新視角下公交運營虧損補貼的核定方法研究

宋巖

【摘要】一邊是急需政府資金支持的公交企業，一邊是收支趨緊的財政壓力，如何科學合理地核定公交運營虧損補貼成為各地財政部門面對的難題。目前各地已制定不同的核定方法，但都存在不合理之處。文章將預算績效評價的理論和方法引入公交虧損補貼核定工作中，能夠克服現行核定方法的種種弊端，但也存在不少困難，需要在財政管理工作中不斷探索和實踐。

【關鍵詞】公交企業 運營虧損補貼 績效評價 核定方法

優先發展公共交通是當前形勢下緩解交通擁堵、空氣污染和生態環境惡化的重要途徑，同時給百姓出行帶來便利，受到百姓的支持和歡迎。但是，隨著公交線路和班次增多、運營里程增加，經營虧損在加大，公交企業對財政資金的需求也在不斷擴大。如何科學合理地核定公交運營虧損補貼是各地財政部門面對的難題。

一、青島市2012年度公交運營虧損補貼核定情況

1.青島市城市公交經營現狀 。為了深入推進公交優先發展戰略，青島市不僅推出各種公交票價優惠政策，而且延伸公交線路，開通微循環公交、旅游公交、定制公交、校車公交等各種便民服務。目前，青島市有兩家企業從事城市公共交通運輸業務。截至2012年年末，兩家企業擁有各類公交車4 846輛，營運線路220條，營運線路總長度達4 323千米，年客運量80 211萬人次，擁有員工15 877人（其中公交司乘人員9 259人）。

2.青島市2012年度城市公交運營虧損補貼核定辦法。為科學核定公交運營虧損補貼，2012年，青島市以3年為一周期，根據青島市公交發展戰略、財政承攬能力等制定《核定辦法》?，F行的《核定辦法》是本著“建立激勵機制，促進企業良性發展”的原則制定，核定出的政策性虧損額是財政彌補公交企業運營虧損的重要依據。基本計算方法如下：

政策性虧損額=核定的運營成本費用+稅金及附加-核定的運營收入-其他利潤及投資收益

公交運營企業是一個典型的收入成本倒掛行業，運營收入和運營成本費用是兩大主要的影響因素，青島市《核定辦法》對這兩部分內容區分不同情況逐項明確核定方法。收入是在上年收入基礎上上漲一定百分比核定，成本費用因影響因素不同，采用不同的核定方法。例如，對于不受運營里程和車輛影響的固定費用采用前3年平均數，受行駛里程影響的變動費用采用前3年平均單位里程費用與當年的里程總數乘積核定，受車輛數影響的變動費用采用前3年平均單車費用與當年平均車輛數乘積核定。

3.青島市2012年度城市公交運營虧損補貼核定結果。2012年，青島市兩家公交企業運營業務的營業收入總額7.64億元，營業成本費用總額17.54億元，實際虧損9.9億元，核定虧損11.29億元，核增1.39億元。據此分析，2012年度青島市公交企業的資金流入主要來源于兩部分：一是公交運營收入7.64億元，占資金流入總額的40%；二是政策性虧損補貼收入11.29億元，占資金流入總額的60%?？梢钥闯?，公交企業發揮的公益性作用大，其對政府資金的需求就大，從另一方面來講，政策性虧損的核定方法影響也大。

4.核定方法的優點和不足。2012年，青島市核定的政策性虧損較實際虧損多1.39億元，對公交企業來講相當于彌補成本費用后的利潤，因公交運營收入受到政府各類強制優惠政策的影響，不受市場經濟調節，分析收入利潤率沒有意義。但其成本利潤率7.9%能夠說明目前執行的《核定辦法》遵循了經濟發展的一般規律，符合公交企業合理的投資回報率，能夠促進企業良性發展，調動其經營管理積極性，基本達到政策制定的目的。但是，《核定辦法》也存在不足：一是兩家企業根據各自的歷史數據計算核定值，沒有合理的行業數據作參考，體現不出獎優罰劣的宗旨；二是在物價波動較大情況下，費用采用前3年數據平均計算不夠合理；三是計算方法涉及多個年度業務數據指標，如人車比、標臺、班次等，在數據資料不齊備的情況下影響準確性。

二、其他城市公交政策性虧損補貼核定方法

從理論上講，公交企業的運營虧損可分為兩類：一類是政策性虧損，是公交企業按政府強制性要求，為完成社會公益事業形成的虧損，應由政府買單。這些強制性要求包括：普惠制的低票價、各類弱勢群體的優惠票價、在偏遠路段和客流稀少時段照常運營等。二是經營性虧損，是公交企業因經營管理不善形成的虧損，應由企業自行承擔。但是，在公交運營虧損總額中，政策性虧損和經營性虧損沒有明確的界限，是一種你中有我，我中有你的情況，無法準確劃分并與產生原因一一對應。盡管如此，為了能夠合理衡量公交運營虧損的財政買單金額，部分城市結合當地的情況制定了各種辦法，主要包括以下幾種：

1.根據公交企業上年度財務決算和本年度經營預算，結合當地財力確定本年補貼額。這種方法的優點是計算簡單，補貼比例的主動權掌握在財政部門手里。其缺點：一是沒有區分虧損類型和承擔者，是一種全部由政府買單的模式；二是沒有獎懲措施，不能激勵公交企業增收節支的積極性；三是公交企業出于自身利益考慮，通常會加大虧損額，如果當年補貼比例不能夠彌補當年虧損，下一年度就會加大虧損基數，最終形成一種惡性循環。

2.固定補貼額，幾年不變。這種方法通常依據前幾年度的虧損額來核定固定補貼額，優點是倒逼公交企業挖潛改造，減虧增效。其缺點：一是公交企業三大運營成本（人工、燃料和維修費用）成逐年增長趨勢，固定數額補貼往往與當年實際情況脫節；二是在企業運營困難時，會通過減少發車班次和運營里程等降低服務質量的途徑來降低運營成本，最終是損害了百姓的公共利益，與政府的初衷相背。

3.分項核定收入補貼。對公交企業來講，出現政策性虧損的原因是政府強制規定實行普惠制的低票價、對各類弱勢群體實行優惠票價、在偏遠路段和客流稀少時段照常運營等因素形成，那么政府根據情況分項補貼，在理論上合情合理。其缺點是實際操作較為困難，不同線路的市場化票價不易測算。endprint

4.綜合當地各家公交企業的情況，核定單車政策性虧損額，據此計算各公交企業的虧損補貼額。這種方法適用于當地有若干家公交企業，匯總各家虧損補貼總額及平均車輛數，計算出相對公平的單車政策性虧損補貼額，作為當年的單車補貼標準，乘以各家的平均車輛數就是當年各家的補貼額。這種方法最大的優點是公平，缺點是各家情況不完全相同，老公交企業歷史遺留的負擔較重，新成立的公交企業負擔輕、成本費用低。這種取平均數的補貼方式會令老企業無法維持正常的經營。

5.超虧不補，減虧分成。在核定政策性虧損額的基礎上，建立一套激勵機制：實際虧損超過核定的合理政策性虧損額，超額部分不再補貼，由公交企業自行解決；實際虧損低于核定虧損部分，則按一定比例由政府和企業分成，核定虧損加上企業享有的分成部分是真正的虧損補貼額。這種方法通常與前幾種方法結合使用。

三、現行核定方法存在的共性問題

1.因公交企業的社會效益無法量化，核定方法通常忽略其社會效益的計量。公交企業運營管理具有雙重性，首先是公益性質，向百姓提供便捷舒適的公交服務，緩解交通擁堵和生態環境惡化，達到政府要求的社會效益；其次是在達到公益目標的基礎上，加強管理，最大限度地增收節支，維護企業正常經營運轉。忽略社會效益的計量是核定方法的最大缺陷。

2.虧損補貼額的多少反映不出公交企業運營管理水平。各種票價上的優惠，使公交車跑得越多，虧得越多。為了控制成本，公交企業會通過減少發車班次來減少虧損。這種以少完成社會效益為代價的較低的公交運營虧損額與政府發展公共交通的目標背道而馳。

3.虧損原因多樣化，補貼金額無法與其一一對應。公交企業虧損不僅受到政府政策因素的影響，同時也受到經濟發展、城市建設、道路建設、交通管理信息化應用水平、企業經營管理水平等多重的影響，這些影響因素相互交叉，最終作用于公交虧損，公交虧損額無法與上述因素一一對應。

4.審核能力有限使審核工作無法深入開展。公交虧損影響因素多，補貼額的核定不能僅僅審核經濟指標的完成情況，更多應關注到管理水平、信息化程度、調度水平、線路安排能力等公交管理領域，而財政部門通常借助于審計類中介機構來審核，因其能力有限無法完成全面綜合的公交政策性虧損審核工作，使審核工作無法深入開展。

四、探索將績效評價引入公交虧損補貼核定工作

經過10年的探索實踐，政府部門的預算績效評價工作已積累一定的經驗，將其方法和理論引入公交虧損補貼核定工作中，能夠克服現行核定方法的種種弊端。對公交企業進行績效評價的優勢在于：

1.全過程評價，不局限于最終虧損結果的計算。在公交企業管理環節涉及內部控制制度的建立和遵循情況、財務管理狀況、智能調度情況、運營安全管理及應急保障、資產配置與使用情況、燃料能耗管理、行車責任事故管理等方面，將各方面的全過程管理納入評價，會使核定的補貼額相對公平合理。

2.內容全面具體，不局限于公交企業損益表項目?？冃гu價的基本指標可按照“經濟性”、“效率性”“效益性”“公平性”的4E特性分解為具體可操作的評價指標。例如，在效益方面，又可從經濟效益、社會效益、生態效益以及公眾滿意度等方面進行細化分解。所以，通過設計一套全面綜合的評價指標體系，不是局限在損益表上的收入、成本費用項目的合理性審核，將會在原來審核方法基礎上有很大的提高。

3.將評價結果與補貼政策掛鉤，具有公平合理性。評價結束，根據評價分值計算補貼金額，最終落實到補貼政策中。這恰恰符合財政部提出的“預算編制有目標，預算執行有監控，預算完成有評價，評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理要求。

提出公交績效評價能夠克服目前核定方法的缺點，但落實到審核工作中，仍需要逐步探索和完善。主要困難有：（1）單個評價指標設定難。公交行業受到多因素的影響，其評價指標不是任何一個單一指標能夠全面、客觀、公平地完成，必須建立一套綜合評價指標體系。在綜合評價指標體系中，單個評價指標的設定是第一步工作，指標設定工作要考慮交通管理、車輛調度、線路安排、資產管理、車損管理等各方面因素，涉及較多領域，專業性很強，單個評價指標設定難。（2）評價分值分配難。影響公交績效評價總分值除各單項評價指標外，還有各單項評價指標所占的分值。相同的指標得分，在不同評價指標體系中，因所占分值不同，最終的評價得分不同。各項評價指標分值如何做到公平合理很難把握。endprint