城市公共交通行業(yè)績(jī)效管理水平提升對(duì)策研究

楊潔+過(guò)秀成

摘 要:城市公共交通行業(yè)績(jī)效評(píng)估結(jié)果是政府考核企業(yè)經(jīng)營(yíng)水平、出臺(tái)公交優(yōu)先財(cái)政補(bǔ)貼政策、調(diào)整與配置公交線路場(chǎng)站資源等重要決策的依據(jù)。建立有效的公交績(jī)效管理制度，對(duì)于落實(shí)國(guó)家公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略、改善公交行業(yè)服務(wù)質(zhì)量具有重要影響。論文從績(jī)效衡量、績(jī)效評(píng)估與績(jī)效追蹤三個(gè)層面提出公交行業(yè)績(jī)效管理水平提升對(duì)策。引入新績(jī)效預(yù)算理論，通過(guò)公交績(jī)效合同與績(jī)效指標(biāo)實(shí)現(xiàn)行業(yè)政策、預(yù)算與績(jī)效的“三合一”；兼顧公眾參與式評(píng)估與技術(shù)理性式評(píng)估的各自?xún)?yōu)勢(shì)，以專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，建立多方協(xié)作績(jī)效評(píng)估模式；設(shè)計(jì)公交行業(yè)績(jī)效追蹤機(jī)制，反饋指導(dǎo)績(jī)效管理過(guò)程和行業(yè)政策制定。

關(guān)鍵詞:城市公共交通；績(jī)效合同；績(jī)效指標(biāo)；績(jī)效評(píng)估；績(jī)效反饋

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一、問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)綜述

城市公共交通是滿足人民群眾基本出行需求的社會(huì)公益性事業(yè)，是城市功能正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)支撐。建立行之有效的公交行業(yè)績(jī)效評(píng)估體系，是公交企業(yè)了解自身運(yùn)營(yíng)水平、主管部門(mén)進(jìn)行行業(yè)監(jiān)督、社會(huì)公眾表達(dá)服務(wù)滿意程度的重要途徑，也是深入貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)》的重要舉措。除了能以貨幣形式表現(xiàn)出來(lái)的城市公交運(yùn)營(yíng)成本及收益價(jià)值外，城市公共交通具有公益性和巨大的正外部性，能夠有效支撐城市功能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，引導(dǎo)城市功能布局和城市形態(tài)發(fā)展，緩解交通擁堵和資源環(huán)境壓力，體現(xiàn)以人為本和社會(huì)公平正義。因此，運(yùn)用“績(jī)效”概念來(lái)衡量城市公共交通運(yùn)營(yíng)活動(dòng)的效果，所指的不單純是經(jīng)濟(jì)的概念，即運(yùn)營(yíng)成本與投入之間的關(guān)系，還包括效率與效能兩項(xiàng)指標(biāo)。前者涉及投入和產(chǎn)出之間的關(guān)系，后者涵蓋產(chǎn)出與客觀效果之間的關(guān)系。

城市公共交通系統(tǒng)績(jī)效的輸入與輸出值具有可觀測(cè)性與可控性，具備實(shí)施績(jī)效管理的先決條件（Jennings et al.，2004）。不同于其他公共服務(wù)，城市公共交通行業(yè)面臨更充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，因此更渴求通過(guò)戰(zhàn)略規(guī)劃與績(jī)效評(píng)估挖掘產(chǎn)能，提升績(jī)效水平。Poister et al.（2013）以美國(guó)88個(gè)中小城市為研究對(duì)象，分析對(duì)公交行業(yè)采用績(jī)效管理后的實(shí)踐效果，結(jié)果表明各城市公交行業(yè)的生產(chǎn)效率均得到了顯著的提升。國(guó)外公交行業(yè)同樣經(jīng)歷著民營(yíng)化與逆民營(yíng)化的過(guò)程，公交績(jī)效的評(píng)估結(jié)果可用于分析公交行業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作模式以及政府財(cái)政補(bǔ)貼制度的科學(xué)性與合理性，很多學(xué)者圍繞公交行業(yè)服務(wù)水平與政府財(cái)政補(bǔ)貼（Karlaftis et al.，1997；Bly et al.，1980，1986；Cervero et al.，1984，1986）、公交績(jī)效與行業(yè)民營(yíng)化水平（Leland et al.，2009；Perry et al.，1986）等問(wèn)題進(jìn)行了深入研究。績(jī)效衡量需要客觀、公正的標(biāo)尺，從20世紀(jì)50年代起美國(guó)城市交通運(yùn)輸委員會(huì)就提出了城市公交服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)與測(cè)算方法，后續(xù)研究者在指標(biāo)體系與計(jì)算方法上不斷修正與改進(jìn)（Fielding et al.，1978；Meyer et al.，1981；Hartgen et al.，1996）。美國(guó)交通運(yùn)輸研究委員會(huì)在歸納各方研究的基礎(chǔ)上發(fā)行了《公共交通通行能力和服務(wù)質(zhì)量手冊(cè)》（2009），提出了公交性能指標(biāo)與公交服務(wù)指標(biāo)兩類(lèi)指標(biāo)，其中性能指標(biāo)反映了公交行業(yè)提供的就業(yè)機(jī)會(huì)、資產(chǎn)收益、對(duì)交通污染或擁堵問(wèn)題的緩解等，服務(wù)指標(biāo)體現(xiàn)了公交服務(wù)的可達(dá)性、舒適性與便捷性。

國(guó)內(nèi)關(guān)于城市公交行業(yè)績(jī)效管理方面的研究主要集中于績(jī)效影響因素分析、指標(biāo)的選取與定量計(jì)算。城市公交營(yíng)運(yùn)生產(chǎn)活動(dòng)涉及多個(gè)利益相關(guān)者，不同學(xué)者也從不同利益相關(guān)者的角度出發(fā)設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)與評(píng)估方法。王海燕等（2011）綜合考慮城市公交行業(yè)環(huán)境和資源、公交企業(yè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)、相關(guān)主體滿意度三個(gè)方面的因素，提出了公交行業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)模塊及指標(biāo)體系。嚴(yán)亞丹等（2010）采用面向產(chǎn)出的數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法，以公交企業(yè)和乘客的立場(chǎng)對(duì)單條公交線路的運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)效益進(jìn)行了評(píng)價(jià)。楊曉光等（2010）基于服務(wù)學(xué)理論，從乘客對(duì)公交服務(wù)真實(shí)感知視角建立了公交運(yùn)行服務(wù)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。李強(qiáng)等（2009）以公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)的角度建立了公交服務(wù)可靠性評(píng)價(jià)指標(biāo)，用以了解乘客對(duì)公交服務(wù)的需求和滿意程度，進(jìn)而改善公交服務(wù)，提高企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率。上述研究成果均是以建立多層級(jí)、綜合的監(jiān)控指標(biāo)體系為目標(biāo)，尋找公交營(yíng)運(yùn)過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，繼而優(yōu)化營(yíng)運(yùn)過(guò)程，實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者價(jià)值的最大化。但績(jī)效管理是搜集績(jī)效信息、進(jìn)行績(jī)效衡量、設(shè)計(jì)與執(zhí)行適當(dāng)?shù)目?jī)效管理系統(tǒng)、推動(dòng)績(jī)效評(píng)鑒的整體活動(dòng)過(guò)程（李允杰等，2008）。完整的績(jī)效管理是一項(xiàng)戰(zhàn)略導(dǎo)向的系統(tǒng)工程，涉及體制創(chuàng)新、權(quán)力重組與流程再造，涵蓋績(jī)效衡量、績(jī)效評(píng)估、績(jī)效追蹤三個(gè)過(guò)程（張旭霞，2007）。既有研究大多致力于設(shè)計(jì)一套衡量公交行業(yè)績(jī)效的標(biāo)尺，如何營(yíng)造多方合作的評(píng)估體系？如何設(shè)計(jì)及執(zhí)行有效的評(píng)估？如何對(duì)績(jī)效進(jìn)行持續(xù)性的監(jiān)測(cè)、記錄和考核，推動(dòng)績(jī)效不斷持續(xù)改進(jìn)？此方面系統(tǒng)性研究成果較少。

論文運(yùn)用公共部門(mén)績(jī)效管理理論，從績(jī)效衡量、績(jī)效評(píng)估、績(jī)效追蹤三個(gè)層面對(duì)我國(guó)城市公共交通行業(yè)績(jī)效管理過(guò)程進(jìn)行理論分析與對(duì)策建議，以期對(duì)我國(guó)城市公交行業(yè)發(fā)展與服務(wù)質(zhì)量改善提供有效的指導(dǎo)意見(jiàn)。文章的結(jié)構(gòu)安排是：第一部分分析研究背景，對(duì)既有相關(guān)研究總結(jié)回顧；第二部分探討公交行業(yè)績(jī)效合同與績(jī)效指標(biāo)的擬定，嘗試對(duì)公交行業(yè)實(shí)施新績(jī)效預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)“目標(biāo)—預(yù)算—效果”之間的高度關(guān)聯(lián)；第三部分分析公眾參與式評(píng)估與技術(shù)理性式評(píng)估的適用性，提出多方協(xié)作的績(jī)效評(píng)估模式；第四部分研究績(jī)效追蹤回饋系統(tǒng)，對(duì)績(jī)效管理過(guò)程和行業(yè)政策制定提出反饋指導(dǎo)。

二、績(jī)效衡量：政策、預(yù)算、績(jī)效“三合一”

（一）目標(biāo)導(dǎo)向下的績(jī)效合同簽訂

我國(guó)城市公共交通的管理體制由政府統(tǒng)包經(jīng)營(yíng)向國(guó)有主導(dǎo)、多方參與的模式轉(zhuǎn)變，其管理呈復(fù)雜化趨勢(shì)。如何更好地配置有限資源，提高投資效益，推動(dòng)城市公交的可持續(xù)優(yōu)先發(fā)展，是政府和企業(yè)亟待思考和認(rèn)真解決的問(wèn)題。城市公共交通作為城市生產(chǎn)的社會(huì)共享資源之一，其兼具公益屬性與生產(chǎn)屬性，需要政府提供政策性虧損補(bǔ)貼以適當(dāng)降低票價(jià)吸引乘客乘坐公交，取得整體經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益最大化。補(bǔ)貼資金的來(lái)源主要由地方政府負(fù)責(zé)解決。城市政府在安排預(yù)算時(shí)通過(guò)“企業(yè)政策性虧損”科目來(lái)核算；中央財(cái)政對(duì)于公共交通補(bǔ)貼未納入中央財(cái)政預(yù)算科目，目前僅分配了部分燃油補(bǔ)貼（交通運(yùn)輸部道路運(yùn)輸司，2011）。在實(shí)踐操作中，由于沒(méi)有明確的公交成本核算及審計(jì)制度，未能將公交公司的運(yùn)營(yíng)水平與乘客滿意度掛鉤，影響了政府補(bǔ)貼資金的高效利用。

以績(jī)效為基礎(chǔ)的“新績(jī)效預(yù)算”理論其核心在于通過(guò)制定資金支出的績(jī)效目標(biāo)，建立績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系，使預(yù)算和績(jī)效掛鉤，逐步實(shí)現(xiàn)資金從“注重資金投入管理”向“注重支出效果管理”轉(zhuǎn)變（王麗萍等，2008）。新績(jī)效預(yù)算管理的核心在于簽訂績(jī)效合同，即將傳統(tǒng)預(yù)算中存在的隱性合同關(guān)系轉(zhuǎn)化為顯性合同關(guān)系，從而將公共預(yù)算轉(zhuǎn)變成一種合同預(yù)算。績(jī)效合同中一般包括支出部門(mén)所需要的資金水平、支出上的權(quán)力、資金使用后的產(chǎn)出和效果以及測(cè)量產(chǎn)出和結(jié)果的績(jī)效指標(biāo)（馬駿，2004）。

（1）上下級(jí)行政部門(mén)間的績(jī)效合同。2011年，交通運(yùn)輸部決定在“十二五”期間組織開(kāi)展國(guó)家“公交都市”建設(shè)示范工程，由交通運(yùn)輸部與“公交都市”建設(shè)試點(diǎn)城市人民政府簽訂《共建國(guó)家“公交都市”示范城市合作框架協(xié)議》，在協(xié)議中明確國(guó)家“公交都市”示范工程的建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)重點(diǎn)、支持政策、保障措施和相關(guān)各方的責(zé)任分工等內(nèi)容。隨后，又制定了《公交都市考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》，包括考核指標(biāo)、參考指標(biāo)以及各創(chuàng)建城市自身提出的特色指標(biāo)；文件要求各創(chuàng)建城市結(jié)合自身實(shí)際，在公交都市創(chuàng)建實(shí)施方案中提出各項(xiàng)指標(biāo)的創(chuàng)建目標(biāo)值，交通運(yùn)輸部將對(duì)各創(chuàng)建城市的創(chuàng)建方案進(jìn)行評(píng)審，組織專(zhuān)家分別確定各城市的創(chuàng)建目標(biāo)值，作為對(duì)公交都市創(chuàng)建成效驗(yàn)收考核的依據(jù)。在傳統(tǒng)預(yù)算中，上級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)于下級(jí)機(jī)構(gòu)的支出行為一般通過(guò)命令的方式控制，但此次，交通運(yùn)輸部與各創(chuàng)建城市之間嘗試按照一種與市場(chǎng)上討價(jià)還價(jià)邏輯相同的方式協(xié)商資金撥付與使用關(guān)系，由傳統(tǒng)自上而下的等級(jí)制組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楹贤P(guān)系，可以稱(chēng)之為是新績(jī)效預(yù)算管理理念的一種體現(xiàn)形式。

endprint

（2）主管部門(mén)與企業(yè)間的績(jī)效合同。地方政府與公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)之間簽訂績(jī)效合同同樣具有廣闊的應(yīng)用空間。公交線路經(jīng)營(yíng)權(quán)是特殊的資源性利益，取得線路經(jīng)營(yíng)權(quán)的公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)通常情況下會(huì)與政府簽訂公交線路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同，在合同中明確特許經(jīng)營(yíng)內(nèi)容及有效期限，特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、安全管理、行業(yè)規(guī)范，服務(wù)價(jià)格的確定方法、標(biāo)準(zhǔn)及調(diào)整程序，公用設(shè)施的管理、維護(hù)、建設(shè)和更新改造，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的變更、續(xù)展、提前收回、臨時(shí)接管、終止，以及雙方的職責(zé)等內(nèi)容。但特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同并不等同于新績(jī)效預(yù)算管理中的績(jī)效合同。由于政府所提供政策性虧損補(bǔ)貼都是按年度撥付，意味著主管部門(mén)對(duì)線路經(jīng)營(yíng)情況考核、監(jiān)管要制度化、滾動(dòng)式，適時(shí)調(diào)控，不能等到經(jīng)營(yíng)時(shí)限到期后才落實(shí)。城市空間格局與功能的調(diào)整使得商業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施、居住點(diǎn)等新的客流集散點(diǎn)不斷涌現(xiàn)，道路改建、擴(kuò)建、新建等現(xiàn)象也非常普遍，要求公交線路及時(shí)做出相應(yīng)變動(dòng)，線路延長(zhǎng)、改道、縮短甚至被取消的情況時(shí)有發(fā)生。政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)年度公交企業(yè)營(yíng)運(yùn)狀況、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、道路交通運(yùn)行狀況、社會(huì)物價(jià)水平和勞動(dòng)工資水平等，及時(shí)調(diào)整公交補(bǔ)貼政策，設(shè)定服務(wù)目標(biāo)與職責(zé)，每年一度與公交企業(yè)簽訂預(yù)算績(jī)效合同。每一年度的績(jī)效合同執(zhí)行情況可作為特許經(jīng)營(yíng)期滿后線路經(jīng)營(yíng)權(quán)延續(xù)或退出管理的依據(jù)。

（二）檢驗(yàn)合同實(shí)施效果的績(jī)效指標(biāo)擬定

為檢驗(yàn)績(jī)效合同完成效果，必須設(shè)計(jì)一套足以衡量績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的指標(biāo)系統(tǒng)，以進(jìn)行不同部門(mén)與不同時(shí)期的比較。績(jī)效指標(biāo)可分為量化指標(biāo)與定性指標(biāo)兩大類(lèi)：量化指標(biāo)為可以用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)加以表示的指標(biāo)，如萬(wàn)人公共交通車(chē)輛保有量、公交站點(diǎn)覆蓋率、百公里線路成本費(fèi)用等；定性指標(biāo)涉及價(jià)值判斷，僅能以主觀感受加以表示，如乘客滿意度、公交規(guī)劃實(shí)施情況、配套政策制定情況等。績(jī)效評(píng)估必須兼顧客觀性、不重復(fù)性及可操作性的先決條件，在建立指標(biāo)時(shí)遵循SMART原則，即：指標(biāo)是具體的（Specific），可反映績(jī)效合同有效期內(nèi)比較詳細(xì)的目標(biāo)；是可衡量的（Measurable），具有連貫性與可比性；是可獲得的（Attainable），指標(biāo)信息可以通過(guò)一定的手段獲取；是相關(guān)的（Relevant），與政府、企業(yè)、公眾的期望具備一致性；是以時(shí)間為基礎(chǔ)的（Timebased），指標(biāo)以合同有效期為約束。

（1）國(guó)家公交都市考核指標(biāo)。交通運(yùn)輸部頒布的《公交都市考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》是對(duì)各創(chuàng)建城市公交都市創(chuàng)建成效驗(yàn)收考核的依據(jù)，考核的對(duì)象既包括創(chuàng)建城市的決策者，也包括公交服務(wù)的供應(yīng)者。從考核內(nèi)容看可分為三大類(lèi)（見(jiàn)表1）：①與公交企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)密切相關(guān)的包括車(chē)輛、線路、場(chǎng)站在內(nèi)的公交供給能力指標(biāo)、運(yùn)行效率指標(biāo)、交通安全指標(biāo)、便民服務(wù)指標(biāo)、內(nèi)部管理指標(biāo)；②創(chuàng)建城市地方政府的政策扶持情況；③公交都市創(chuàng)建所產(chǎn)生的社會(huì)效果。但公交都市建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是包括法規(guī)、政策、空間、設(shè)施、財(cái)稅、管理、服務(wù)等多個(gè)方面的綜合體系，倘若將該指標(biāo)體系作為績(jī)效合同的評(píng)價(jià)指標(biāo)，仍有相當(dāng)大的完善空間。一是響應(yīng)土地集約化使用的要求，對(duì)公交引導(dǎo)下的緊湊型用地開(kāi)發(fā)效果進(jìn)行評(píng)估；二是響應(yīng)多模式公交一體化發(fā)展的要求，對(duì)公交系統(tǒng)換乘的便捷性進(jìn)行評(píng)估；三是響應(yīng)企業(yè)生產(chǎn)效率提升的要求，對(duì)公交企業(yè)財(cái)務(wù)分析指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估；四是響應(yīng)城市交通法治化治理的要求，對(duì)城市公共交通法規(guī)政策的制定進(jìn)行評(píng)估。

（2）地方政府公交績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。地方政府對(duì)公交企業(yè)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，評(píng)估指標(biāo)不但應(yīng)重視信度、效度，更應(yīng)重視其實(shí)用性，亦即能夠反映公交企業(yè)營(yíng)運(yùn)業(yè)務(wù)的性質(zhì)，以降低衡量的復(fù)雜度。在此，筆者借用學(xué)者弗萊恩（Flynn）的“4E”概念架構(gòu)，從四個(gè)層面來(lái)思考績(jī)效指標(biāo)的類(lèi)型（見(jiàn)表2）。其中經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)（economy）用以衡量人力、預(yù)算、財(cái)產(chǎn)等應(yīng)用于公交服務(wù)提供活動(dòng)開(kāi)支節(jié)約程度；效率性指標(biāo)（efficiency）關(guān)注公交企業(yè)投入與產(chǎn)出關(guān)系，衡量生產(chǎn)效率；效能性指標(biāo)（effectiveness）主要通過(guò)乘客對(duì)公交系統(tǒng)的使用情況和滿意程度來(lái)衡量；公平性指標(biāo)（effectiveness）主要反映地區(qū)間的公交服務(wù)是否存在差異性。但“4E”指標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)不盡相同，在某一地區(qū)或某一時(shí)期內(nèi)，四類(lèi)指標(biāo)的緊迫性或重要性并非一致，甚至可能出現(xiàn)相互排擠的狀態(tài)，如經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)和公平性指標(biāo)常常會(huì)相互沖突。因此應(yīng)以效能為判斷基準(zhǔn)，秉持公交優(yōu)先，兼顧效率與經(jīng)濟(jì)，科學(xué)、有效地為地方政府與公交企業(yè)簽訂的績(jī)效合同篩選績(jī)效指標(biāo)。

表1 公交都市考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

企業(yè)經(jīng)營(yíng)

車(chē)輛線路

場(chǎng)站

運(yùn)行

安全

便民

管理

1.萬(wàn)人公共交通車(chē)輛保有量（標(biāo)臺(tái)/萬(wàn)人）（定量）

2.綠色公共交通車(chē)輛比率（%）（定量）

3.公共汽電車(chē)平均年齡（年）（定量）

4.公共汽電車(chē)線路網(wǎng)比率（%）（定量）

5.公交專(zhuān)用車(chē)道設(shè)置比率（%）（定量）

6.公共汽電車(chē)線路網(wǎng)密度（公里/平方公里）（定量）

7.公共汽電車(chē)進(jìn)場(chǎng)率（%）（定量）

8.公共汽電車(chē)車(chē)均場(chǎng)站面積（平方米/標(biāo)臺(tái)）（定量）

9.公共汽電車(chē)港灣式停靠站設(shè)置率（%）（定量）

10.公共交通站點(diǎn)500米覆蓋率（%）（定量）

11.城鄉(xiāng)客運(yùn)線路公交化運(yùn)營(yíng)比率（%）（定量）

12.公交優(yōu)先通行交叉口比率（%）（定量）

13.公共交通智能化系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)行情況（定性）

14.公共交通正點(diǎn)率（%）（定量）

15.早晚高峰時(shí)段公共汽電車(chē)平均運(yùn)營(yíng)時(shí)速（公里/小時(shí)）（定量）

16.早晚高峰時(shí)段公共交通平均擁擠度（%）（定量）

17.公共汽電車(chē)責(zé)任事故死亡率（人/百萬(wàn)車(chē)公里）（定量）

18.軌道交通責(zé)任事故死亡率（人/百萬(wàn)車(chē)公里）（定量）

19.公共交通投訴處理完結(jié)率（%）（定量）

20.公共交通乘車(chē)一卡通使用率（%）（定量）

21.公共交通一卡通跨省市互聯(lián)互通（定性）

22.公共交通職工收入水平（%）（定量）

社會(huì)效應(yīng)

23.公共交通運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼制度及到位率（%）（定性）

24.城市公共交通規(guī)劃編制和實(shí)施情況（定性）

25.建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)實(shí)施情況（定性）

26.公共交通優(yōu)先發(fā)展配套政策制定情況（定性）

27.公共交通機(jī)動(dòng)化分擔(dān)率（%）（定量）

28.公共交通出行分擔(dān)率（%）（定量）

29.公共交通人均出行次數(shù)（次）（定量）

30.公共交通乘客滿意度（%）（定性）

表2 地方政府對(duì)公交企業(yè)績(jī)效評(píng)估的“4E”指標(biāo)

經(jīng)濟(jì)性（economy） 公交線路總成本費(fèi)用、百公里線路成本費(fèi)用、公交線路單車(chē)收入、公交線路單車(chē)成本費(fèi)用、車(chē)隊(duì)經(jīng)費(fèi)占總成本費(fèi)用比例、營(yíng)運(yùn)業(yè)務(wù)費(fèi)占總成本費(fèi)用比例、管理費(fèi)用占總成本費(fèi)用比例、流動(dòng)比率、資產(chǎn)負(fù)債率、客運(yùn)線路業(yè)務(wù)收入增長(zhǎng)率、毛利率等

效率性（efficiency） 線路條數(shù)、線路長(zhǎng)度、運(yùn)營(yíng)車(chē)輛總數(shù)、行駛總公里、營(yíng)業(yè)行駛公里、公交線路車(chē)行駛公里、車(chē)日公里、運(yùn)行班次、高峰小時(shí)出車(chē)率、在崗駕駛員人均行駛公里、行車(chē)責(zé)任事故、千公里行車(chē)事故費(fèi)用、駕駛員違章率、重大服務(wù)責(zé)任事件等

效能性（effectiveness） 運(yùn)客總?cè)舜巍⒐痪€路車(chē)運(yùn)客人次、日均線路運(yùn)客人次、公交線路業(yè)務(wù)收入、客運(yùn)線路業(yè)務(wù)營(yíng)運(yùn)車(chē)日收入、線路車(chē)百公里收入、線路平均票價(jià)、車(chē)輛媒體及車(chē)廂內(nèi)廣告收入、萬(wàn)人次乘客投訴率等

公平性（equity） 公共交通站點(diǎn)300米/500米覆蓋率、公共汽電車(chē)線路網(wǎng)密度、城鄉(xiāng)客運(yùn)線路公交化運(yùn)營(yíng)比率等

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三、績(jī)效評(píng)估：公眾參與式評(píng)估與技術(shù)理性式評(píng)估的整合

（一）營(yíng)造多方協(xié)作評(píng)估體系的緣由

政府在落實(shí)“公交優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)往往注重觀感和意識(shí)形態(tài)而缺少對(duì)業(yè)績(jī)的關(guān)注。新公共管理主張用企業(yè)精神來(lái)改造政府，在政府中推行全面質(zhì)量管理，追求顧客至上、顧客導(dǎo)向，關(guān)注公眾滿意度。為了在“促進(jìn)公交行業(yè)有序競(jìng)爭(zhēng)”和“方便城市居民出行”之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)，需要將所有利益相關(guān)者涵蓋到績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)之中。

在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響下，公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的各項(xiàng)建設(shè)與行業(yè)發(fā)展取決于政府基本投資計(jì)劃的部署與安排。政府作為城市公共交通資源代理人和行業(yè)管理者雙重角色，重要的公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)服務(wù)調(diào)整往往是政府主導(dǎo)的單向決策，市場(chǎng)和公眾作為利益主體并沒(méi)有充分顯現(xiàn)。自20世紀(jì)90年代起，我國(guó)公共交通的民營(yíng)化改革全面啟動(dòng)，城市公共交通發(fā)展由地方政府、公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)、社會(huì)公眾等各方主體之間互動(dòng)的利益關(guān)系推動(dòng)發(fā)展。公交行業(yè)績(jī)效管理過(guò)程，實(shí)質(zhì)上是一種利益表達(dá)、競(jìng)爭(zhēng)和選擇的過(guò)程；在這一過(guò)程中，相關(guān)利益主體都是不同的認(rèn)識(shí)主體，他們通過(guò)各種程序平臺(tái)，交換、學(xué)習(xí)、整合關(guān)于利益和決策方案的資源，最終形成利益分配的方案。

因此，使利益相關(guān)者能夠真正參與到公交營(yíng)運(yùn)績(jī)效項(xiàng)目運(yùn)行評(píng)估過(guò)程中，從政府、企業(yè)和公眾三個(gè)方面真實(shí)反映公交運(yùn)營(yíng)的實(shí)際效果和長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，真正體現(xiàn)城市公交服務(wù)的公眾滿意導(dǎo)向，為政府新一輪的政策性虧損補(bǔ)貼提供切實(shí)可行的反饋意見(jiàn)，將是保證城市公共交通可持續(xù)優(yōu)先發(fā)展的重要內(nèi)容，也是交通問(wèn)題社會(huì)治理能力鍛煉和提升的良好機(jī)會(huì)。

（二）公眾參與與技術(shù)理性模式的比較

受利益相關(guān)主體各自需求和不同價(jià)值判斷影響，公交運(yùn)營(yíng)績(jī)效模式可分為公眾參與式績(jī)效評(píng)估模式和技術(shù)理性式績(jī)效評(píng)估模式。

（1）公眾參與式績(jī)效評(píng)估模式。公眾作為公交服務(wù)的直接使用者最有資格進(jìn)行評(píng)判，有助于實(shí)現(xiàn)政府供給與社會(huì)需求的吻合。很多地方主管部門(mén)或公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)為掌握公交服務(wù)的質(zhì)量，了解公眾對(duì)公交服務(wù)的滿意程度，會(huì)不定期地組織公交服務(wù)滿意度調(diào)查，征求公眾對(duì)公交服務(wù)的意見(jiàn)和建議。但此類(lèi)評(píng)估采集到的公眾評(píng)價(jià)大多一種直觀的心理感受，大多是主觀的、一般性的，有時(shí)甚至有可能是無(wú)意識(shí)的，相關(guān)參與者需求強(qiáng)烈程度不同可能會(huì)干擾正常的價(jià)值判斷過(guò)程，進(jìn)而影響到評(píng)議結(jié)果的客觀性。

（2）技術(shù)理性式績(jī)效評(píng)估模式。該模式追求一種客觀的理性化，維系于政府部門(mén)專(zhuān)門(mén)知識(shí)和評(píng)價(jià)技術(shù)的高超運(yùn)用,建立在科學(xué)的、邏輯性的數(shù)據(jù)論證之上（張國(guó)慶，2004）。例如很多主管部門(mén)會(huì)定期統(tǒng)計(jì)和審核公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)的營(yíng)運(yùn)業(yè)務(wù)、技術(shù)機(jī)務(wù)、人力資源、信息化管理、會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等相關(guān)指標(biāo)，了解企業(yè)的營(yíng)運(yùn)服務(wù)水平與質(zhì)量、公司的損益情況和財(cái)務(wù)狀況等。在績(jī)效評(píng)估中，公眾滿意度只是作為社會(huì)服務(wù)效果的依據(jù)被參考，績(jī)效評(píng)估主要是驗(yàn)證政府決策和企業(yè)運(yùn)營(yíng)是否符合客觀的技術(shù)理性。

參與式績(jī)效評(píng)估主體的廣泛性和大眾性決定了活動(dòng)本身與高度的技術(shù)化和專(zhuān)業(yè)化的“不兼容性”。公眾參與式績(jī)效評(píng)估強(qiáng)調(diào)政府對(duì)公交行業(yè)扶持政策對(duì)公眾需求的回應(yīng)性和滿足程度,并以此作為政策正當(dāng)性的基礎(chǔ)；而技術(shù)理性式績(jī)效評(píng)估更關(guān)注公交企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)對(duì)既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。但是，為使內(nèi)部效能優(yōu)化所需要的手段（以及相應(yīng)的評(píng)估指標(biāo)體系）與外部公眾對(duì)效能的感受（以及相應(yīng)評(píng)估指標(biāo)體系）可能并不完全一致，有時(shí)甚至是沖突的（王錫鋅，2008）。目前主要的績(jī)效評(píng)估模式有：主管部門(mén)內(nèi)部評(píng)估式、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估式、社會(huì)代表評(píng)估式和社會(huì)民眾參與式。其中專(zhuān)業(yè)組織包括主管部門(mén)委托的大專(zhuān)院校和研究機(jī)構(gòu)，社會(huì)代表則從人大代表、政協(xié)委員、新聞單位、行業(yè)組織等機(jī)構(gòu)中遴選。各類(lèi)評(píng)估模式具有自身不可替代的優(yōu)越性，但也存在著一定缺點(diǎn)，優(yōu)缺點(diǎn)分析見(jiàn)表3。

表3 公交行業(yè)績(jī)效評(píng)估中各評(píng)估主體的優(yōu)缺點(diǎn)分析比較（表形結(jié)構(gòu)參考文獻(xiàn)10）

指標(biāo)主體 角色定位 關(guān)注焦點(diǎn) 評(píng)估成本 權(quán)威性 獨(dú)立性 專(zhuān)業(yè)性 參與性 時(shí)效性 影響力 結(jié)果運(yùn)用

主管部門(mén) 管理者 是否差 較低 強(qiáng) 弱 較強(qiáng) 強(qiáng) 強(qiáng) 強(qiáng) 強(qiáng)

社會(huì)代表 監(jiān)督者 如何不變差 較低 強(qiáng) 較強(qiáng) 較弱 較弱 較強(qiáng) 較強(qiáng) 較強(qiáng)

社會(huì)民眾 顧客 是否好 高 弱 弱 弱 強(qiáng) 較弱 弱 弱

專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu) 局外人 如何變好 較高 弱 強(qiáng) 強(qiáng) 較強(qiáng) 弱 較強(qiáng) 較弱

（三）多方協(xié)作評(píng)估模式的構(gòu)建與完善

多方協(xié)作評(píng)估模式作為一種必要而有效的外部制衡機(jī)制，具有客觀性、專(zhuān)業(yè)性與權(quán)威性，可以整合不同相關(guān)主體的利益，促使政府與企業(yè)改革，拓寬利益訴求機(jī)制，引導(dǎo)公眾以理性合法的方式表達(dá)各自利益訴求。因此，公交行業(yè)績(jī)效評(píng)估引入多方協(xié)作評(píng)估模式，形成專(zhuān)業(yè)評(píng)估、公眾參與、政府主管三位一體的協(xié)作機(jī)制，可確保評(píng)估結(jié)果的客觀性和全面性，促進(jìn)公交績(jī)效管理制度的健康發(fā)展。

（1）以專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估為主導(dǎo)。無(wú)論是社會(huì)代表評(píng)估式還是社會(huì)民眾參與式評(píng)估，都屬于公眾參與式績(jī)效評(píng)估模式，具有自身的局限性。以專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)為評(píng)估主體的第三方評(píng)估組織專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)且相對(duì)獨(dú)立，具有評(píng)估資質(zhì)的交通運(yùn)輸規(guī)劃與管理方面的科研院所及專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)均可承擔(dān)其職責(zé)。關(guān)于公交企業(yè)經(jīng)營(yíng)方面的內(nèi)容主要運(yùn)用技術(shù)理性和專(zhuān)業(yè)知識(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)，關(guān)于公交出行價(jià)值體現(xiàn)與利益偏好等內(nèi)容通過(guò)公眾參與方式予以評(píng)判。通過(guò)收集民意，依托專(zhuān)業(yè)評(píng)估技能綜合分析評(píng)估結(jié)果，將可靠、廣泛、可行的評(píng)估意見(jiàn)反映給公交行業(yè)主管部門(mén)，構(gòu)建管理部門(mén)與公眾之間的溝通橋梁，使公眾參與式績(jī)效評(píng)估和技術(shù)理性式績(jī)效評(píng)估有機(jī)結(jié)合。

（2）建立配套保障制度。為確保績(jī)效評(píng)估工作的順利進(jìn)行，需建立專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)審查制度。主管部門(mén)在正式委托評(píng)估任務(wù)之前明確公交行業(yè)績(jī)效評(píng)估所需的資質(zhì)要求、專(zhuān)業(yè)水平、評(píng)估范圍、參與條件等；公平、公正地選擇專(zhuān)業(yè)評(píng)估組織，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判，簽約分化，避免對(duì)某一組織的單方面依賴(lài)。完成評(píng)估任務(wù)授權(quán)后，給予評(píng)估組織一定的獨(dú)立性空間，運(yùn)用法律手段保障其享有調(diào)查和評(píng)估公交行業(yè)績(jī)效情況的權(quán)利。建立評(píng)估責(zé)任制度，即明確主管部門(mén)和被評(píng)估者在評(píng)估過(guò)程中需落實(shí)的具體責(zé)任，以及應(yīng)如何幫助及配合評(píng)估機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作；同時(shí)也應(yīng)建立評(píng)估機(jī)構(gòu)的責(zé)任追究制度，從而使績(jī)效評(píng)估做到責(zé)權(quán)分明與責(zé)權(quán)統(tǒng)一。

（3）實(shí)施信息資源共享。信息是公交行業(yè)績(jī)效評(píng)估有效進(jìn)行的重要資源，讓評(píng)估組織與社會(huì)公眾了解公交發(fā)展各個(gè)方面的資料、信息和數(shù)據(jù)，是保障績(jī)效評(píng)估工作真實(shí)、高效開(kāi)展的前提；將評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估方法及路徑、公眾評(píng)價(jià)的相關(guān)信息充分公開(kāi)，才能消除主管部門(mén)與公眾之間信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象，有效遏制暗箱操作的發(fā)生。公交行業(yè)績(jī)效評(píng)估信息系統(tǒng)的建設(shè)可實(shí)現(xiàn)管理部門(mén)、運(yùn)營(yíng)企業(yè)、社會(huì)公眾、評(píng)估機(jī)構(gòu)間良好的交流與溝通，促進(jìn)部門(mén)決策的科學(xué)化，提高企業(yè)的生產(chǎn)效率，發(fā)揮評(píng)估機(jī)構(gòu)客觀、中立的監(jiān)控作用，提升公眾對(duì)公交發(fā)展政策的可接受性。

四、績(jī)效追蹤：績(jī)效管理與決策的雙重反饋

（一）公交行業(yè)績(jī)效追蹤回饋系統(tǒng)設(shè)計(jì)

績(jī)效追蹤是指對(duì)組織的績(jī)效進(jìn)行持續(xù)性的監(jiān)測(cè)、記錄與考核，以此作為改進(jìn)組織績(jī)效的基本依據(jù)（張旭霞，2007）。長(zhǎng)期以來(lái)在績(jī)效管理的研究中，更多注重績(jī)效管理的目標(biāo)設(shè)計(jì)、計(jì)劃和評(píng)估方面，較少涉及對(duì)績(jī)效評(píng)估結(jié)果的反饋（王永麗等，2004）。一個(gè)完整的公交績(jī)效管理過(guò)程應(yīng)包括績(jī)效目標(biāo)制定-執(zhí)行-評(píng)估-反饋-改進(jìn)幾個(gè)階段。績(jī)效目標(biāo)制定是核心，企業(yè)按照績(jī)效合同要求開(kāi)展生產(chǎn)活動(dòng)是關(guān)鍵，績(jī)效評(píng)估是對(duì)前一階段工作的反饋，反饋的結(jié)果又會(huì)成為下一階段工作的“前車(chē)之鑒”。

endprint

一個(gè)有效的評(píng)估和反饋系統(tǒng)能夠給利益相關(guān)者提供有關(guān)任務(wù)執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的重大變化信息，是連接評(píng)估方與被評(píng)估方的紐帶，評(píng)估方將績(jī)效結(jié)果傳達(dá)給被評(píng)估方，被評(píng)估方將個(gè)人對(duì)評(píng)估過(guò)程與結(jié)果的想法傳遞給評(píng)估方，如此，有關(guān)績(jī)效評(píng)估的信息就構(gòu)成了一個(gè)回路，信息鏈不至于在績(jī)效評(píng)估的環(huán)節(jié)中中斷。主管部門(mén)與被評(píng)估者對(duì)反饋出來(lái)的問(wèn)題采取怎樣的態(tài)度，如何去解決和改進(jìn)以及相應(yīng)的結(jié)果如何，直接影響補(bǔ)助資金的有效使用和公交服務(wù)水平的不斷提升。重視反饋提出的問(wèn)題，以科學(xué)、認(rèn)真的態(tài)度努力去解決或改進(jìn)，將有效推進(jìn)公交行業(yè)績(jī)效管理的良性循環(huán)，否則重評(píng)價(jià)而不重解決、形式主義的“走過(guò)場(chǎng)”將會(huì)陷入惡性循環(huán)。只有將績(jī)效評(píng)估結(jié)果真正反饋至各相關(guān)利益主體，增強(qiáng)相關(guān)利益主體的回應(yīng)效能，才能保證績(jī)效評(píng)估結(jié)果發(fā)揮積極作用。公交行業(yè)績(jī)效追蹤的回饋過(guò)程可參考圖1。

對(duì)公交行業(yè)的績(jī)效追蹤同時(shí)具有學(xué)術(shù)上與實(shí)務(wù)上的雙重功能：一方面將公交績(jī)效評(píng)估結(jié)果建立信息數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)評(píng)估信息進(jìn)行深度分析、挖掘和提煉，形成二次反饋機(jī)制，在留足充分整改時(shí)間之后，再次

圖1 公交行業(yè)績(jī)效追蹤回饋系統(tǒng)

評(píng)估，可累積社會(huì)科學(xué)知識(shí)應(yīng)用在行業(yè)問(wèn)題的知識(shí)運(yùn)用成果；另一方面可提供政府與企業(yè)決策者更加充分的決策信息，擬定妥適的政策方案，檢驗(yàn)績(jī)效評(píng)估中反饋出來(lái)的問(wèn)題和矛盾是否得到了解決或改進(jìn)、解決或改進(jìn)的程度如何、乘客是否滿意等。

（二）對(duì)績(jī)效管理過(guò)程的回饋

（1）檢視績(jī)效目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)環(huán)境之間的落差。績(jī)效評(píng)估既是一個(gè)對(duì)事實(shí)進(jìn)行判斷的過(guò)程，也是一個(gè)綜合價(jià)值體現(xiàn)的過(guò)程，運(yùn)用科學(xué)的方法針對(duì)公交行業(yè)績(jī)效進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估，可明確行業(yè)管理政策和措施到達(dá)目標(biāo)的范圍和程度，以及社會(huì)對(duì)此政策措施之需求與價(jià)值體現(xiàn)等信息。城市居民對(duì)公交服務(wù)有很大程度上的依賴(lài)性和使用“慣性”，要求公交服務(wù)的提供必需注重經(jīng)濟(jì)、效率、效能和公平。但當(dāng)前正處于我國(guó)城市交通轉(zhuǎn)型與改革的關(guān)鍵時(shí)期，各地公交行業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)水平與面臨形勢(shì)差別迥異，沒(méi)有統(tǒng)一可參考借鑒的模式。在政策制定過(guò)程中，決策者規(guī)劃得再完善，也難免會(huì)有瑕疵或預(yù)料之外的結(jié)果出現(xiàn)。因此評(píng)估結(jié)果可提供擁有信度和效度的信息，作為決策者在下一個(gè)評(píng)估周期修改或完善績(jī)效目標(biāo)的依據(jù)。

（2）檢視績(jī)效指標(biāo)與績(jī)效執(zhí)行間的妥適性。一項(xiàng)經(jīng)由縝密商討與設(shè)計(jì)的績(jī)效合同，在合同執(zhí)行時(shí)有可能會(huì)遭遇到合同內(nèi)容不切合實(shí)際，以至于執(zhí)行困難的問(wèn)題。假如績(jī)效評(píng)估的結(jié)果顯示預(yù)期設(shè)定的績(jī)效指標(biāo)不符合實(shí)際，則必須修正預(yù)期產(chǎn)出與實(shí)際問(wèn)題間的落差，重新根據(jù)績(jī)效目標(biāo)，確定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的執(zhí)行周期，擬定完善的指標(biāo)體系與指標(biāo)預(yù)期值。另一種情況是，當(dāng)指標(biāo)體系及預(yù)期值的設(shè)定完全沒(méi)有問(wèn)題，而是被評(píng)估者在提供公交服務(wù)階段或者是評(píng)估者在績(jī)效評(píng)估階段出現(xiàn)缺失。面臨此種情況，可檢視評(píng)估者和被評(píng)估者的工作流程、資源分配、參與者的意愿和態(tài)度，以及具體的運(yùn)作機(jī)制等，并適時(shí)加以修正。

（3）厘清績(jī)效評(píng)估結(jié)果責(zé)任的歸屬。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在績(jī)效評(píng)估結(jié)束后須形成書(shū)面形式的評(píng)估報(bào)告，提交給主管部門(mén)，使之了解績(jī)效合同實(shí)施的最終情形。通過(guò)科學(xué)、客觀的評(píng)估報(bào)告，可以厘清合同執(zhí)行結(jié)果優(yōu)劣的責(zé)任歸屬問(wèn)題。到底是績(jī)效合同的制定規(guī)劃有問(wèn)題？還是執(zhí)行不力或者執(zhí)行方法不當(dāng)?shù)膯?wèn)題？這些都應(yīng)由客觀的績(jī)效評(píng)估報(bào)告來(lái)解答。由此觀之，績(jī)效評(píng)估也具有促進(jìn)提升利益相關(guān)者責(zé)任意識(shí)的積極功能。

（三）對(duì)行業(yè)政策制定的回饋

（1）作為實(shí)現(xiàn)行業(yè)政策利益相關(guān)者信息互聯(lián)互通的途徑。績(jī)效評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用，有助于決策者在公交行業(yè)政策規(guī)劃階段獲取較多充分信息，以便于更周延謹(jǐn)慎地制定政策。而對(duì)于被評(píng)估者和社會(huì)大眾而言，評(píng)估結(jié)果的信息除了可重新厘清政策是否符合利益相關(guān)者價(jià)值主張與訴求，也可滿足一般民眾知情權(quán)，具體明了政策的實(shí)施績(jī)效是否符合民意。通過(guò)信息溝通，公眾可了解公交行業(yè)的實(shí)際發(fā)展情況，企業(yè)可獲悉群體的公交出行偏好。由此，當(dāng)某項(xiàng)倡導(dǎo)公交優(yōu)先的政策出臺(tái)時(shí)，信息溝通可強(qiáng)化利益相關(guān)主體行動(dòng)的一致性，為政策的落實(shí)奠定民意基礎(chǔ)。

（2）作為制定公交行業(yè)補(bǔ)貼補(bǔ)償及稅費(fèi)扶持政策的依據(jù)。由于政策資源的稀少性與競(jìng)爭(zhēng)性，憑借公正客觀的評(píng)估報(bào)告，可以作為調(diào)整未來(lái)政策方向或目標(biāo)的參考，并作為分配政策資源的有力依據(jù)。通過(guò)對(duì)地方政府公交主管部門(mén)的績(jī)效考核，完善中央和省級(jí)財(cái)政支持引導(dǎo)的城市公交財(cái)政保障制度，合理分配公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、企業(yè)技術(shù)改造、節(jié)能環(huán)保以及信息化建設(shè)等方面的資金投入；通過(guò)對(duì)公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)的績(jī)效綜合考評(píng)，確定企業(yè)的合理利潤(rùn)水平，并根據(jù)該利潤(rùn)水平確定每年度政府對(duì)企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼制度，從而尋找公交行業(yè)公益性與經(jīng)營(yíng)性的平衡點(diǎn)。

（3）作為公交線路經(jīng)營(yíng)權(quán)退出管理的標(biāo)尺。績(jī)效考評(píng)結(jié)果可用于監(jiān)督企業(yè)在運(yùn)營(yíng)中執(zhí)行取得線路經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)確定的行車(chē)作業(yè)計(jì)劃執(zhí)行、車(chē)輛配置、服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)行安全等方面制度的情況。根據(jù)公交線路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同和分階段的績(jī)效合同，經(jīng)績(jī)效考核評(píng)議，線路經(jīng)營(yíng)者達(dá)不到線路經(jīng)營(yíng)情況的，行業(yè)主管部門(mén)應(yīng)責(zé)令其限期整改，整改期滿，考核合格的可繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，整改期滿仍不符合管理要求的，應(yīng)取消線路經(jīng)營(yíng)權(quán)。績(jī)效考評(píng)結(jié)果是行業(yè)主管部門(mén)依法行使行政許可和監(jiān)督職權(quán)的保障，也有助于維護(hù)各方權(quán)益，規(guī)范營(yíng)運(yùn)服務(wù)，保障公交的安全運(yùn)行與可持續(xù)發(fā)展。

五、結(jié)論

完善城市公共交通行業(yè)績(jī)效管理過(guò)程是提高各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)對(duì)公交優(yōu)先發(fā)展的認(rèn)識(shí)、提升公交服務(wù)水平、推進(jìn)公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)的重要手段和有效途徑。筆者認(rèn)為應(yīng)基于新公共預(yù)算理論，探索建立針對(duì)城市政府和公交企業(yè)兩個(gè)層面的績(jī)效衡量指標(biāo)，通過(guò)績(jī)效合同的簽訂與執(zhí)行，提高公交行業(yè)財(cái)政補(bǔ)助資金的使用效率；綜合公交運(yùn)營(yíng)活動(dòng)利益相關(guān)者的不同需求與價(jià)值判斷，建立專(zhuān)業(yè)評(píng)估、公眾參與、政府主管三位一體的多方協(xié)作評(píng)估模式；運(yùn)用績(jī)效評(píng)估結(jié)果推動(dòng)公交行業(yè)績(jī)效管理工作不斷完善發(fā)展，將其作為公交財(cái)政補(bǔ)貼、線路經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整等政府重要決策的制定依據(jù)。

參考文獻(xiàn):

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［11］嚴(yán)亞丹、過(guò)秀成、葉茂，2010：《基于BCC模型的常規(guī)公交線路績(jī)效評(píng)估方法》，《交通運(yùn)輸系統(tǒng)工程與信息》第4期。

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endprint

［13］張國(guó)慶，2004：《公共政策分析》，復(fù)旦大學(xué)出版社。

［14］張旭霞，2007：《公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估》，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社。

［15］Bly,P.H.,and R.H.Oldfield,1986,“The Effects of Public Transport Subsidies on Demand and Supply”,Transportation Research A,20A(6),pp.415427.

［16］Bly,P.H.,F.V.Webster,and S.Pounds,1980,“Effects of Subsidies on Public Transport”,Transportation,9,pp.311331.

［17］Cervero,R.,1984,“Cost and Performance Impacts of Transit Subsidy Programs”,Transportation Research,18A(5/6),pp.407413.

［18］Cervero,R.,1986,“Examining the Performance Impacts of Transit Operating Subsidies”,Journal of Transportation Engineering,115(5),pp.467480.

［19］Fielding,G.J.,R.E.Glauthier,and C.A.Lave,1978,“Performance Indicators for Transit Management”,Transportation,7(4),pp.365379.

［20］Hartgen,D.T.,and J.A.Segedy,1996,Peer Groups for Transit System Performance,Working Paper,Center for Interdisciplinary Transportation Studies,University of North Carolina at Charlotte.

［21］Jennings,E.,T.,and M.P.Haist,2004,Putting Performance Measurement in Context,Georgetown University Press.

［22］Karlaftis,M.G.,and P.S.McCarthy,1997,“Subsidy and public transit performance:A Factor Analytic Approach”,Transportation,24(3),pp.253270.

［23］Leland,S.,and O.Smirnova,2009,“Reassessing Privatization Strategies 25 Years Later:Revisiting Perry and Babitskys Comparative Performance Study of Urban Bus Transit Services”,Public Administration Review,69(5),pp.85567.

［24］Meyer,J.,and J.GomezIbanez,1981,Autos,Transit,and Cities,Harvard University Press.

［25］Perry,J.L.,and T.T.Babitsky,1986,“Comparative Performance in Urban Bus Transit:Assessing Privatization Strategies”,Public Administration Review,46(1),pp.5766.

［26］Poister,T.H.,O.Q.Pasha and L.H.Edwards,2013,“Does Performance Management Lead to Better Outcomes?Evidence from the U.S.Public Transit Industry”,Public Administration Review,73(4),pp.625636.

Research on the Promotion Countermeasures of Performance Management Level for Urban Public Transit Service

Yang Jie1 and Guo Xiucheng2

Abstract:The performance appraisal results of urban public transit service offer important decisionmaking basis to government, by which to evaluate the operation level of transit enterprise, allocate the government subsidization and distribute the transit route and station resources. An efficient performance management (PM) system for public transit is helpful to implement the Public Transit Priority Strategy and improve the public transit service quality.The promotion countermeasures of PM level are put forward on three aspects in this paper, which are namely performance measurement, performance evaluation and performance feedback. Based on the new performance budgeting theory, the performance contracts and index combine the public transit policy, the budget and the performance. The multiside participation evaluation mood in which the professional appraisal organizations is more dominant is set up, considering the advantages of both the public participation mode and the technical rationality mode. The process of PM and policymaking for public transit service could be improved by using the feedback from the performance tracing mechanism.

Key Words:Urban Public Transit; Performance Contracts; Performance Index; Performance Assessment; Performance Feedback

■ 責(zé)任編輯羅英

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［13］張國(guó)慶，2004：《公共政策分析》，復(fù)旦大學(xué)出版社。

［14］張旭霞，2007：《公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估》，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社。

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［19］Fielding,G.J.,R.E.Glauthier,and C.A.Lave,1978,“Performance Indicators for Transit Management”,Transportation,7(4),pp.365379.

［20］Hartgen,D.T.,and J.A.Segedy,1996,Peer Groups for Transit System Performance,Working Paper,Center for Interdisciplinary Transportation Studies,University of North Carolina at Charlotte.

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［23］Leland,S.,and O.Smirnova,2009,“Reassessing Privatization Strategies 25 Years Later:Revisiting Perry and Babitskys Comparative Performance Study of Urban Bus Transit Services”,Public Administration Review,69(5),pp.85567.

［24］Meyer,J.,and J.GomezIbanez,1981,Autos,Transit,and Cities,Harvard University Press.

［25］Perry,J.L.,and T.T.Babitsky,1986,“Comparative Performance in Urban Bus Transit:Assessing Privatization Strategies”,Public Administration Review,46(1),pp.5766.

［26］Poister,T.H.,O.Q.Pasha and L.H.Edwards,2013,“Does Performance Management Lead to Better Outcomes?Evidence from the U.S.Public Transit Industry”,Public Administration Review,73(4),pp.625636.

Research on the Promotion Countermeasures of Performance Management Level for Urban Public Transit Service

Yang Jie1 and Guo Xiucheng2

Abstract:The performance appraisal results of urban public transit service offer important decisionmaking basis to government, by which to evaluate the operation level of transit enterprise, allocate the government subsidization and distribute the transit route and station resources. An efficient performance management (PM) system for public transit is helpful to implement the Public Transit Priority Strategy and improve the public transit service quality.The promotion countermeasures of PM level are put forward on three aspects in this paper, which are namely performance measurement, performance evaluation and performance feedback. Based on the new performance budgeting theory, the performance contracts and index combine the public transit policy, the budget and the performance. The multiside participation evaluation mood in which the professional appraisal organizations is more dominant is set up, considering the advantages of both the public participation mode and the technical rationality mode. The process of PM and policymaking for public transit service could be improved by using the feedback from the performance tracing mechanism.

Key Words:Urban Public Transit; Performance Contracts; Performance Index; Performance Assessment; Performance Feedback

■ 責(zé)任編輯羅英

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［13］張國(guó)慶，2004：《公共政策分析》，復(fù)旦大學(xué)出版社。

［14］張旭霞，2007：《公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估》，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社。

［15］Bly,P.H.,and R.H.Oldfield,1986,“The Effects of Public Transport Subsidies on Demand and Supply”,Transportation Research A,20A(6),pp.415427.

［16］Bly,P.H.,F.V.Webster,and S.Pounds,1980,“Effects of Subsidies on Public Transport”,Transportation,9,pp.311331.

［17］Cervero,R.,1984,“Cost and Performance Impacts of Transit Subsidy Programs”,Transportation Research,18A(5/6),pp.407413.

［18］Cervero,R.,1986,“Examining the Performance Impacts of Transit Operating Subsidies”,Journal of Transportation Engineering,115(5),pp.467480.

［19］Fielding,G.J.,R.E.Glauthier,and C.A.Lave,1978,“Performance Indicators for Transit Management”,Transportation,7(4),pp.365379.

［20］Hartgen,D.T.,and J.A.Segedy,1996,Peer Groups for Transit System Performance,Working Paper,Center for Interdisciplinary Transportation Studies,University of North Carolina at Charlotte.

［21］Jennings,E.,T.,and M.P.Haist,2004,Putting Performance Measurement in Context,Georgetown University Press.

［22］Karlaftis,M.G.,and P.S.McCarthy,1997,“Subsidy and public transit performance:A Factor Analytic Approach”,Transportation,24(3),pp.253270.

［23］Leland,S.,and O.Smirnova,2009,“Reassessing Privatization Strategies 25 Years Later:Revisiting Perry and Babitskys Comparative Performance Study of Urban Bus Transit Services”,Public Administration Review,69(5),pp.85567.

［24］Meyer,J.,and J.GomezIbanez,1981,Autos,Transit,and Cities,Harvard University Press.

［25］Perry,J.L.,and T.T.Babitsky,1986,“Comparative Performance in Urban Bus Transit:Assessing Privatization Strategies”,Public Administration Review,46(1),pp.5766.

［26］Poister,T.H.,O.Q.Pasha and L.H.Edwards,2013,“Does Performance Management Lead to Better Outcomes?Evidence from the U.S.Public Transit Industry”,Public Administration Review,73(4),pp.625636.

Research on the Promotion Countermeasures of Performance Management Level for Urban Public Transit Service

Yang Jie1 and Guo Xiucheng2

Abstract:The performance appraisal results of urban public transit service offer important decisionmaking basis to government, by which to evaluate the operation level of transit enterprise, allocate the government subsidization and distribute the transit route and station resources. An efficient performance management (PM) system for public transit is helpful to implement the Public Transit Priority Strategy and improve the public transit service quality.The promotion countermeasures of PM level are put forward on three aspects in this paper, which are namely performance measurement, performance evaluation and performance feedback. Based on the new performance budgeting theory, the performance contracts and index combine the public transit policy, the budget and the performance. The multiside participation evaluation mood in which the professional appraisal organizations is more dominant is set up, considering the advantages of both the public participation mode and the technical rationality mode. The process of PM and policymaking for public transit service could be improved by using the feedback from the performance tracing mechanism.

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