以改革新突破釋放發展新動力

鄭新立

今年上半年，我國國內經濟運行總體處于合理區間。但各項經濟指標表明，已經持續了兩年多的經濟下行壓力有增無減。這種下行壓力既有來自全球金融經濟危機影響的短期因素，也有來自國內經濟周期的長期因素。進入新世紀以來，我國經濟經歷了長達10年的高速增長。這一時期的增長，在一定程度上是靠高投資、高消耗、高污染支撐的。盡管2007年黨的十七大有針對性地提出了轉變經濟發展方式的重大戰略，但由于國際金融危機的爆發以及改革遇到的阻力，致使投資與消費等重大經濟結構狀況不僅沒有改善，反而有所惡化。當前經濟下行壓力，主要是消費需求不足、產能嚴重過剩，產業升級緩慢、資源環境難以承受，城鄉差距拉大、區域發展不平衡等矛盾的集中表現。黨的十八大再次強調要以轉變發展方式為主線，十八屆三中全會做出了全面深化改革的決定，為通過改革推動發展方式轉變，釋放新的發展動力提供了契機。當前要緩解經濟下行壓力，必須從改革入手，力求在阻礙發展方式轉變的體制弊端上取得突破，以體制改革新突破釋放發展新動力，才能贏得新一輪的持續健康發展。

一、推進戶籍制度改革釋放城鎮化潛力

城鎮化是未來十幾年我國經濟發展最強大的動力源泉。每增加一個城鎮人口，需要增加基礎設施投資10萬元以上，每年增加1000萬城鎮人口，拉動城鎮基礎設施投資可達1萬億元以上。推進人的城鎮化重要的環節在戶籍制度，中央提出，推進戶籍制度改革，總的要求是全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。為此，要鼓勵生產力布局向小城鎮和中小城市擴散，以創造更多的就業機會。國務院提出重點抓好“三個一個億”：東部抓緊解決一億農民工的市民化，中西部再吸納一億農民工進城，城市抓好一億人棚戶區、城中村改造。緊緊抓住這三件事，對農民工和城市低收入人群是雪中送炭，并能加快城鎮化進程，對穩增長將起到立竿見影之效。

未來我國的城鎮化，將在三個層面同步展開：一是以北京為中心的環渤海都市群、以上海為中心的長三角都市群和以廣州為中心的珠三角都市群，再經過10年左右的努力，這三大都市群的經濟總量都將居于世界前列，成為拉動我國經濟增長的三大引擎。二是以省會城市為中心，以周邊地級市為節點，形成一批次區域城市群，在拉動省域經濟發展中將發揮重要作用。三是以縣城、小城鎮、新型居民社區為依托，形成就地城鎮化的格局，在縣域經濟發達地區，這類城鎮化模式已經出現。這三種類型的城鎮化，都需要用高鐵、高速公路等現代運輸方式把大大小小的城市連接起來，形成半小時生活圈和一小時商務圈。基于此，加快建設現代高鐵網、高速公路網、航空網、水運網和移動互聯網，是推進城鎮化的前提條件，也是擴大內需、拉動經濟發展的歷史機遇。

二、改革農村土地制度釋放農業現代化潛力

黨的十八屆三中全會《決定》在總結農村改革經驗的基礎上，對農村土地制度改革做出了三大突破，包括賦予農戶對土地的承包權、宅基地的使用權、集體經營性建設用地的所有權以商品屬性，具有了交換價值。這是繼家庭聯產承包制之后農村生產關系的又一次大調整。按照《決定》的部署，慎重穩妥地推進相關改革，必將進一步釋放農業勞動力潛力和土地潛力，加快農業現代化進程，既能增加耕地，滿足城市建設用地的需求，又能有效縮小城鄉居民收入差距，必將帶來農村生產力的又一次大解放。去年，我國人均國內生產總值已達6750美元，如能把目前持續健康發展的勢頭保持下去，到2021年，即中國共產黨成立100周年的時候，人均國內生產總值可達1.2萬美元以上，從而跨入高收入國家行列。我們黨用一個世紀的時間把半封建半殖民地的舊中國引向富強、民主、文明、和諧的新中國，是對人類社會做出的巨大貢獻。實現這一目標，關鍵在于提高農業勞動生產率，增加農民收入。認真地不折不扣地落實黨的十八屆三中全會關于農村土地制度改革的部署，是達到這一目標的根本舉措。

第一，允許農戶對土地的承包權抵押、擔保、轉讓。要按照習近平總書記在去年年底召開的中央農村工作會議上的講話精神，對農村土地包括耕地、林地、草地等實行三權分離的改革，即所有權歸村集體，承包權歸農戶，經營權放開。穩定所有權，落實承包權，搞活經營權。抓緊土地確權頒證工作。鼓勵在不改變土地用途的前提下，推行土地經營權有償轉讓。農戶憑借土地承包權轉讓擁有財產性收入，而且一旦轉讓收入達到甚至超過自己耕種的純收入，轉讓的積極性就會提高，這就有利于農村富余勞動力進一步向非農產業轉移。種糧大戶、合作社等可以充分發揮規模經濟效益，經驗證明，田埂取消可增加耕地面積5%，統一采用良種，統一深耕、灌溉、施肥、滅蟲，單產可提高30%以上，投資回報率可達30%。如果北方單季農業地區一個農業勞動力能種100—120畝地，中南部雙季農業地區一個勞動力能種50—60畝地，其勞動生產率就能達到或超過二、三產業的水平，農民就能成為一個體面的職業。土地承包經營制度的改革將成為加快農業現代化的強大動力，推動農業由一個弱質產業轉變為具有國際競爭力的產業，并拉動農用工業的發展。

第二，允許農戶宅基地抵押、擔保、轉讓。這將為農民工市民化提供重要支持。目前，農村宅基地沒有得到有效的保護和利用。我國目前城鄉建設共占地22萬平方公里，其中城鎮占5萬平方公里，農村占17萬平方公里，改革30多年來，我國農村人口減少2億多人，宅基地卻不減反增。要尊重城鄉居民自主定居意愿，合理引導農業轉移人口落戶城鎮的預期和選擇。并能妥善維護好農民的宅基地使用權、轉讓權等合法權益。

第三，允許集體經營性建設用地與國有土地同權同價。要改革征地制度，建立城鄉統一的建設用地市場，土地出讓金應更多地讓農民分享。允許農村集體組織依法并經過批準，利用集體經營性建設用地進行經營性項目建設。

這三項改革的重大意義，集中到一點，就在于使農民能夠像城里人一樣，分享到城市化進程中土地增值的收益。國際經驗表明，能否做到這一點，是發展中國家會不會落入“中等收入陷阱”的關鍵所在。

當然，農村土地制度改革必須在符合用途管制和城鄉規劃的前提下，制定周密方案，慎重穩妥進行。推進這些改革，將深刻改變城鄉二元結構，有效縮小城鄉發展差距，釋放新的巨大發展潛力。

三、落實金融體制改革釋放資本潛力

我國資本存量已經很大，銀行M2已達116萬億元，外匯儲備接近4萬億美元。但是，由于金融體制改革滯后，資本流動性差，資金配置不合理，企業融資成本高。僅就資金價格來看，與發達國家相比，我國要高出一倍以上。2013年中國企業一年期貸款利率為6.15%，美國是2.25%左右，日本是1%左右，德國是3.5%左右。我國金融業凈資產利潤率比實體經濟也高出一倍以上。金融業的高利率、高利潤主要來自于壟斷，來自于行業壁壘，阻礙了生產要素在行業之間的自由流動。這種狀況持續下去對實體經濟的發展是很不利的。

黨的十八屆三中全會《決定》針對性地提出金融體制改革要放寬準入，“允許具備條件的民間資本依法發起設立中小型銀行等金融機構”。只有通過放寬準入和充分競爭，才能降低企業融資成本。同時，為了解決監管難度增加的問題，《決定》特別提出要“完善監管協調機制，界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任。建立存款保險制度，完善金融機構市場化退出機制”。也就是說，將地方性小型金融機構的監管責任交給地方政府，并建立化解風險的市場機制。美國有8000多家銀行，我國目前只有幾百家。允許民間資本進入，增加競爭主體，打破壟斷經營，是改革金融體制的首要任務。

一般認為，合理的債務率應當保持在40%—60%之間。但由于企業補充資本金的渠道不暢，我國企業債務率已由十幾年前的70%左右上升到目前的80%以上，一些企業的債務率超過了風險警戒線。因此，擴大直接融資規模，提高企業資本金在融資總額中的比重，既有利于降低企業運營成本，又有利于增加居民財產性收入，應成為當前金融體制改革必須解決好的一個問題。要通過健全多層次資本市場體系，提高直接融資比重。強化對股市的監管，推行股票發行注冊制，重振廣大投資者對股市的信心，充分發揮股市在籌集資金、企業評價和財富分配方面的功能。同時鼓勵企業面向居民和各類基金，發展私募股權融資，通過多種渠道擴大企業股權融資。在現行資本市場結構中，債券市場與股票市場相比，顯得更為滯后。應積極發展企業債券市場，為企業提供方便多樣的融資工具。

改革外匯管理體制，提高外匯儲備使用效益，也是金融體制改革的一個重要方向。要繼續擴大海外投資，更好地利用全球資源和市場，打破發展瓶頸，增強創新能力，創造出口需求，轉移過剩產能。通過有效利用外匯儲備，為緩解經濟下行壓力、支撐經濟持續健康發展做出貢獻。要積極擴大人民幣在國際貿易投資結算中的使用規模，加快實現人民幣資本項目可兌換，穩步推進人民幣國際化。為了防范資本項目放開后國外短期流動資金對國內的沖擊，可研究開征托賓稅。

四、改革投融資體制釋放民間投資潛力

解決當前需求不足的矛盾，從長遠來看，靠的是消費的增長；從近期來看，主要是靠增加投資。為了避免重回高投資、高消耗支撐高增長的老路，必須精準選擇投資方向，優化投資結構，特別是鼓勵民間投資增長，這就需要深化投融資體制改革。

圍繞轉變發展方式調整投資結構，應引導社會資金主要投向這些領域。一是能夠帶動產業結構優化升級的建設項目，包括新能源、新材料、電動汽車、新一代移動互聯網、生物技術、先進制造、海洋經濟等戰略性新興產業。二是生產性服務業，包括研發、設計、金融、物流、信息、咨詢、會計、審計、法律、文化、創意等產業。三是緊缺的基礎設施和公共服務業，包括城際高鐵、地鐵、停車場、養老、醫療、健康、職業教育、學前教育等。四是環保產業，包括工業煙囪脫硫、脫硝、除塵，污水處理、垃圾處理，強制推廣低排放汽車發動機和高標號燃油，綠化環境等。五是頂替進口的大宗物資。我國每年進口化工產品和芯片各2000多億美元，其中許多產品可以在國內組織研發和生產。如PX進口量已占國內市場的64%，外商趁機抬價，利潤大量流失。應選擇遠離居民的荒島，集中建設大型先進石化項目，結束進口局面。我國每年進口大豆5000多萬噸，應大力扶持國內木本油料種植，既能綠化荒山，又能增加農民收入。六是新的區域經濟增長極，包括長江經濟帶、淮河經濟帶、京津冀經濟一體化等。特別是淮河經濟帶，自然條件優越，但由于長期以來缺乏全流域整體發展規劃，投入不足，至今仍是豫皖蘇三省的經濟洼地。如能制定綜合規劃，協調各方，統一治理，將洪水資源化，可形成千公里河川式水庫，重構我國第三條出海黃金通道，新增上千萬畝良田，打造我國繼珠三角、長三角、環渤海之后的第四增長極。

經過30多年的改革發展，我國民間投資能力大幅增長，涌現出一大批具有較強投資能力的企業。通過深化投融資體制改革，盡可能減少政府對項目的審批，將投資決策權交給企業，以充分激發民間投資的巨大活力。

首先是在公共服務類項目建設中推廣特許經營權制度。目前公共產品和公共服務供給不足，原因在于公共服務類項目建設主要依靠財政投資，由于財力不足，造成公共事業發展嚴重滯后。解決這一問題的途徑就是通過實行特許經營權制度，給予企業一定的政策，吸引社會資金投入。公共服務類建設項目一般投資回收能力較差，可通過財政補貼等辦法來解決。像城際高鐵、城市軌道交通等資金需求量大的項目，為了增強投資回收能力，避免項目運營長期虧損，背上財政包袱，可允許建設企業在沿線站點周圍進行商業房地產開發，用商業收益彌補地鐵運營虧損，香港地鐵就有成功經驗。其他如養老院、幼兒園、停車場等，只要給予一定政策，使投資得到合理回報，就能吸引大批社會資金進入，供給不足的局面很快就可改觀。

其次是建立吸引社會資金投資環保產業的市場機制。今年政府工作報告提出要向污染宣戰，表達了國務院的決心和群眾的強烈愿望。要想較短時間內在治理大氣污染、水污染等方面取得明顯成效，關鍵在于落實“誰污染、誰付費”原則，推行第三方治理制度。政府制定統一的排放標準和環境標準，并嚴格監督執行。污染排放企業按排放量繳費。政府或社會中介機構組織招標，選擇有資質的企業進行治理。這樣，投資環保產業的企業有了合理回報，污染治理就可取得事半功倍之效。

再次是用積極的財政政策和適度靈活的貨幣政策支持投資結構調整。我國政府負債率僅為39.4%，屬于世界最低水平，發揮財政在擴大內需中的作用空間較大。同時，當前物價走低，通貨緊縮已成為主要危險。應實行積極的財政政策和適度靈活的貨幣政策，通過減稅、貼息、資本金補助等形式，引導銀行貸款和社會資金投向鼓勵類建設項目。銀行應按照擴大內需的方向，實行定向寬松政策，必要時對重點建設項目實行點貸。通過有效引導投資，使資金投向更加符合轉變發展方式的要求，提高投資的經濟效益和社會效益。

（原載《求是》2014·15期）