會計師事務所拓展財政支出項目績效新業務評價

黃韻斯

近年來，在政府相關部門的主導下，許多會計師事務所正在積極地參與財政支出項目的績效評價工作，以積累相關經驗，開拓新的業務領域。績效評價業務對于許多會計師事務所而言都是一項新業務，行業內也缺乏一套完整、實際的操作指南供執業人員參考和學習。因此，目前大多數受托績效評價業務的會計師事務所也只是根據自身對政策和績效評價要求的理解來開展該業務。

一、目前拓展財政支出項目績效評價新業務存在的主要問題

1.制度的可操作性弱、應用難度大，中介機構缺乏績效評價指南。為加強對財政支出績效評價制度的建設，近年來我國多次頒布相關文件，如：2009年財政部頒布《財政支出績效評價管理辦法》（財預[2009]76號），以指導地方財政部門績效評價工作；2011年財政部又根據管理需要出臺了統一指導全國財政支出績效評價的《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2011]285號），進一步明確了評價主體、對象、范圍、方法、指標設定和結果應用等。但是由于我國財政支出項目的績效評價工作仍處于初始發展階段，頒布的制度仍不夠健全、完善，可操作性弱，實際應用的難度較大。此外，中國注冊會計師協會和會計師事務所自身也沒有為該項業務制定相應的績效評價指南和評價標準，即使在大環境的制度指導下，也難以發展財政支出績效評價這項新業務。

2.設置與應用評價指標困難。財政支出項目績效評價體系的基礎是通用性與可操作性足夠強的評價指標。但是財政支出項目的復雜性與公共性決定了會計師事務所制定的評價指標難以評價財政支出項目的各個方面。同時，由于會計師事務所缺乏從事這項新業務的經驗，且并沒有在項目前期研究報告的基礎上設置符合國家制定的一級、二級以及三級指標，以致最終設置的指標具有結果導向性，最終使績效評價流于形式。以社會效益為主的財政支出項目一般歷時較長，所牽涉的行業范圍較廣，且缺乏可比性，這決定了項目的社會微觀效益與宏觀效益難以通過合理、科學的方法進行分析，增加了選取和量化評價指標的難度，這意味著要精確算出效果、效率等評價準則中的具體指標非常困難。

3.合理標準值的設定難度較大。與設置指標一樣，設定合理標準值的困難主要體現在：一是會計師事務所缺乏業務經驗，仍未建立基礎數據庫。“四大”會計師事務所的審計業務能夠在全球市場中占據較大份額，主要是因為它們積累了不同業務的經驗，并建立了以經驗為基礎的網絡數據資料庫，從而有效控制業務風險，為審計業務的蓬勃發展奠定了基礎。績效評價標準的合理值來源于大量同類業務數據的平均值，會計師事務所要拓展這項新業務，就必須建立健全基礎數據庫。而目前會計師事務所難以制定合理的標準值正是因為整個行業都缺乏以經驗為基礎的數據庫。二是區域差異特征明顯，難以消除。由于不同區域的經濟發展水平與自然環境差異較大，同樣的財政支出項目以同等的投入所產生的效益也可能存在巨大差異。而績效評價過程中標準值的設定會成為影響評價結果的重要因素。因此，采取合理、科學的方法消除區域差異是設定合理標準值的關鍵，但難度較大。

4.缺乏問責機制，應用評價結果困難。合理、有效運用財政支出項目績效評價的結果有助于該項業務的可持續發展，但實際應用的難度較大。這是由于財政支出績效評價工作還屬于起步階段，制度體系仍不夠健全，特別是在結果應用方面，政府部門缺乏問責機制，以致財政支出項目的績效評價工作完成以后，其結果往往不受重視，問責機制的缺乏使績效評價結果作用受到限制。此外，財政支出項目績效評價是一項新業務，會計師事務所在各方面的專業人士儲備不足，使會計師事務所每完成一個任務都難以總結有效的經驗，這就無法通過發現績效評價過程中的不足來積累經驗。

二、拓展財政支出項目績效評價新業務的策略

1.健全績效評價制度建設，實現業務標準化和規范（下轉第69頁）（上接第65頁）化。目前，我國以財政部頒布的《財政部財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2011]285號）為指導性文件，各省市結合當地的經濟發展情況和特殊條件制定適合自身發展的績效評價管理辦法和具體實施細則。這構成了我國財政支出績效評價制度的基本框架。由于區域差異，各省市開展財政支出項目績效評價工作的進度并不一致，其績效評價制度建設的進度也參差不齊。已按照該文件修訂本省市財政支出項目績效評價制度的六大省市分別是京、津、滬、渝、新、桂，而粵、浙、閩、豫、瓊、川、貴等七大省尚未調整舊制度，仍以《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2009]76號）為依據制定財政支出項目績效評價制度，其他省市則是在2009年之前制定或未公開財政支出項目績效評價制度。各省市應加快推進財政支出項目績效評價工作的進度，根據國家新修訂的相關制度制定、調整符合自身發展情況的財政支出績效評價制度。

2.研究規范、統一的財政支出項目績效評價體系。如今缺乏規范性和統一性的財政支出項目績效評價體系難以進行各省市、各部門之間的比較和分析，導致了績效評價的實際應用效果不大，從而造就了績效評價工作的資源配置不合理和高投入、低效益現象。為了推動會計師事務所開展財政支出項目績效評價新業務，會計師事務所應研究設計出規范、統一的財政支出項目績效評價體系。（1）設計財政支出項目績效評價總體框架；（2）構建完整、科學規范的財政支出項目績效評價指標體系；（3）設置規范、統一的財政支出項目績效評價標準值。財政支出項目的績效評價標準是評價項目績效的基準，標準值的設定是績效評價結果的重要影響因素之一。

3.建立統一的績效評價綜合管理信息系統。信息的可靠、全面有助于增加績效評價結果的客觀性、公正性與準確性。美國、英國、歐洲等西方發達國家以信息技術為立足點，通過大規模的財政支出項目評價數據庫，為各種類型的財政支出項目實施績效評價提供指導和支持，與我國缺乏基礎數據、財政支出項目績效評價工作難以發展的現狀形成鮮明對比。因此，建立財政支出項目績效評價所需的數據集成系統是發展這項新業務的關鍵。一是把財政支出績效評價項目按照不同行業進行分類，并對數據信息實行分類管理，逐步積累原始數據；二是增加數據信息的采集方法，按照項目立項、實施、結束三個階段重點收集國家級、省級的財政支出項目的數據資料與各種經濟指標，確保數據信息的可比性、客觀性與真實性；三是研究開發績效評價數據處理軟件，并建立相應的工作數據庫，隨著數據規模的逐步增加，績效評價結果的穩定性與準確性也會提高；四是加強與已在開展財政支出項目績效評價工作的會計師事務所等第三方中介機構的交流，共享數據信息，逐步積累各地財政支出項目績效評價的基礎數據。

4.加強審計人員培訓，培養多支能勝任績效評價工作的專業團隊。績效評價小組是有效開展績效評價工作的重要組成部分。財政支出項目的廣泛性、公共性、復雜性決定了評價小組人員需擁有不同的專業知識背景，才能對不同類型的財政支出項目開展科學、高效的績效評價工作。因此，加強不同專業人員的業務培訓是打造績效評價精英團隊的關鍵。由于培訓對象的規模較大，個體素質差異明顯，培訓的內容、形式應取決于培訓對象在績效評價小組中所承擔的角色、任務。此外，在績效評價過程中引入專家顧問、公眾代表有助于降低評價小組評價的主觀性和知識背景局限性。

5.提高評價結果的說服力，樹立績效評價的權威性。會計師事務所開展財政支出項目績效評價這項新業務的積極性來源于績效評價的權威性。只有財政支出項目績效評價業務具有權威性，績效評價工作才能持續發展。而績效評價的權威性與實際應用性又受評價結果準確性與客觀性的直接影響。因此，政府部門應盡快制定財政支出項目績效評價結果的應用指南，逐步建立與績效評價結果相對應的財政資金預算管理方案與監督機制，從而不斷提高績效評價結果的權威性、規范性與應用性。此外，政府部門還需頒布相關的獎懲制度，根據績效評價結果分析財政支出項目存在的優點與不足，對高效使用資金并取得實際社會成效的部門單位、人員給予應有的激勵，對濫用資金或存在違法行為的相關部門單位、人員追究相應的法律責任，以提高開展績效評價工作的積極性，強化績效評價結果的約束力。

（作者單位：廣東外語外貿大學）