程序繁雜、效率低下。現(xiàn)代司法中的檢察官級(jí)別有高低之分，但其職業(yè)身份是相對(duì)獨(dú)立的，行使職權(quán)的意志也是相對(duì)獨(dú)立的，因而一個(gè)檢察官就是一個(gè)相對(duì)完整獨(dú)立的檢察權(quán)行使主體。檢察官級(jí)別高低表現(xiàn)在行使檢察權(quán)上，應(yīng)該是大案由高級(jí)別的檢察官負(fù)責(zé)辦理，小案由低級(jí)別的檢察官負(fù)責(zé)辦理，或者大案、難案由高級(jí)別的檢察官擔(dān)任主辦人，其他若干低級(jí)別的檢察官擔(dān)任主辦助理。但無(wú)論何種情形，檢察官都具有獨(dú)立的職權(quán)意志。在行政層級(jí)化的領(lǐng)導(dǎo)制度下，大多數(shù)不擔(dān)任行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的檢察官實(shí)際上并未真正行使檢察權(quán)，而是在執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議決定、指示或命令。行政領(lǐng)導(dǎo)也因?yàn)闄z察權(quán)按行政級(jí)別發(fā)生層變，并沒(méi)有誰(shuí)能真正成為辦理具體案件的權(quán)力行使主體。由此，產(chǎn)生了諸多掣肘檢察辦案的現(xiàn)象，最突出的表現(xiàn)是案件辦理由始至終要經(jīng)層層匯報(bào)、請(qǐng)示和審批。如果把這種行政層級(jí)化辦案方式也稱之為辦案程序的話，那么檢察官辦案實(shí)際上就受兩套程序的約束，一套是《刑事訴訟法》規(guī)定的訴訟程序，一套是行政層級(jí)化的匯報(bào)、請(qǐng)示、審批程序，程序繁雜、效率低下。

第二，行政層級(jí)化辦案機(jī)制注重的是行政權(quán)力、行政責(zé)任，忽視了檢察官的職權(quán)和責(zé)任，無(wú)論是一般檢察官還是行政領(lǐng)導(dǎo)，辦案時(shí)大多都不會(huì)具有明確職責(zé)基礎(chǔ)上形成的積極性和主觀能動(dòng)性。其中，最突出的表現(xiàn)是各項(xiàng)辦案工作都必須領(lǐng)導(dǎo)重視、強(qiáng)調(diào)、督促甚至親自著手才行，沒(méi)有行政領(lǐng)導(dǎo)，辦案業(yè)務(wù)就不能開(kāi)展甚至停滯。在行政化管理模式之下，有一些管理能力強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)，采取一系列行之有效的方式，也能使一個(gè)檢察院、一個(gè)部門的檢察官扎實(shí)工作，認(rèn)真辦案，但這種扎實(shí)、認(rèn)真來(lái)源于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的服從，而非責(zé)任。因而，檢察官在主觀上是被動(dòng)的，換一個(gè)管理能力差的領(lǐng)導(dǎo)，將又會(huì)是另一種局面。有些政治業(yè)務(wù)素質(zhì)較高、愛(ài)崗敬業(yè)的檢察官，也會(huì)很負(fù)責(zé)的對(duì)待工作，但這種責(zé)任心并非來(lái)源于明確的職權(quán)責(zé)任，而是出自他本人的良知，在主觀上雖然是能動(dòng)的但卻是消極的。

第三，行政化辦案方式抹殺了檢察官的職權(quán)，模糊了檢察官的責(zé)任，檢察官在承辦案件過(guò)程中缺乏應(yīng)有的原動(dòng)力。檢察辦案工作是司法工作，每一項(xiàng)具體業(yè)務(wù)都會(huì)相應(yīng)產(chǎn)生一定的法律后果，因而必須突出、明確檢察官的職權(quán)和責(zé)任。行政化辦案機(jī)制之下，強(qiáng)調(diào)的是行政層級(jí)。行政級(jí)別既是權(quán)力大小的區(qū)分標(biāo)志，也是能力和水平高低的體現(xiàn)。在具體辦理案件過(guò)程中，行政級(jí)別既抹殺了個(gè)人的專長(zhǎng)和能力，也忽視了專業(yè)技術(shù)和水平的價(jià)值，從而使高素質(zhì)、專業(yè)化的檢察官在承辦案件時(shí)缺乏應(yīng)有的原動(dòng)力，辦案無(wú)積極性，人浮于事。

第四，在行政化管理模式下，具體案件辦理中做事的少，把關(guān)的多；做主的少，發(fā)表意見(jiàn)的多；承擔(dān)責(zé)任的少，行使權(quán)力的多。案件質(zhì)量難以保證，一旦出錯(cuò)，糾錯(cuò)也難。按照檢察辦案工作規(guī)律，不同崗位的人員本應(yīng)有明確的職責(zé)權(quán)限劃分。但是，在行政化管理模式下，只要在行政級(jí)別上處于上級(jí)地位的領(lǐng)導(dǎo)，都可以向下級(jí)發(fā)號(hào)施令。加之行政管理的層級(jí)化特征，案件辦理中某項(xiàng)具體業(yè)務(wù)的實(shí)施需經(jīng)多個(gè)流程：檢察長(zhǎng)拍板作了決定，向主管副檢察長(zhǎng)下達(dá)命令，主管副檢察長(zhǎng)將命令傳達(dá)給部門負(fù)責(zé)人，部門負(fù)責(zé)人再安排具體工作人員落實(shí)。具體工作任務(wù)完成后應(yīng)如何處理，由承辦人員先提出初步意見(jiàn)，向部門負(fù)責(zé)人匯報(bào)。部門負(fù)責(zé)人審核后提出自己意見(jiàn)，再給主管檢察長(zhǎng)匯報(bào)。主管檢察長(zhǎng)再審核一遍，提出意見(jiàn)后報(bào)檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)決定。辦案中大量的時(shí)間和精力消磨在了自上而下下達(dá)命令和自下而上匯報(bào)請(qǐng)示的行政程序中。在這種辦案模式下，具體做事的也許只有一兩個(gè)人，但把關(guān)的就要經(jīng)三道行政審批程序。對(duì)案件處理產(chǎn)生實(shí)質(zhì)作用的只有辦案的檢察官和檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)，發(fā)表意見(jiàn)的卻很多。辦案中訊問(wèn)、詢問(wèn)、制作法律文書、記筆錄等具體的工作沒(méi)人愿意做，做出處理決定時(shí)卻人人都要參與發(fā)言，唯恐案件處理決定不符合自己的意愿。這種辦案模式很難保證案件質(zhì)量，而且一旦出錯(cuò)，要追究責(zé)任也確定不了責(zé)任人，因?yàn)榫唧w辦理案件的人員并沒(méi)有決定權(quán)，只有執(zhí)行權(quán)，而有權(quán)決定的人并不負(fù)責(zé)辦案。為規(guī)范辦案行為，提高辦案質(zhì)量，最高人民檢察院制定了《錯(cuò)案責(zé)任追究制》等多種辦案責(zé)任制度。這些制度，單從文字規(guī)定上看相關(guān)責(zé)任規(guī)定的都很明確，但在實(shí)踐中無(wú)法真正落實(shí)，根本原因也就是行政化辦案模式模糊了辦案人員責(zé)任，難以確定明確的辦案責(zé)任人。