關于建立我國國家公園體制的思考

吳曉松

黨的十八屆三中全會提出“劃定生態保護紅線。堅定不移實施主體功能區制度，建立國土空間開發保護制度，嚴格按照主體功能區定位推動發展，建立國家公園體制”。按照這一要求，推進國家公園體制的建立，對于進一步優化和完善我國的生態保護體系、理順保護區（所稱“保護區”本文是參照IUCN分類規則《指南》的中文譯本而定義）管理體制、緩解保護與發展的矛盾、優化國土空間布局、保護生物多樣性、維護國家生態安全，具有重大意義。

一、正確理解建立國家公園體制的概念，是有效推進工作的前提

正確理解建立國家公園體制的內涵和外延，是有效推進建立國家公園體制工作的最重要基礎。自黨的十八屆三中全會《決定》提出“建立國家公園體制”后，中央各部門、地方各級政府、研究單位和社會各界積極性很高，紛紛展開行動，出現了爭取建立國家公園試點、擴大地方影響、借此提高地方知名度、拉動地方經濟的趨向。特別是有些觀點，將建立國家公園體制與保護區建設割裂，截然分開，這與三中全會提出的用建立國家公園體制整合保護區多頭管理現狀的原意是不相符的。

人類的發展，從游牧生活轉向農耕文化階段，開墾了大量土地，獲取了糧食等農產品，在工業化階段，人類極大地豐富了物質生活。當人類在獲取食物和豐富物質生活的同時，也對自然資源和生態環境造成極大的破壞，占用了大量的良田、消耗了大量的自然資源，森林、濕地、湖泊消失。當下，人類在享受了充足的物質生活后，又開始追求精神享受，紛紛走出城市，奔向廣闊的田野、山區，開始假日旅游等活動，領略大自然的風光，這本是一種健康向上的生活方式。但在一些“高大上”風氣的影響下，有的地方為了滿足高端群體的消費需求，占用森林、濕地等珍貴的自然資源，大上土木工程，在山上修機場，建高等級的公路、高檔酒店等，大刀闊斧地揮向最后一塊凈土。

當前，我國已經面臨資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，將會影響到國家和民族長遠發展的戰略大局。黨的十八大將生態文明建設納入中國特色社會主義事業總布局，放在突出地位。十八屆三中全會又對加快生態文明制度建設做出了總體部署，提出劃定生態保護紅線，就是要改變傳統的不計資源代價的發展方式，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局。而我們現在又普遍存在誤讀國家公園概念的傾向，試圖通過將有價值的保護區劃定為國家公園而進行開發利用，就將造成生態系統的破壞、生物物種的消失，從而使生物鏈斷裂，產生難以挽回的生態災難。“非典”之痛、舟曲之殤，不應輕易忘記，不能再繼續傷害我們的地球家園了。為自然生態系統留下最后一片凈土，也就是為人類留下了一些生存和發展的空間。

二、國家公園是保護區體系中的重要組成部分，建立國家公園體制的宗旨是進一步加強自然保護

國際上公認的保護區定義是指 “一個明確界定的地理空間，通過法律或其他有效方式獲得認可、得到承諾和管理，以實現對自然及其所擁有的生態系統服務和文化價值的長期保護”。科學地規劃和有效地管理保護區是保護生物多樣性和生態系統服務功能的有效手段。保護區建設是全球和世界各國自然保護戰略的核心，也是世界公認的最有效的自然保護手段，受到各國政府和生物多樣性公約等國際機構的支持。

IUCN（國際自然保護聯盟）保護區管理分類，是一個對各種各樣的保護區進行管理分類的全球框架。IUCN經過40多年的努力，對全球各種類型的保護區進行了系統的研究和分析，提出了六大類的保護區管理分類體系（見表1），于1994年出版了《IUCN保護區管理分類應用指南》，并于2008年和2013年兩次再版。目前《IUCN保護區管理分類應用指南》已經成為國際上保護區管理分類的通用標準，得到生物多樣性公約、聯合國機構、許多國際組織和許多國家政府的認可和應用。

國家公園是眾多的保護區名稱之一，國家公園在IUCN保護區管理分類體系劃分的六個類型中屬于第二類，是指把大面積的自然或接近自然的區域保護起來，以保護大范圍的生態過程及其包含的物種和生態系統特征，同時，提供環境與文化兼容的精神享受、科學研究、自然教育、游憩和參觀機會的基礎。

按照IUCN的保護區管理分類標準，國家公園的基本特征是大面積的完整自然生態系統，首要目標是保護自然生物多樣性及其構成的生態結構和生態過程，在保護核心區和嚴格控制訪客數量的前提下，開展環境教育和休閑旅游。

國家公園屬于保護區的范疇，是保護區體系中的一個非常重要的類型，之所以一直未在我國保護區體系中使用，是因為“公園”一詞早年在城市建設被使用了。國家公園不屬于供游人游覽休閑的一般意義上的“公園”，也不是主要用于旅游開發的“風景區”。因此，劃入國家公園的保護區需要在嚴格保護的前提下有限制的開展科研和公眾教育等活動，而不能大規模地開展旅游和其他形式的開發利用。

世界上第一個國家公園是1872年建立的美國黃石國家公園。自黃石國家公園建立以來，陸續在美國和其他國家建立了許多國家公園，與此同時，也陸續建立了多種多樣、名稱各異的保護區。

“國家公園”一詞在IUCN保護區分類體系形成之前早已存在，特別適用于其第二類較大面積的保護區。然而，全世界很多現有的國家公園與第二類定義的國家公園具有截然不同的目標。實際上，一些國家對國家公園的分類，依據的是IUCN其他不同的管理類型。因此，國家公園在不同的國家有不同的涵義，雖然稱之為國家公園，但是其自然特征、保護對象和管理體制差異極大，分別屬于不同的保護區類型，有的甚至不是保護區（見表2）。因此，我國在引進國家公園的概念時，不能簡單地照搬照抄、一概而論，也不能僅按字面意思進行理解，而誤讀概念。要吃透“建立國家公園體制”的精神實質，我理解的三中全會精神，就是通過建立國家公園體制進一步加強自然保護。

三、加強自然生態保護已得到國際社會的廣泛認同

《生物多樣性公約》提出的“愛知目標11”明確要求各締約方：“到2020年，至少17%的陸地和內陸水域、10%的海岸和海洋，特別是對生物多樣性和生態系統服務特別重要的區域，通過有效和公平地管理、具有良好生態代表性和連通性的保護區和通過其他有效保護措施得到保護的區域，并且將這些保護區整合到更大的陸地和海洋生物地理區域之中” （生物多樣性公約締約方第10次大會，2010）。可以看出，國際上對保護區建設和管理已經達成了下列共識：一是保護區是保護生物多樣性和生態系統服務功能的最重要手段；二是保護區要實現有效和公平地管理；三是保護區要具有充分的生態代表性；四是保護區之間要實現良好的聯通性；五是保護區在更大的陸地和海洋區域中形成一個完整的體系；六是保護區要達到足夠的面積：到2020年，陸地和內陸水域至少達到17%，海岸和海洋至少要達到10%。國家公園是保護區體系中的重要組成部分，建立國家公園體制的宗旨是進一步加強自然保護。

四、自然保護區是中國自然保護的主體，國家公園體制建設的目標是實現保護區的有效管理

目前，我國已經建立了數千個各種不同類型的保護區，包括自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園、濕地公園、礦山公園、沙漠公園、水利風景區等。這些保護區，其國土資源主要由林業、農業、水利、環保、國土、海洋等部門管理，而旅游、住房城鄉建設等部門只是在保護區上掛牌。起步最早、數量最多和面積最大的是自然保護區，其保護效果也是最好的，保護了我國80%的陸地自然生態系統類型、85%的野生動植物種群。自20世紀50年代以來，我國已經建立了2800多處覆蓋全國的自然保護區體系，成為我國自然保護的主體。參照IUCN保護區管理分類，我國的自然保護區包含了IUCN分類體系中所有的六個類型，其中有一部分屬于IUCN的第二類“國家公園”。自然保護區是我國保護區體系的主體，建立國家公園體制要以自然保護區為基礎。

我國現有的各種類型的保護區分屬于不同的部門，陸續在不同的時間建立，依據不同的法律法規和部門規章，由于類型多、管理部門多、缺乏科學統一的分類體系，在國土空間上存在著重疊和交叉、權屬不清、多頭管理、管理目標不明確等問題、給實際保護管理工作帶來了一些困難和矛盾，影響了中國保護區體系的整體保護成效。這也是黨的十八屆三中全會決定提出建立國家公園體制的根本原因。因此，建立國家公園體制既要參照IUCN的保護區管理分類標準，重新評估我國各類保護區，又要按照保護和利用程度等因素，結合我國保護區管理的實際，制定我國的保護區分類體系并相應地建立技術規范，實現保護區的有效管理。

五、建立國家公園體制的基本路徑

在正確理解建立國家公園體制概念的基礎上，有效推進工作。一是要開展試點。我國地域廣大，自然條件和經濟社會發展水平差異較大，建立國家公園體制需要在科學研究、充分論證的基礎上在不同區域開展試點工作。在試點的過程中，檢驗和完善國家公園的定義和劃分標準，驗證和完善我國保護區管理分類體系等。二是要推動立法。建立國家公園體制，還要推動我國保護區立法，依法界定各種類型的保護區管理制度、土地及相關資源產權制度、監管體制、運行保障機制、特許經營制度等。目前，涉及保護區的法律法規均是在20世紀80年代和90年代制定的，已經遠遠不能適應自然保護和建立國家公園體制的要求，要推動跨部門公眾參與的社會立法，從法律法規上理順整個保護區體系的管理體制。

在此基礎上，以加強自然生態系統保護為核心目標，以主體功能區制度為依據，以國家重要的生態地理單元為參照，統籌規劃，規范標準，使建立國家公園體制的工作科學、穩妥而有序地開展，調整完善適合我國國情的自然保護體系。