永新縣農村最低生活保障標準問題探討

任麗娟

摘 要 農村最低生活保障制度是我國社會保障制度的重要組成部分，而農村最低生活保障標準又是農村最低生活保障制度的關鍵所在。由此，從江西省永新縣的實際情況出發，考察當地居民收入和支出情況及物價水平和經濟發展水平等動態因素，探討永新縣農村最低生活保障標準的現狀和問題，并試提出幾點完善農村最低生活保障標準的政策建議。

關鍵詞 農村最低生活保障制度；低保；農村最低生活保障標準

中圖分類號：C913.7 文獻標志碼：B 文章編號：1673-890X（2014）21--03

社會救助是我國社會保障體系的重要組成部分，在居民生活中發揮最后一道“安全網”的作用。

通過對江西省永新縣農村最低生活保障標準做一深入探討，2011年，全省社會救助水平進一步提高。但近年來，吉安市農村居民生活發生了翻天覆地的變化。 根據2010-2011年農村住戶抽樣調查資料分析，這期間吉安市農村居民生活消費的變化明顯，支出增長較快。2011年，吉安市農村居民人均生活消費支出3 588.69元，同比增加683.95元，增長23.55%，增幅較2010年提高12.22個百分點。因此，對于農村低收入居民來講，他們的最低生活保障標準是否合理還有待于證實，科學合理的確定農村低保標準在當前顯得尤為必要與迫切。

1 永新縣農村最低生活保障標準的現狀

江西省農村低保制度是在農村特困戶救助制度的基礎上發展起來的。根據《永新縣農村居民最低生活保障實施辦法》農村居民最低生活保障標準，以該縣維持農村居民基本生活所必需的衣、食、住、行費用，適當考慮用電、燃料、未成年人義務教育等所需費用來確定該縣農村居民最低生活保障標準，其中每人每年840元，月人均補差不低于25元。隨著每年農村低保保障標準的不斷調整，到2013年永新縣地區的常補對象每人每月可領取保障金額200元，非常補對象分為3類，補助金額分別為125元/人/月、90/人/月、80元/人/月。此外，永新縣低保標準還實施動態調整，據當地民政局相關部門介紹，當地每年會根據物價和經濟發展的情況進行物價補貼和節日補貼，物價補貼金額為每人每年100～200元。

2 永新縣農村最低生活保障標準的問題

2.1 農村最低生活保障標準過低

永新縣屬于“國家級貧困縣”，生活水平相對與東部發達地區有很大的差距，與同在江西省的其他縣市也有一定差距。對于生活在永新縣的大部分低保戶而言，他們除了農業收入之外就沒有其他經濟來源了，2013年，永新縣低保標準為每人200元/月，而這200元的低保補助也只針對于B類低保戶，一般低保戶實際領取的低保為每人100元/月，針對于“空巢老人”類型的低保戶，當他們身體還算健朗，自己種菜能夠滿足日常基本食品支出的前提下，這些低保補助只能“勉強”夠用。然而，大多數低保戶的情況是特殊的：有子女上學，就有巨額的學費支出；老人的身體也往往不好患有重大疾病，就有巨額的醫藥費用；甚至于爺爺奶奶帶著小孫兒，還有每個月巨大的奶粉錢開銷，這些“意外”情況都體現了低保標準還是過低。

2.2 農村低保對象界定模糊

永新縣低保對象按照其家庭成員結構、致貧原因和困難程度，分為常補對象和非常補對象。盡管“應保盡?！笔堑捅５幕驹瓌t，但不合格者納入其中，也是因為低保對象界定缺乏硬性指標所造成的。由于常補對象中老弱病殘又有所區別，嚴重程度的不同及家庭收入的差別使得不能單一分成常補對象，這種劃分在一定程度上是“一刀切”，應該具體情況具體分析。目前，永新縣是以農民的人均純收入低于政府規定的最低生活保障線為準來規定低保對象的。但這種方法也有不足之處，一是農民收入基本為實物，難以貨幣化。二是農民收入不穩定，難以測算。三是核查手段落后，難以把握，村委會可以根據自己的偏好隨意選擇，會出現人情保、關系保等問題。四是處在邊緣的人較多，對于選擇誰比較難區分。

2.3 制定低保標準考慮因素不全

農村最低生活保障標準受到眾多因素的影響，永新縣的低保標準卻忽視了其他方面關于農村居民發展性的支出。隨著經濟水平和社會生活水平的提高，人們對生活有了更高的需求，因此在制定低保標準時，應該適時擴大保障的范圍，如在教育、衛生、醫療及住房等方面多加考慮，充分發揮最低生活保障的作用。另外，由于各個家庭的結構不同，收入來源不同，負擔不同，造成低于當地基本生活保障水平的原因不同，因此，在制定這一標準時要采用不同的標準，同一標準也要依據家庭實際情況進行具體分析，做到“應保盡保”，不該保的就不能保。

2.4 動態調整機制實施力度不夠

農村最低生活保障標準不是一塵不變的，隨著經濟的發展和物價水平的變化而應該不斷變化。然而，目前，只有少數地區每年發布最低生活保障標準，也沒有隨時調整。有人進入，就必須有人退出，而“退出”則是一個艱難的過程，使得低保工作也變得十分困難。永新縣的情況亦是如此。這種沒有對農村最低生活保障標準進行動態調整，使永新縣的農村低保標準不能跟上經濟發展的步伐，不能很好地保障低保人群基本生活，因此，需要建立合理的動態調整機制。

2.5 低保標準測定方法不科學

根據國際上通用的確定最低生活保障線的方法主要有3種：市場菜籃法、恩格爾系數法、國際貧困標準法。目前，江西省采用的是市場菜籃法，但市場菜籃法只是采取了簡單的估算方法，或是以上一年度的低保標準簡單地乘以一個固定增長值來確定下一年的標準，沒有科學的估算方法，這種方法沒有動態調整機制，使得農村最低生活保障標準不能適應當地的物價水平變化，從而影響了農村最低生活保障制度應該發揮的作用。同時，永新縣的低保標準是完全依據江西省制定的低保標準，也即未根據永新縣的實際情況進行實地抽樣調查而制定出與其他縣市有差距的低保標準，往往存在著部門協商，以收定支，以錢定人等現象，從而導致人為降低最低生活保障標準的現象。

3 農村最低生活保障標準改進建議

（1）確定低保對象應有硬性指標。殘疾人應持有殘疾證，子女讀書應根據錄取通知書，大病住院應持住院清單等能準確表明家庭實際困難的證明，避免不符合低保申請條件的“吃上”低保，最大限度做到“應保盡?！保岣呦鄬健?/p>

（2）糾正農民拿低保的心態并普及低保相關知識。低保戶家庭困難，拿到國家的低保補貼總覺得比不拿好，對其應實際領取的低保金全然不知，從中就給官員一些“扣留”的余地，使其領取金額低于低保補助資金，所以，應糾正農民拿低保心態，意識到發放低保金是國家使其脫貧的政策，普及低保知識，了解實際應領取金額，從而改善生活。

（3）政府籌集低保資金應多元化，增加資金來源。低保標準的確定很大程度與政府財力直接相掛鉤，當政府財政狀況不佳時應通過財稅優惠政策，鼓勵和引導社會力量提供捐贈和資助，多渠道籌集低保資金。

（4）整合農村低保戶的各種減免，優惠政策，縮小農村低保戶與邊緣人群的待遇落差，完善低保退出機制。由于低保戶的福利水平相對較好，各種優惠政策使得一些已經“脫貧”的低保戶不愿退出。低保指標的相對固定使得發生重大變故的低保戶的進入就必須有相應低保戶的退出，“脫貧”低保戶的不愿退出就增加了低保工作人員的工作難度，甚至與工作人員發生爭執釀成悲劇。

（5）低保分類應更明確細化，拉大補助梯度，提高補助標準。對特別困難的低保戶應給予足夠的低保補助，滿足其基本生活需求，而一般貧困家庭，發放低保資金的目的應在于鼓勵其改變現有的生活，減少與一般農戶的收入差距，因此發放金額應適量，不能讓其依賴低保的發放，也使一般農戶沒有機會可“蹭”到低保。

（6）規范農村低保運作程序，健全績效考核機制，加強監督力度。

（責任編輯：劉昀）endprint

摘 要 農村最低生活保障制度是我國社會保障制度的重要組成部分，而農村最低生活保障標準又是農村最低生活保障制度的關鍵所在。由此，從江西省永新縣的實際情況出發，考察當地居民收入和支出情況及物價水平和經濟發展水平等動態因素，探討永新縣農村最低生活保障標準的現狀和問題，并試提出幾點完善農村最低生活保障標準的政策建議。

關鍵詞 農村最低生活保障制度；低保；農村最低生活保障標準

中圖分類號：C913.7 文獻標志碼：B 文章編號：1673-890X（2014）21--03

社會救助是我國社會保障體系的重要組成部分，在居民生活中發揮最后一道“安全網”的作用。

通過對江西省永新縣農村最低生活保障標準做一深入探討，2011年，全省社會救助水平進一步提高。但近年來，吉安市農村居民生活發生了翻天覆地的變化。 根據2010-2011年農村住戶抽樣調查資料分析，這期間吉安市農村居民生活消費的變化明顯，支出增長較快。2011年，吉安市農村居民人均生活消費支出3 588.69元，同比增加683.95元，增長23.55%，增幅較2010年提高12.22個百分點。因此，對于農村低收入居民來講，他們的最低生活保障標準是否合理還有待于證實，科學合理的確定農村低保標準在當前顯得尤為必要與迫切。

1 永新縣農村最低生活保障標準的現狀

江西省農村低保制度是在農村特困戶救助制度的基礎上發展起來的。根據《永新縣農村居民最低生活保障實施辦法》農村居民最低生活保障標準，以該縣維持農村居民基本生活所必需的衣、食、住、行費用，適當考慮用電、燃料、未成年人義務教育等所需費用來確定該縣農村居民最低生活保障標準，其中每人每年840元，月人均補差不低于25元。隨著每年農村低保保障標準的不斷調整，到2013年永新縣地區的常補對象每人每月可領取保障金額200元，非常補對象分為3類，補助金額分別為125元/人/月、90/人/月、80元/人/月。此外，永新縣低保標準還實施動態調整，據當地民政局相關部門介紹，當地每年會根據物價和經濟發展的情況進行物價補貼和節日補貼，物價補貼金額為每人每年100～200元。

2 永新縣農村最低生活保障標準的問題

2.1 農村最低生活保障標準過低

永新縣屬于“國家級貧困縣”，生活水平相對與東部發達地區有很大的差距，與同在江西省的其他縣市也有一定差距。對于生活在永新縣的大部分低保戶而言，他們除了農業收入之外就沒有其他經濟來源了，2013年，永新縣低保標準為每人200元/月，而這200元的低保補助也只針對于B類低保戶，一般低保戶實際領取的低保為每人100元/月，針對于“空巢老人”類型的低保戶，當他們身體還算健朗，自己種菜能夠滿足日常基本食品支出的前提下，這些低保補助只能“勉強”夠用。然而，大多數低保戶的情況是特殊的：有子女上學，就有巨額的學費支出；老人的身體也往往不好患有重大疾病，就有巨額的醫藥費用；甚至于爺爺奶奶帶著小孫兒，還有每個月巨大的奶粉錢開銷，這些“意外”情況都體現了低保標準還是過低。

2.2 農村低保對象界定模糊

永新縣低保對象按照其家庭成員結構、致貧原因和困難程度，分為常補對象和非常補對象。盡管“應保盡保”是低保的基本原則，但不合格者納入其中，也是因為低保對象界定缺乏硬性指標所造成的。由于常補對象中老弱病殘又有所區別，嚴重程度的不同及家庭收入的差別使得不能單一分成常補對象，這種劃分在一定程度上是“一刀切”，應該具體情況具體分析。目前，永新縣是以農民的人均純收入低于政府規定的最低生活保障線為準來規定低保對象的。但這種方法也有不足之處，一是農民收入基本為實物，難以貨幣化。二是農民收入不穩定，難以測算。三是核查手段落后，難以把握，村委會可以根據自己的偏好隨意選擇，會出現人情保、關系保等問題。四是處在邊緣的人較多，對于選擇誰比較難區分。

2.3 制定低保標準考慮因素不全

農村最低生活保障標準受到眾多因素的影響，永新縣的低保標準卻忽視了其他方面關于農村居民發展性的支出。隨著經濟水平和社會生活水平的提高，人們對生活有了更高的需求，因此在制定低保標準時，應該適時擴大保障的范圍，如在教育、衛生、醫療及住房等方面多加考慮，充分發揮最低生活保障的作用。另外，由于各個家庭的結構不同，收入來源不同，負擔不同，造成低于當地基本生活保障水平的原因不同，因此，在制定這一標準時要采用不同的標準，同一標準也要依據家庭實際情況進行具體分析，做到“應保盡保”，不該保的就不能保。

2.4 動態調整機制實施力度不夠

農村最低生活保障標準不是一塵不變的，隨著經濟的發展和物價水平的變化而應該不斷變化。然而，目前，只有少數地區每年發布最低生活保障標準，也沒有隨時調整。有人進入，就必須有人退出，而“退出”則是一個艱難的過程，使得低保工作也變得十分困難。永新縣的情況亦是如此。這種沒有對農村最低生活保障標準進行動態調整，使永新縣的農村低保標準不能跟上經濟發展的步伐，不能很好地保障低保人群基本生活，因此，需要建立合理的動態調整機制。

2.5 低保標準測定方法不科學

根據國際上通用的確定最低生活保障線的方法主要有3種：市場菜籃法、恩格爾系數法、國際貧困標準法。目前，江西省采用的是市場菜籃法，但市場菜籃法只是采取了簡單的估算方法，或是以上一年度的低保標準簡單地乘以一個固定增長值來確定下一年的標準，沒有科學的估算方法，這種方法沒有動態調整機制，使得農村最低生活保障標準不能適應當地的物價水平變化，從而影響了農村最低生活保障制度應該發揮的作用。同時，永新縣的低保標準是完全依據江西省制定的低保標準，也即未根據永新縣的實際情況進行實地抽樣調查而制定出與其他縣市有差距的低保標準，往往存在著部門協商，以收定支，以錢定人等現象，從而導致人為降低最低生活保障標準的現象。

3 農村最低生活保障標準改進建議

（1）確定低保對象應有硬性指標。殘疾人應持有殘疾證，子女讀書應根據錄取通知書，大病住院應持住院清單等能準確表明家庭實際困難的證明，避免不符合低保申請條件的“吃上”低保，最大限度做到“應保盡保”，提高相對公平。

（2）糾正農民拿低保的心態并普及低保相關知識。低保戶家庭困難，拿到國家的低保補貼總覺得比不拿好，對其應實際領取的低保金全然不知，從中就給官員一些“扣留”的余地，使其領取金額低于低保補助資金，所以，應糾正農民拿低保心態，意識到發放低保金是國家使其脫貧的政策，普及低保知識，了解實際應領取金額，從而改善生活。

（3）政府籌集低保資金應多元化，增加資金來源。低保標準的確定很大程度與政府財力直接相掛鉤，當政府財政狀況不佳時應通過財稅優惠政策，鼓勵和引導社會力量提供捐贈和資助，多渠道籌集低保資金。

（4）整合農村低保戶的各種減免，優惠政策，縮小農村低保戶與邊緣人群的待遇落差，完善低保退出機制。由于低保戶的福利水平相對較好，各種優惠政策使得一些已經“脫貧”的低保戶不愿退出。低保指標的相對固定使得發生重大變故的低保戶的進入就必須有相應低保戶的退出，“脫貧”低保戶的不愿退出就增加了低保工作人員的工作難度，甚至與工作人員發生爭執釀成悲劇。

（5）低保分類應更明確細化，拉大補助梯度，提高補助標準。對特別困難的低保戶應給予足夠的低保補助，滿足其基本生活需求，而一般貧困家庭，發放低保資金的目的應在于鼓勵其改變現有的生活，減少與一般農戶的收入差距，因此發放金額應適量，不能讓其依賴低保的發放，也使一般農戶沒有機會可“蹭”到低保。

（6）規范農村低保運作程序，健全績效考核機制，加強監督力度。

（責任編輯：劉昀）endprint

摘 要 農村最低生活保障制度是我國社會保障制度的重要組成部分，而農村最低生活保障標準又是農村最低生活保障制度的關鍵所在。由此，從江西省永新縣的實際情況出發，考察當地居民收入和支出情況及物價水平和經濟發展水平等動態因素，探討永新縣農村最低生活保障標準的現狀和問題，并試提出幾點完善農村最低生活保障標準的政策建議。

關鍵詞 農村最低生活保障制度；低保；農村最低生活保障標準

中圖分類號：C913.7 文獻標志碼：B 文章編號：1673-890X（2014）21--03

社會救助是我國社會保障體系的重要組成部分，在居民生活中發揮最后一道“安全網”的作用。

通過對江西省永新縣農村最低生活保障標準做一深入探討，2011年，全省社會救助水平進一步提高。但近年來，吉安市農村居民生活發生了翻天覆地的變化。 根據2010-2011年農村住戶抽樣調查資料分析，這期間吉安市農村居民生活消費的變化明顯，支出增長較快。2011年，吉安市農村居民人均生活消費支出3 588.69元，同比增加683.95元，增長23.55%，增幅較2010年提高12.22個百分點。因此，對于農村低收入居民來講，他們的最低生活保障標準是否合理還有待于證實，科學合理的確定農村低保標準在當前顯得尤為必要與迫切。

1 永新縣農村最低生活保障標準的現狀

江西省農村低保制度是在農村特困戶救助制度的基礎上發展起來的。根據《永新縣農村居民最低生活保障實施辦法》農村居民最低生活保障標準，以該縣維持農村居民基本生活所必需的衣、食、住、行費用，適當考慮用電、燃料、未成年人義務教育等所需費用來確定該縣農村居民最低生活保障標準，其中每人每年840元，月人均補差不低于25元。隨著每年農村低保保障標準的不斷調整，到2013年永新縣地區的常補對象每人每月可領取保障金額200元，非常補對象分為3類，補助金額分別為125元/人/月、90/人/月、80元/人/月。此外，永新縣低保標準還實施動態調整，據當地民政局相關部門介紹，當地每年會根據物價和經濟發展的情況進行物價補貼和節日補貼，物價補貼金額為每人每年100～200元。

2 永新縣農村最低生活保障標準的問題

2.1 農村最低生活保障標準過低

永新縣屬于“國家級貧困縣”，生活水平相對與東部發達地區有很大的差距，與同在江西省的其他縣市也有一定差距。對于生活在永新縣的大部分低保戶而言，他們除了農業收入之外就沒有其他經濟來源了，2013年，永新縣低保標準為每人200元/月，而這200元的低保補助也只針對于B類低保戶，一般低保戶實際領取的低保為每人100元/月，針對于“空巢老人”類型的低保戶，當他們身體還算健朗，自己種菜能夠滿足日?；臼称分С龅那疤嵯?，這些低保補助只能“勉強”夠用。然而，大多數低保戶的情況是特殊的：有子女上學，就有巨額的學費支出；老人的身體也往往不好患有重大疾病，就有巨額的醫藥費用；甚至于爺爺奶奶帶著小孫兒，還有每個月巨大的奶粉錢開銷，這些“意外”情況都體現了低保標準還是過低。

2.2 農村低保對象界定模糊

永新縣低保對象按照其家庭成員結構、致貧原因和困難程度，分為常補對象和非常補對象。盡管“應保盡?！笔堑捅５幕驹瓌t，但不合格者納入其中，也是因為低保對象界定缺乏硬性指標所造成的。由于常補對象中老弱病殘又有所區別，嚴重程度的不同及家庭收入的差別使得不能單一分成常補對象，這種劃分在一定程度上是“一刀切”，應該具體情況具體分析。目前，永新縣是以農民的人均純收入低于政府規定的最低生活保障線為準來規定低保對象的。但這種方法也有不足之處，一是農民收入基本為實物，難以貨幣化。二是農民收入不穩定，難以測算。三是核查手段落后，難以把握，村委會可以根據自己的偏好隨意選擇，會出現人情保、關系保等問題。四是處在邊緣的人較多，對于選擇誰比較難區分。

2.3 制定低保標準考慮因素不全

農村最低生活保障標準受到眾多因素的影響，永新縣的低保標準卻忽視了其他方面關于農村居民發展性的支出。隨著經濟水平和社會生活水平的提高，人們對生活有了更高的需求，因此在制定低保標準時，應該適時擴大保障的范圍，如在教育、衛生、醫療及住房等方面多加考慮，充分發揮最低生活保障的作用。另外，由于各個家庭的結構不同，收入來源不同，負擔不同，造成低于當地基本生活保障水平的原因不同，因此，在制定這一標準時要采用不同的標準，同一標準也要依據家庭實際情況進行具體分析，做到“應保盡?！?，不該保的就不能保。

2.4 動態調整機制實施力度不夠

農村最低生活保障標準不是一塵不變的，隨著經濟的發展和物價水平的變化而應該不斷變化。然而，目前，只有少數地區每年發布最低生活保障標準，也沒有隨時調整。有人進入，就必須有人退出，而“退出”則是一個艱難的過程，使得低保工作也變得十分困難。永新縣的情況亦是如此。這種沒有對農村最低生活保障標準進行動態調整，使永新縣的農村低保標準不能跟上經濟發展的步伐，不能很好地保障低保人群基本生活，因此，需要建立合理的動態調整機制。

2.5 低保標準測定方法不科學

根據國際上通用的確定最低生活保障線的方法主要有3種：市場菜籃法、恩格爾系數法、國際貧困標準法。目前，江西省采用的是市場菜籃法，但市場菜籃法只是采取了簡單的估算方法，或是以上一年度的低保標準簡單地乘以一個固定增長值來確定下一年的標準，沒有科學的估算方法，這種方法沒有動態調整機制，使得農村最低生活保障標準不能適應當地的物價水平變化，從而影響了農村最低生活保障制度應該發揮的作用。同時，永新縣的低保標準是完全依據江西省制定的低保標準，也即未根據永新縣的實際情況進行實地抽樣調查而制定出與其他縣市有差距的低保標準，往往存在著部門協商，以收定支，以錢定人等現象，從而導致人為降低最低生活保障標準的現象。

3 農村最低生活保障標準改進建議

（1）確定低保對象應有硬性指標。殘疾人應持有殘疾證，子女讀書應根據錄取通知書，大病住院應持住院清單等能準確表明家庭實際困難的證明，避免不符合低保申請條件的“吃上”低保，最大限度做到“應保盡?！保岣呦鄬?。

（2）糾正農民拿低保的心態并普及低保相關知識。低保戶家庭困難，拿到國家的低保補貼總覺得比不拿好，對其應實際領取的低保金全然不知，從中就給官員一些“扣留”的余地，使其領取金額低于低保補助資金，所以，應糾正農民拿低保心態，意識到發放低保金是國家使其脫貧的政策，普及低保知識，了解實際應領取金額，從而改善生活。

（3）政府籌集低保資金應多元化，增加資金來源。低保標準的確定很大程度與政府財力直接相掛鉤，當政府財政狀況不佳時應通過財稅優惠政策，鼓勵和引導社會力量提供捐贈和資助，多渠道籌集低保資金。

（4）整合農村低保戶的各種減免，優惠政策，縮小農村低保戶與邊緣人群的待遇落差，完善低保退出機制。由于低保戶的福利水平相對較好，各種優惠政策使得一些已經“脫貧”的低保戶不愿退出。低保指標的相對固定使得發生重大變故的低保戶的進入就必須有相應低保戶的退出，“脫貧”低保戶的不愿退出就增加了低保工作人員的工作難度，甚至與工作人員發生爭執釀成悲劇。

（5）低保分類應更明確細化，拉大補助梯度，提高補助標準。對特別困難的低保戶應給予足夠的低保補助，滿足其基本生活需求，而一般貧困家庭，發放低保資金的目的應在于鼓勵其改變現有的生活，減少與一般農戶的收入差距，因此發放金額應適量，不能讓其依賴低保的發放，也使一般農戶沒有機會可“蹭”到低保。

（6）規范農村低保運作程序，健全績效考核機制，加強監督力度。

（責任編輯：劉昀）endprint