讓農民帶著土地進城

鄭風田

國務院日前發布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出，決定取消農業戶口與非農業戶口性質區分，建立城鄉統一的戶口登記制度。現階段不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權（即“三權”）作為農民進城落戶的條件。要加快完善農村產權制度，加快推進農村土地確權、登記、頒證，依法保障農民的土地承包經營權、宅基地使用權。

戶籍制度改革的意義是不言而喻的。如果大量地吸收農民工落戶，使他們成為城市的建設者，則會給城市帶來新的生機與活力。以住房為例，目前農民工在城市買不起房子，房子擁有率不足1%，多人擠在一塊，住“老鼠窩”，而他們老家的房子是“空心村”，被“老鼠住”，這是資源的極大浪費。原因當然是現在的半截子城鎮化，城鎮的房價太高了，他們根本買不起。目前在城鎮打工的2.6億農民工，平均2.6人一套房子，則需要1億套房子，如果能夠50萬元一套，則就是50萬億的增長潛力。而相關的公共服務需求則會更大，這些房地產業的需求會帶來很大的增長機會。

農民現在所擁有的重要資產就是土地，這包括幾十年不變的農地承包權以及宅基地使用權。應該通過相應的制度改革，在政策上允許農村土地資產進入市場，讓農民帶著資產進城，這樣一方面可以激活沉睡的土地資產價值，另一方面也讓農民能夠更好地在城市獲得生存的資本。

戶籍制度、土地制度改革要聯動。土地不能轉變為財富是戶籍制度改革與城鄉一體化的阻礙之一。農民進城之后，多數時候表現出“兩頭靠”的特性，他們既要在城市掙錢、生活，同時又不敢放棄農村的土地，但土地并不能給他們帶來太多收益，所以出現大量“空心村”。

在目前的體制下，農民工輸入省份沒有動力去保障農民工的福利。從國家層面上來看，也應該出臺相關的激勵政策，讓長三角、珠三角、京津等勞動力流入大戶有動力來解決大量的外來勞動力戶籍問題。雖然國家鼓勵放開戶籍，但大部分的就業崗位在少數發達地區，如何鼓勵這些地區解決外來群體的戶籍制度？什么政策激勵最有效？建設用地指標是一個好工具。因為要想解決新移民的定居問題，必須要發展小城鎮與中小城市，需要擴建建設占有耕地。

目前，土地管理部門一直在執行“占補平衡”政策，其實這個“占補平衡”政策也可以移植到吸收外省新移民政策上。我國有1億多跨省新生代農民工，他們在家鄉都有承包地與宅基地，如果能夠在打工地長三角、珠三角等沿海地區落戶定居，到一定時候他們就自動會把家鄉的承包地轉讓出去，把宅基地賣了。對整個國家來講，等于節約了土地，耕地并沒有因此而減少，長遠看應該是增加的，因為人口在城鎮居住所占用的耕地遠比在農村居住少。

從經濟發展規律來看，其一直呈現集聚與扎堆現象。也就是說經濟發展并不是全面開花，只是在一些地方或者地區首先成為增長極，然后再慢慢擴散。而這些地方是經濟發展的火車頭，增長迅速，就業機會多，膨脹速度快。這些地方一般對土地需求旺盛，也是就業吸納能力大的地方。比如浙江的義烏，原來是一個占地2.5平方公里的小縣城，后來率先成為小商業批發中心，目前縣城已擴展到上百平方公里。由于目前其已成為亞洲最大的小商品集散地，擴展迅速，所以急需土地來發展建設。這些地方吸納外來就業的能力足，應該通過建設用地指標的跨地區再分配，增加土地與戶籍制度的聯動來滿足需要。

要使土地再配置與戶籍制度改革聯系起來，首先應該建立全國統一的用地指標交易機制，讓那些偏遠地區置換或者騰出的用地指標優先用于那些能夠吸納解決外來流動人口就業與戶籍的地區。這些地區能夠吸收更多的外來人口，說明其產業有競爭力，能夠相應地讓這些地區獲得更多的建設用地指標。只有這樣，才能讓全國成為一盤棋，從而避免出現一刀切的問題。