主辦檢察官辦案制與檢察業務管理的新模式構建

陳書平　王曉輝

檢察權運行機制改革是檢察理論研究的重要課題。近年來，檢察理論界和實務界經過深入研究探索，在這方面形成了很多理論成果，其中就包括已在全國推行的案件統一集中管理機制。案件統一集中管理機制構建的初衷是為了充分運用現代管理理論和信息科技手段，將各辦案部門的受案登記、分流轉辦、程序監督、結案登記、業務統計、案卷歸檔、辦案考評等業務集中到一起，使各業務部門辦案工作更加科學、規范、有序、便捷運行，從而在檢察機關內部管理機制上更有利于檢察權依法、獨立、公正、高效行使。但是，長期以來，檢察機關各業務部門一直采用層層審批的行政化模式辦理案件，這一方面與檢察工作的司法特性相悖，另一方面使案件管理機構不能按照構建初衷更好的發揮應有的作用。此外，在原本就很冗繁的行政層級化辦案程序中又增加了案件統一集中管理的諸多程序，使案件管理機構的設立在實踐中頗有多此一舉、節外生枝、浪費資源之嫌。筆者現從檢察機關行政化辦案方式的固有弊端、行政化辦案方式與案件統一集中管理不相適應的具體表現、以檢察官為相對獨立辦案主體的主辦檢察官辦案機制構建三個方面論述改革構想。

一、行政化辦案方式的固有弊端

長期以來，檢察機關辦理案件一直采用行政化模式。近幾年，很多地方開始探索實踐主訴、主辦檢察官辦案責任制，突出了檢察官的職權責任，弱化了內部行政權力對檢察辦案的掣肘。但是，主訴、主辦檢察官的職權并沒有在行政級別上加以體現，沒有得到黨委組織部門的認可，也沒有與財政工資掛鉤。檢察官的職權個性仍然受制于內部行政權力的約束，其潛能無法充分發揮，需求沒有得到滿足，價值沒有更好實現。行政化辦案方式一直束縛著檢察權獨立、公正、高效、依法行使，其固有弊端具體體現在以下幾個方面。

第一，辦案業務實行行政化管理，形成一級領導一級的制度，層層肢解了檢察權，造成辦案程序繁雜、效率低下?，F代司法中的檢察官級別有高低之分，但其職業身份是相對獨立的，行使職權的意志也是相對獨立的，因而一個檢察官就是一個相對完整獨立的檢察權行使主體。檢察官級別高低表現在行使檢察權上，應該是大案由高級別的檢察官負責辦理，小案由低級別的檢察官負責辦理，或者大案、難案由高級別的檢察官擔任主辦人，其他若干低級別的檢察官擔任主辦助理。但無論何種情形，檢察官都具有獨立的職權意志。在行政層級化的領導制度下，大多數不擔任行政領導職務的檢察官實際上并未真正行使檢察權，而是在執行領導或領導會議決定、指示或命令。行政領導也因為檢察權按行政級別發生層變，并沒有誰能真正成為辦理具體案件的權力行使主體。由此，產生了諸多掣肘檢察辦案的現象，最突出的表現是案件辦理由始至終要經層層匯報、請示和審批。如果把這種行政層級化辦案方式也稱之為辦案程序的話，那么檢察官辦案實際上就受兩套程序的約束，一套是《刑事訴訟法》規定的訴訟程序，一套是行政層級化的匯報、請示、審批程序，程序繁雜、效率低下。

第二，行政層級化辦案機制注重的是行政權力、行政責任，忽視了檢察官的職權和責任，無論是一般檢察官還是行政領導，辦案時大多都不會具有明確職責基礎上形成的積極性和主觀能動性。其中，最突出的表現是各項辦案工作都必須領導重視、強調、督促甚至親自著手才行，沒有行政領導，辦案業務就不能開展甚至停滯。在行政化管理模式之下，有一些管理能力強的領導，采取一系列行之有效的方式，也能使一個檢察院、一個部門的檢察官扎實工作，認真辦案，但這種扎實、認真來源于對領導的服從，而非責任。因而，檢察官在主觀上是被動的，換一個管理能力差的領導，將又會是另一種局面。有些政治業務素質較高、愛崗敬業的檢察官，也會很負責的對待工作，但這種責任心并非來源于明確的職權責任，而是出自他本人的良知，在主觀上雖然是能動的但卻是消極的。

第三，行政化辦案方式抹殺了檢察官的職權，模糊了檢察官的責任，檢察官在承辦案件過程中缺乏應有的原動力。檢察辦案工作是司法工作，每一項具體業務都會相應產生一定的法律后果，因而必須突出、明確檢察官的職權和責任。行政化辦案機制之下，強調的是行政層級。行政級別既是權力大小的區分標志，也是能力和水平高低的體現。在具體辦理案件過程中，行政級別既抹殺了個人的專長和能力，也忽視了專業技術和水平的價值，從而使高素質、專業化的檢察官在承辦案件時缺乏應有的原動力，辦案無積極性，人浮于事。

第四，在行政化管理模式下，具體案件辦理中做事的少，把關的多；做主的少，發表意見的多；承擔責任的少，行使權力的多。案件質量難以保證，一旦出錯，糾錯也難。按照檢察辦案工作規律，不同崗位的人員本應有明確的職責權限劃分。但是，在行政化管理模式下，只要在行政級別上處于上級地位的領導，都可以向下級發號施令。加之行政管理的層級化特征，案件辦理中某項具體業務的實施需經多個流程：檢察長拍板作了決定，向主管副檢察長下達命令，主管副檢察長將命令傳達給部門負責人，部門負責人再安排具體工作人員落實。具體工作任務完成后應如何處理，由承辦人員先提出初步意見，向部門負責人匯報。部門負責人審核后提出自己意見，再給主管檢察長匯報。主管檢察長再審核一遍，提出意見后報檢察長或檢委會決定。辦案中大量的時間和精力消磨在了自上而下下達命令和自下而上匯報請示的行政程序中。在這種辦案模式下，具體做事的也許只有一兩個人，但把關的就要經三道行政審批程序。對案件處理產生實質作用的只有辦案的檢察官和檢察長或檢委會，發表意見的卻很多。辦案中訊問、詢問、制作法律文書、記筆錄等具體的工作沒人愿意做，做出處理決定時卻人人都要參與發言，唯恐案件處理決定不符合自己的意愿。這種辦案模式很難保證案件質量，而且一旦出錯，要追究責任也確定不了責任人，因為具體辦理案件的人員并沒有決定權，只有執行權，而有權決定的人并不負責辦案。為規范辦案行為，提高辦案質量，最高人民檢察院制定了《錯案責任追究制》等多種辦案責任制度。這些制度，單從文字規定上看相關責任規定的都很明確，但在實踐中無法真正落實，根本原因也就是行政化辦案模式模糊了辦案人員責任，難以確定明確的辦案責任人。