檢察機關對民事行政訴訟個案的監督途徑

文◎魏彥珩何明田

檢察機關對民事行政訴訟個案的監督途徑

文◎魏彥珩*何明田**

黨的十八屆三中全會提出要“加強和規范對司法活動的法律監督”。為此，最高人民檢察院出臺了《關于充分發揮檢察職能為全面深化改革服務的意見》，其中第12條提出要積極推動司法權力規范運行，進一步加強民事行政檢察工作，加強對生效裁判、調解書的監督，加大對訴訟程序中審判人員違法行為和執行活動中違法情形的監督，更好地維護司法公正和權威。

近些年，民事行政檢察工作在“強化法律監督、維護公平正義”方面發揮了應有的作用，依法監督糾正了法院在民事行政訴訟法中存在的違反程序、裁判不公等突出問題，起到了訴訟監督的職能作用。當前就如何更進一步發揮民事行政檢察職能遇到了一些瓶頸問題。下面通過個案，淺談如何開展民事行政訴訟監督。

［基本案情］金昱公司由黃某、王某、項某三人共同出資設立，注冊資本為1188萬元。其中黃某認繳出資712.8萬元，占注冊資本的60%；王某認繳出資297萬元，占注冊資本25%；項某認繳出資178.2萬元，占注冊資本的15%。公司成立后，三位股東之間因出資發生糾紛。王某、項某將黃某訴至法院，請求法院確認黃某的出資額和公司的實收注冊資本，并判令黃某向公司支付因少繳出資造成的損失118萬元。法院審理后判決如下：“一、黃某在公司的實際出資為274萬元，該公司的實收注冊資本為674萬元。二、黃某在判決書生效后一月內支付因其侵權行為給公司造成的損失118萬元。”

判決生效后，黃某按照判決書的內容，向公司補繳了438.8萬元出資款，由中介機構出具了驗資報告，并支付了因少繳出資給公司造成的損失118萬元賠償款。同時，法院向工商局發出《協助執行通知書》，要求工商局“將金昱公司在你局登記的虛假注冊資金1188萬元，糾正為實際的注冊資本674萬元（其中黃某274萬元，王某250萬元，項某150萬元）。”工商局接到法院《協助執行通知書》后，向公司發出了《責令改正通知書》，要求公司糾正實收資本與登記注冊資本不符的問題。因黃某補繳出資的行為未形成股東會決議，時隔1年后，工商局按照法院的《協助執行通知書》內容對金昱公司的注冊資本和股東出資做了變更登記。

一、訴訟監督視角對本案的法理評價

民事行政訴訟監督是當事人對生效的民事行政裁判不服而向人民檢察院申訴，以期重新啟動再審程序。既是對生效法律文書的一種監督，也是一種程序上的救濟渠道。訴訟監督最難的是如何用法律、法理對法院的民事行政訴訟行為及裁判進行法律、法理分析，找出問題的結癥，有針對性地提出監督措施，才能以理服人、定分止爭。

（一）對判決的法理分析

綜觀全案，可以看出法院判決是按照確認之訴、給付之訴兩項來認定的：第一項是對金昱公司實收資本和黃某實際出資數額的確認判決；第二項是對黃某少繳出資的侵權行為給公司造成的損失應當予以賠償的給付判決（本項因為黃某自動履行而沒有進入執行程序，故在此不論）。眾所周知，確認之訴，是指原告請求人民法院確認其與被告之間存在或不存在某種民事法律關系的訴。一方當事人提出確認之訴的目的，是要求法院明確某一爭議的民事法律關系是否存在或者存在的具體狀態。因此確認之訴的判決一般沒有給付內容，不具有執行性。

本案原告的第一項訴訟請求就是請人民法院確認金昱公司的實收資本數額和黃某的實際出資額，是典型的確認之訴，法院對此也是按確認之訴來判決的。從這個角度上來說，法院的判決是正確的，符合法律規定。當事人認為法院判決錯誤的申訴理由不成立，在法律上不能支持。

（二）對《協助執行通知書》的法理分析

法院向工商局發出《協助執行通知書》的行為沒有法律依據。首先，本案當事人并未請求法院對此判決強制執行。最高人民法院《關于人民法院執行工作若干問題的規定（試行）》第18條第3項規定：“申請執行人在法定期限內提出申請，并經審查符合條件后才予以立案并執行”。可見，當事人的申請是啟動法院執行行為的前提條件。本案當事人未申請而法院自行啟動執行程序不符合法律規定。其次，執行行為因超出判決內容而違法。超出判決內容之一是：黃某的實際出資額與其認繳的出資額之間的差額以及公司的實收資本與其登記的注冊資本額之間的差額如何解決，不屬于本案的審理范圍，判決對此并未處理，故《協助執行通知書》不能隨意擴大處理范圍。超出判決內容之二是：本案不涉及王某、項某的實際出資額問題，判決書恪守不告不理的原則沒有對其作出確認，公司章程登記的王某、項某兩股東認繳的出資分別是297萬元和178.2萬元，而《協助執行通知書》卻要求工商機關將王某、項某的出資額分別登記為250萬元和150萬元，超出了判決確定的事實范圍。最后，本案為確認之訴，判決沒有實際執行內容，法院要求工商局協助執行的行為不符合最高人民法院《關于人民法院執行工作若干問題的規定（試行）》第18條第4項“申請執行的法律文書有給付內容”的規定。

（三）對法院要求工商局做出具體行政行為的法理分析

首先，法院要求工商局糾正金昱公司注冊資金的行為違反法律規定。民事裁判是對平等主體的當事人之間人身關系或財產關系中權利義務的配置和確認，而對行政機關的具體行政行為的司法審查只能通過行政訴訟進行。舍此，行政權獨立，不容隨意干涉。如果民事裁判需要行政機關作出具體行政行為才能完成履行，應當由有關權利人持生效的裁判文書申請行政機關作出具體行政行為。如果行政機關不作為，權利人可提起行政訴訟，請求人民法院依法判令行政機關作出具體行政行為。因此，法院根據民事裁判直接要求行政機關作出具體行政行為的做法是對行政訴訟的僭越。其次，法院要求工商局變更注冊資金的行為侵犯了金昱公司的合法權益。根據《公司法》第44條的規定，公司要變更注冊資本、股東出資比例，需要股東會修改公司章程，必須經代表三分之二以上表決權的股東通過才合法有效。所以，公司注冊資本的變更是公司及股東之間意思自治的事項，屬于股東會的職權范圍，其他任何機關無權直接變更公司注冊資本和股東之間出資比例。通行的做法是公司既可以要求各股東按照章程補足出資額，也可以按照公司實收資本減少登記的注冊資本額。最高人民法院關于適用《中華人民共和國公司法若干問題規定（三）》第13條也明確規定了公司有權請求未完全履行出資義務的股東向公司全面履行出資義務。本文案例中法院的《協助執行通知書》卻要求工商機關將公司登記的注冊資本1188萬元糾正為實際的注冊資本674萬元，等于剝奪了公司要求股東補足出資的權利，也剝奪了股東補足其出資的權利，還間接損害了公司債權人的利益，違反了現行公司法律制度。

從以上分析可以看出，本案法院的判決是符合法律規定的，但法院的執行行為是違法的，甚至侵犯了金昱公司的合法權益，當事人申訴的部分理由是成立的。

二、本案救濟暨檢察機關如何履行監督

根據中央關于司法體制和工作機制改革的要求，最高人民法院、最高人民檢察院在充分協商的基礎上簽發了《〈關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）〉的通知》（以下簡稱《若干意見》）和《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》（以下簡稱《試點通知》）兩個司法文件，完善了民事行政訴訟監督的范圍和程序。后最高人民檢察院會同最高人民法院、公安部、國家安全部、司法部聯合制定了《關于對司法人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監督的若干規定（試行）》（以下簡稱《若干規定》），就檢察機關對司法人員在刑事、民事和行政訴訟中的瀆職行為進行監督調查的范圍、手段、程序、調查終結處理方式及效力等進行了系統規定，為檢察機關開展民事、行政訴訟違法行為調查和監督，提供了依據。其中第3條第9項規定對“在執行判決、裁定活動中嚴重不負責任或者濫用職權，不依法采取訴訟保全措施、不履行法定執行職責，或者違法采取訴訟保全措施、強制執行措施，致使當事人或者其他人的合法利益遭受損害的”情形，檢察機關應當進行調查核實，為訴訟監督提供事實依據。這些規定構筑了“以抗訴為主體，采用檢察建議、再審檢察建議、調查核實、違法調查等諸多手段開展訴訟監督”的多元化監督格局。

針對本案的事實、判決、執行等，結合上面的法理分析，可以看出，此案認定事實、判決均符合法律規定，應當維護法院司法活動的權威性與穩定性，故不對判決提出任何異議。此案的問題在執行環節，所以我們認定本案屬于執行監督的范疇。可以采取以下措施進行法律監督，對當事人的權利進行法律救濟。

（一）向法院提出執行異議

這是當事人自行采取的救濟措施。《民事訴訟法》第202條規定：“當事人、利害關系人認為執行行為違反法律規定的，可以向負責執行的人民法院提出書面異議。當事人、利害關系人提出書面異議的，人民法院應當自收到書面異議之日起十五日內審查，理由成立的，裁定撤銷或者改正；理由不成立的，裁定駁回。當事人、利害關系人對裁定不服的，可以自裁定送達之日起十日內向上一級人民法院申請復議。”本文案例中，法院通過《協助執行通知書》要求工商行政管理機關直接以減少注冊資本數額的方式糾正金昱公司虛假注冊的問題，股東黃某、金昱公司、金昱公司的債權人都是當事人或利害關系人，有權依法向執行法院提出異議。當然這不是本文所要討論的重點，只是作為本案的一種救濟手段提了出來。

（二）向工商局發出書面檢察建議，糾正其不當行為

最高人民檢察院《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》規定：“人民檢察院在檢察工作中可以向有關行政機關、人民法院等機關或單位提出檢察建議，建議其完善制度，正確實施法律法規，完善社會管理和服務。”據此，檢察院可以通過檢察建議的方式加強對行政機關不當的具體行政行為進行監督的力度，督促履職。工商局作為獨立行政主體，其職責是依據行政法規做出合法性的具體行政行為，而并不依據法院的指揮為或不為，其錯誤之處是沒有盡到審查判決的相關義務，聽從法院而侵害了相對人的利益。這樣做的目的是防止相對人迫于訴訟成本而寧愿選擇忍氣吞聲，從而導致這部分不當甚至錯誤的具體行政行為不能進入行政訴訟程序接受司法監督。［1］

（三）向法院發出書面檢察建議或者糾正違法通知書

本文案例中，黃某、金昱公司、金昱公司的債權人以及工商行政管理機關完全都可以向檢察機關反映執行法院的不當執行行為，申請檢察機關進行法律監督。根據《試點通知》第2項的規定，開展執行檢察監督的范圍就是“嚴重損害國家利益、社會公共利益的執行行為和執行過程中的少量亂作為、消極不作為行為”等，目的是解決“執行難”、“執行亂”的問題。本案最顯明的違法之處就是法院執行了沒有內容的判決，且突破了判決書確定的范圍。故法院接到檢察院的檢察建議后，就應勇于接受，并以此來回應當事人對公正的司法需求。

（四）啟動違法調查程序

訴訟違法行為不僅涉及審判環節中的判決、裁定，還涉及執行、調解、非訴程序等幾乎所有訴訟階段。此前對違法行為缺乏法律規定的有效審查途徑而難以開展強有力的監督，但自“兩高三部”頒布《若干規定》后，其第3條第9項規定對“法院在執行判決、裁定活動中嚴重不負責任或者濫用職權，致使當事人或者其他人的合法利益遭受損害的”都可以啟動違法調查程序，這等于以法律的形式賦予了民行檢察部門對司法人員的違法調查權。據此通過對人監督與對事監督的結合，可以使監督意見的針對性更強，更易讓被監督者所接受。此外，開展違法行為調查，可以充分發揮民行檢察干警熟悉民行審判工作規律的優勢，積極發現司法人員職務犯罪線索，提高此類案件的成案率。

三、余論

近年來，隨著社會結構、利益格局的深刻變革，人民群眾對權益保障和司法公正的需求日益高漲。與此同時，在司法領域，特別是在民事、行政訴訟領域，執法不嚴、裁判不公的問題比較突出，社會各界對強化民事、行政訴訟檢察監督的期盼越來越迫切。但現行法律中關于民行檢察監督程序的規定乏善可陳，在很大程度上影響了檢察監督的有效實施，導致訴訟監督手段缺失、監督效力沒有保障等問題始終未能得到根本性解決，一些“老大難”問題在實踐中時有反復。但隨著新一輪的司法改革，“兩高”會簽文件的出臺，對于完善民事審判、行政訴訟監督的范圍和程序，明確民事執行監督試點的范圍和程序，構建以抗訴為中心的多元化監督格局，維護司法公正和權威，促進社會主義法制建設具有重要意義。如何通過具體案件，針對實體和程序、訴訟結果和訴訟過程、審判活動和執行活動、法院的司法行為和行政機關的相關行政行為等不同領域來開展監督是當前及今后民事行政檢察監督的重點工作，也是有所作為的重要值域。

注釋：

［1］孫謙：《設置行政公訴的價值目標與制度構想》，載《中國社會科學》2011年第1期。

*西北師范大學副教授［730070］

**甘肅省白銀市人民檢察院法律政策研究室主任［730900］