政治學角度淺析晚清新政敗因

張亦帥

摘要：近代意義上的君主立憲制度是資產階級民主政治的一種政體形式，這種政體形式的關鍵在制定憲法。憲法規定了資產階級和人民群眾所享有的民主自由權利，君主必須按照資產階級的意志，在有限的范圍內行使權力。君主立憲與君主專制最根本的區別，就在于有無資本主義性質的憲法限制君權，保障人民的民主權利。

關鍵詞：晚清新政；立憲；改革同治十一年五月十五日，李鴻章在闡述其洋務運動重要思想的奏折《籌議制造輪船未裁撤折》中明確寫道：“臣竊惟歐洲諸國百十年來由印度而南洋，由南洋而東北，闖入中國邊界、腹地，凡前史之所未載，亙古之所末通，無不款關而求互市。我皇上如天之度，概與立約通商，以牢籠之。合地球東西南朔九萬里之遙，胥聚于中國，此三千余年一大變局也。”[1]精英階層開始了以洋務運動為代表的器物層面的近代化歷程，但甲午戰爭的失敗讓精英階層認識到了中國落后的根源在于制度，康有為在1895年的《公車上書》中提出了改變官制和公舉“議郎”的問題。同年6月30日又提出“設議院以通下情”，“開門集議，令天下郡縣，十萬戶而設一人，凡有政事，皇上御門令之會議，三占從二，立即施行。其省府州縣咸令開設，并許受條陳，以通下情。”又言“會議之士，仍取上裁，不過達聰明目，集思廣益，稍輸下情，以便籌響，用人之權，本不屬是，乃使上徳之宣，何有上權之損哉！”[2]176、184、187康有為明確立憲的概念是在1897年11月之后：“及丁酉膠變，數上書疏陳，首言立憲”。[3]《上清帝第五書》內言“自茲國事付國會議行”，“采擇萬國律例，定憲法公私之分”，[4]194正式表達了他的君主立憲思想。康有為的核心思想在于設議院、定憲法、開國會在中國實行君主立憲制度。為此他大聲疾呼：“能變則全，小變則亡，全變則強，小變仍亡”，[5]197“非大變全變驟變不能立國也”。[6]戊戌變法失敗不久，晚清著名外交家錢恂就堅信：“此百日中新政，中國將來必仍舉行，此時遏之愈甚，再舉行之期益速耳。”[7]戊戌政變之后不久清政府頒布上諭：“前因中外積弊過深，不得不因時制宜，力加整頓。而宵小之徒，竊變法之說，為煽亂之謀。業經嚴拿懲治，以遏橫流。至一切政治有關國計民生者，無論新舊，均須次第推行，不得因噎廢食。……嗣后內外臣工，……凡有建白，但期有稗時局，不得妄意揣摩，挾私攻訐。”[8]4224這次變革重點在經濟領域開始進行嘗試。這僅有限度的變革又因為隨之而來的義和團運動和八國聯軍侵華戰爭被無情打斷。就國內環境而言，自1840年鴉片戰爭之后中國的經濟結構和階級結構所代表的力量對比在不斷改變，作為上層建筑的皇權專制制度與不斷發展壯大的資本主義經濟力量的不可調和性在不斷加深，經濟基礎與上層建筑的矛盾狀態不可能一直持續下去，滿族貴族端方在密折上直言不諱的指出：“今日欲杜絕亂源，惟有解散亂黨；欲解散亂黨，則惟有于政治上導以新希望，……夫所謂政治上導以新希望者，則奴才等前此所謂宣布國是定十五年實行立憲是也。”[9]為了維護統治，保住權力清政府必須做出改變。

1901年1月29日頒布上諭宣布變法，“世有萬古不易之常經，無一成不變之治法。窮變通久，見于大《易》；損益可知，著于《論語》。蓋不易者三綱五常，昭然如日星之照世；而可變者令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦。伊古以來，代有興革。當我朝列祖列宗，因時立制，屢有異同。入關以后，已殊沈陽之時。嘉慶、道光以來，漸變雍正、乾隆之舊。大抵法積則敝，法敝則更，惟歸于強國利民而已。自播遷以來，皇太后宵旰焦勞，朕尤痛自刻責，深念近數十年積習相仍，因循粉飾，以致成此大釁。現正議和，一切政事，尤須切實整頓，以期漸致富強。懿訓以為取外國之長，乃可補中國之短，懲前事之失，乃可作后事之師。”[10]經歷“庚子之變”擁有更為豐富政治經驗的后期洋務派們，對于時局的緊迫性和危急性觀察較之中央更加清晰明了。光緒二十七年，張之洞與劉坤一兩位地方大員在參考征求過其他地方實力派的建議以及根據自身對于新政之認知，聯名上奏“江楚會奏三疏”。此三疏不僅包含了洋務派一直以來不斷改進的變革意向，對于維新派的政治觀點也存在一定的聯系性。[11]“劉坤一、張之洞會奏整頓中法以行西法各條，其中可行者，即著按照所陳，隨時設法，擇要舉辦。各省疆吏，亦應一律通籌，切實舉行。”[12]4771本次新政重點很明確在于政治領域之變革，在于制度性之改變。“爾中外臣工，須知國勢至此，斷非茍且補苴所能挽回厄運，惟有變法自強，為國家安危之命脈，亦即中國民生之轉機。予與皇帝為宗廟計，為臣民計，舍此更無他策。”[13]這項變法詔令宣告清末新政拉開序幕。此后歷時十年的“清末新政”幾乎就是戊戌變法的重演，其改革內容廣泛涉及中國的經濟和政治等各個領域。正是因為新政中國從傳統的小農宗法社會向近現代工商社會轉型才算真正開始。

1901年，清政府對于教育和軍事方面的改革已經逐步展開，但是對于政治體制的變革還抱有猶豫態度。1905年日俄戰爭日本的勝利給了國人以極大震動，立憲派領袖人物張謇曾上書袁世凱，請其主持立憲“閣下今攬天下之重兵，肩天下之重任矣！宜與國家有生死休戚之誼，顧亦知國家之危，非夫甲午庚子之所得而比乎。不變政體，雖枝枝節節以謀補救亦無益耳。不及此日俄全局未定之先，求變政體，而為揖讓救焚之迂圖，無及也。……日俄之勝負，立憲專制之勝負也。今全球完全專制之國誰乎？一專制當眾立憲，尚可幸乎？日本伊藤、板垣共造憲法，成就巍然，尊主庇氏之績特命好耳。論閣下之才，豈在彼諸人之下耶？即下走自問，志氣亦未必在諸人下也。”[14]1905年兩廣總督岑春煊上奏“竊觀今日殆無無憲之國，無論何種政體，變遷沿革，百折不回，必歸于立憲而后底定。”[15]從根本上講這一時期倡導立憲的大部分人把憲政當成手段而不是目的。清政府對于立憲派是抱有疑慮并不完全信任，“主革命者目為助清，清又上疑而下沮，甲唯而乙否，陽是而陰非；徘徊遷延而瀕于澌盡”。[16]雖然處境尷尬，但在當時立憲派已經是中國政壇的重要組成部分。他們認為立憲之所以是救國的根本在于可形成這樣一種局面：“國者何？積民而成也；國政者何？民自治其事也；愛國者何？民自愛其身也。故民權興則國權立，民權滅則國權亡。為君相者而務壓民之權，是之謂自棄其國。為民者而不務各伸其權，是之謂自棄其身。故言愛國，必自興民權始”。[17]也正是在這一年朝廷大員紛紛上書請求立憲。這其中甚至包括張之洞和袁世凱這樣的地方實力派。為了安撫統治集團內部各個派系，拉攏社會精英階層，緩和社會矛盾達到繼續維護其統治之目的。清政府于1905年7月16日派出五大臣出洋考察，意在仿照日本明治維新時期伊藤博文赴歐洲考察憲政之方式。五大臣遍覽世界各國之政治體制，重點考察歐美強國以及東方鄰居日本，得出結論：“英國政治，立法操之議會，行政責之大臣，憲典掌之司法，君主裁成于上，以總核之。…惟其設官分職，頗有復雜拘執之處，自非中國政體所宜，棄短用長，尚須抉擇”[18]“美以工商立國，純任民權，與中國政體本屬不能強同，…蓋美為新造之國，魄力正雄，故其一切措施難以驟相仿效，…此又中國所急宜注意競爭刻不容緩也。”[19]“大抵日本立國之方，公議共之臣民，政柄操之君上，民無不通之隱，君有獨尊之權。…至其法令條規，尤經彼國君臣屢修屢改幾經切磋，而后漸臻完密。”[20]尤其是在參訪日本之后，他們認為“中國今日欲加改革，其情勢與日本當日正復相似，故于各國得一有鏡之資，實不啻于日本得一前車之鑒，事半功倍，效驗昭然。”[21]328因此，對于日本之改變欣然接受，并準備學習。清政府通過頤和園會議最終于1906年9月1日宣布預備立憲，并發布仿行憲政上諭：“時至今日，惟有及時詳晰甄核，仿行憲政，大權統于朝廷，庶政公諸輿論。以立國家萬年有道之基。但目前規制未備，民智未開，若操切從事，徒飾空文，何以對國民而昭大信？故廓清積弊，明定責成，必從官制入手，亟應先將官制分別議定，次第更張，并將各項法律詳慎厘定，而又廣興教育，清理財務，整飭武備，普設巡警，使紳民明悉國政，以預備立憲基礎。著內外臣工，切實振興，力求成效。俟數年后規模粗具，查看情形，參用各國成法，妥議立憲實行期限，再行宣布天下。視進步之遲速，定期限之遠近，著各省將軍、督撫曉諭士庶人等發奮為學，各明忠君愛國之義，合群進化之理，勿以私見害公益，勿以小忿敗大謀，尊崇秩序，保守和平，以預備立憲國民之資格。有厚望焉！”這一政策成為基本國策。[22]43、44政策的出臺受到了社會各界的普遍歡迎，清政府各級官員都希望能夠維護清王朝的統治。至于作為王朝根基重要組成部分的紳士階層，出于自身利益的考慮，對于新式學堂的開設和地方自治的實行是非常擁護的。因此在中央沒有進行權力集中的時期，整個帝國的精英階層中的絕大部分支持變革，并希望通過自上而下的變革來改變中國現狀而不是自下而上的流血暴力革命。

清末新政對于當時中國社會的各個階層都產生了不同程度的影響，清政府立憲是以日本明治維新為藍本，而日本的明治維新憲法經過考察西方各國之后以歐洲普魯士憲法為藍本，在普魯士憲法中君主權力是西方世界之各國最大，臣民權力為之最小。明治維新把普魯士憲法作了修改，在此基礎上進一步擴大了天皇權力，減小了民眾權力“一個以議會形式粉飾門面，混雜著封建殘余，已經受到資產階級影響，按官僚制度組織起來，并以警察來保衛的軍事專制制度的國家”[23]仿照日本實行二元君主立憲最符合當前清政府的實際需要，處于內憂外患之中的清政府以日本憲法為藍本之后進一步作了修改。1908年8月27日清政府頒布《欽定憲法大綱》、《議院法要領》、《選舉法要領》等文件。《欽定憲法大綱》以日本明治時期頒布的憲法為范本，明確規定大清帝國皇帝統治帝國萬世一系并且皇權神圣不可侵犯。[24]大綱雖然以日本明治維新憲法為藍本，但是皇帝的權力較之日本天皇有過之而無不及。大綱規定，皇帝有欽定頒行法律與總攬司法之權，有召集、開閉、停展及解散議院之權。[25]這樣在憲法結構上就非常明顯的體現了君權至上的價值取向。不僅當時主張民主共和的革命派抨擊它：“其所以懸預備立憲之招牌者，不過欲假此名義增愛新覺羅氏萬世一系、皇帝神圣不可侵犯、君權至尊無限之三大條于欽定憲法上。以鞏固其萬年無道之基而已。”[26]就是立憲派也指責“其根本處仍不脫專制之遺臭也”。[27]為了維護統治，1909年3月6日，清政府在新領導人的授意下頒布了《重申實行預備立憲諭》，再一次以上諭形式表達將立憲進行到底的決心。然而失去政治強人的滿清政府已經到了油盡燈枯的境地，就連一向較為溫和的立憲派對于清政府的立憲進程都表達了嚴重不滿。早在1907年梁啟超就發表文章《現政府與革命黨》認為改革有巨大障礙，但是總體上還是不支持革命。梁啟超一直在與革命黨人論戰，認為清政府可以完成從上而下的改革，由于其是當年戊戌變法的主要參與者，一直致力于走立憲道路。可以說在立憲派中威望甚高。梁啟超于1908年將政聞社搬回上海，并積極參與國會請愿活動。其政綱之核心思想：“實行國會制度，建設責任政府”。[28]419但清政府在具體行為上表現為相當的不信任。1908年8月13日政聞社被清政府查禁。并對其發布通緝令“近聞沿江沿海暨南北各省設有政聞社名目，內多悖逆要犯，廣斂資財，糾結黨類，托名研究時務，陰圖煽亂，擾害治安，若不嚴行查禁，恐將敗壞大局。著民政部、各省督撫、步軍統領、順天府嚴密查訪，認真禁止。遇有此項社夥，即行嚴拿懲辦，勿稍疏縱，致釀巨患。”[29]5967這件具有標志性的事件，給予了晚晴支持立憲的立憲派和相關官員們以巨大打擊。梁啟超代表的立憲派所追尋的立憲是指“則將來政權所趨，其必成為英國式之政黨政治，而非復德國日本式之官僚政治焉矣”[30]滿清親貴們以實際行動表達了對立憲派所提要求的否定，拒絕擴大自身的統治基礎，在清王朝的最后十年變相的“專制”是新政失敗清朝滅亡的重要原因之一。1911年清政府頒布的《內閣官制》規定，內閣國務大臣“輔弼皇帝，擔負責任”。[31]完全不顧社會實際情況，逆歷史潮流而動。擁護改革的立憲派要求真真正正的參與到國家大政方針的制定上來，這需要作為統治集團的清政府做出實實在在的姿態，放出一部分權力，順應歷史潮流對自身作出實質性改變，這樣才能擴大其統治基礎，從而達到維護其統治的需要。實行君主立憲可以保證中央擁有足夠權威的同時又能給與地方上一定的自主權，但滿清貴族集團拒絕釋放任何他們認為不應該釋放的權力，就在立憲派和滿清政府因為《大綱》和立憲進程而爭執不休的時候，1911年10月，辛亥革命爆發了。清政府于11月3日宣布了《憲法重大信條十九條》。[32]但是已經回天乏術。

[參考文獻]

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[2]《上清帝第三書》，《上清帝第五書》，《上清帝第六書》.北京，神州國光社，1953版，中國史學會編：《戊戌變法》二。

[3]《布告百七十余埠會眾丁末新年元旦舉行大慶典告保皇會改為國民憲政會文》.見湯志鈞編：《康有為政論集》上冊，597頁.

[4]《上清帝第三書》，《上清帝第五書》，《上清帝第六書》.北京，神州國光社，1953版，中國史學會編：《戊戌變法》二，政會文》，見湯志鈞編：《康有為政論集》上冊，597頁.

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[6]康有為.《日本變政考》卷2.見《杰士上書匯錄》.

[7]《汪康年師友書札》三.上海，上海古籍出版社，1986年版，3006頁.

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[1]沈桐生輯.《光緒政要》第23冊，第27卷.上海：崇義堂，1909.

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[15]《清末籌備立憲檔案史料》上冊.中華書局，1979年版，第498頁.

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[17]梁啟超.《愛國論三?民權論》，《清議報》第22冊.

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[21]《清末籌備立憲檔案史料》.中華書局，1979年版.

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[26]《民報》第26號《南洋華僑史略》，附論《滿清政府預備立憲之陰謀》.

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[28]丁文江,趙豐田.《梁啟超年譜長編》，上海人民出版社，1983年版.

[29]熊范輿.《立憲國民之精神》，《中國新報》第1年（光緒三十三年）第4號.

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[32]《大清宣統政紀》.中華書局，1986年版，卷63，第10頁.