從家庭農(nóng)場發(fā)展看我國土地流轉(zhuǎn)制度的完善

儲天陽

摘 要 家庭農(nóng)場作為中央政府面臨農(nóng)業(yè)發(fā)展所提出的新措施，在目前尚處于起步探索階段。土地流轉(zhuǎn)制度的不完善，成為阻礙其發(fā)展的一個重要原因。由此，嘗試從目前家庭農(nóng)場發(fā)展中所面臨土地流轉(zhuǎn)的問題出發(fā)，對我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的完善給出一些法律建議。

關(guān)鍵詞 家庭農(nóng)場；土地流轉(zhuǎn)；建議

中圖分類號：F323.211 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B 文章編號：1673-890X（2014）21--02

2013年，中央一號文件鼓勵發(fā)展家庭農(nóng)場。作為中央政府面臨農(nóng)業(yè)發(fā)展窘境所提出的新措施，家庭農(nóng)場在其獨特的優(yōu)勢之下也難免遭遇一些發(fā)展障礙。其中，土地流轉(zhuǎn)制度不完善成為制約其發(fā)展的一個重要原因。

1 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)日益朝向規(guī)模擴(kuò)大化、形式多樣化主體多元化的方向發(fā)展。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）第三十二條規(guī)定，“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。”第三十七條規(guī)定，“土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報發(fā)包方備案。”

但就目前來看，在家庭農(nóng)場發(fā)展過程中進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時，雙方簽訂的協(xié)議并不規(guī)范，甚至只是口頭協(xié)議。即使簽訂了協(xié)議，農(nóng)民也不愿意簽訂較長期限的協(xié)議，土地流轉(zhuǎn)的時期較短，家庭農(nóng)場主難以在短期內(nèi)收回對土地的投資。同時，還面臨著土地流出農(nóng)民“違約”的風(fēng)險。作為最基本的生產(chǎn)資料，土地的穩(wěn)定性直接影響到了投資的長效性。在這種情況下，有些農(nóng)場主追求短期利潤而過度開發(fā)土地，有些農(nóng)場主則是半途而廢，這樣不僅阻礙了家庭農(nóng)場的發(fā)展，在一定程度上也不利于我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

2 完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的建議

國務(wù)院于2011年頒布了《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》指導(dǎo)農(nóng)村土地確權(quán)工作。經(jīng)過數(shù)年的工作開展，國土資源部表示，我國對村集體土地已基本完成確權(quán)，下一步將逐步對農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行確認(rèn)、登記、發(fā)證，目標(biāo)是最終形成一個具有法律約束力的土地管理體系。對取得農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，開展確認(rèn)土地面積、四至范圍、徹查權(quán)屬的工作，向農(nóng)戶頒發(fā)統(tǒng)一、明確的經(jīng)承包營權(quán)證書，建立統(tǒng)一檔案，為土地流轉(zhuǎn)提供合法依據(jù)。

現(xiàn)階段，加快修改有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)立法是極為必要的。立法修改的目標(biāo)在于改變目前的土地承包不規(guī)范、限制過多的問題，逐步建立靈活的土地流轉(zhuǎn)制度，為家庭農(nóng)場的發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。首先，完善《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《擔(dān)保法》及《物權(quán)法》，進(jìn)一步明確土地承包經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)涵，區(qū)分承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)的物權(quán)化保護(hù)。其次，應(yīng)盡早出臺“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法”及相關(guān)實施條例，對土地流轉(zhuǎn)過程中涉及的各種問題提供具體的法律依據(jù)和保障。

2.1 流轉(zhuǎn)原則

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)堅持合理流動和相對集中，以避免過于分散或集中。《農(nóng)村土地承包法》第十條規(guī)定“國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)。”可見，依法、自愿、有償系農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的三項法定基本原則。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)包括平等互惠原則與協(xié)商原則。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，無論是發(fā)生在平等主體即農(nóng)戶間，還是發(fā)生在集體與農(nóng)戶即發(fā)包方與承包方間，都應(yīng)當(dāng)以平等互惠為原則，不得簽訂明顯存在欺詐或顯失公平的合同。此外，協(xié)商亦應(yīng)作為一項基本原則。據(jù)此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)堅持的5項基本原則為——平等、自愿、依法、協(xié)商、有償原則。

2.2 流轉(zhuǎn)方式

轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換是《農(nóng)村土地承包法》第三十二條明確規(guī)定的4種承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，此外，農(nóng)地流轉(zhuǎn)還包括托管、入股等其他方式。現(xiàn)今家庭農(nóng)場主多采用轉(zhuǎn)包、租賃土地方式取得土地，并且是通過私下協(xié)商方式確定流轉(zhuǎn)，這很大程度上容易造成土地流轉(zhuǎn)不穩(wěn)定的問題。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)充分發(fā)揮“中間人”作用，在引導(dǎo)家庭農(nóng)場土地流轉(zhuǎn)工作中予以指導(dǎo)，甚至可采用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一收集、發(fā)包土地給農(nóng)場主的方式，通過政府引導(dǎo)，增加土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性。

2.3 流轉(zhuǎn)合同

關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式要件，應(yīng)采取書面合同。口頭約定的流轉(zhuǎn)方式雖然方便，但在約定事項方面易造成誤解或歧義，發(fā)生糾紛時必然導(dǎo)致雙方為各自的利益激勵爭辯，難以認(rèn)定事實，給救濟(jì)造成一定困難。從明確權(quán)責(zé)角度，最好采取統(tǒng)一、規(guī)范的合同形式。承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，可由政府或村集體統(tǒng)一制定，對家庭農(nóng)場的經(jīng)營規(guī)模、流轉(zhuǎn)期限、投入規(guī)模、土地利用方式等具體事項進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，避免發(fā)生糾紛。

2.4 流轉(zhuǎn)期限

關(guān)于流轉(zhuǎn)期限，應(yīng)當(dāng)以承包期的剩余期限為限。一般情況下，耕地的承包期為30 a，草地的承包期為30～50 a，林地的承包期為30～70 a，不超過次界限即為合理。此外，為保持家庭農(nóng)場的穩(wěn)定發(fā)展，應(yīng)當(dāng)鼓勵長期租賃、賦予家庭農(nóng)場長期而有保障的農(nóng)地使用權(quán)，這樣對家庭農(nóng)場獲得長期效益也是有益的。

2.5 流轉(zhuǎn)價格

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是土地市場的重要組成部分，市場對調(diào)節(jié)農(nóng)村土地的供需具有基礎(chǔ)作用，應(yīng)當(dāng)通常遵循市場供求規(guī)律和價格規(guī)律。在確定農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)價格時，應(yīng)按照土地的預(yù)期收益進(jìn)行。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場價格不僅受到農(nóng)地用途的影響，同時，還受轉(zhuǎn)用后用途的影響。因此，對農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場價的確定應(yīng)考慮農(nóng)用地收益和轉(zhuǎn)用后土地收益，進(jìn)而利用收益還原法確定地價。

（責(zé)任編輯：劉昀）endprint