中國政策環境對氯堿行業發展的影響分析

張 鑫

（中國氯堿工業協會，天津 300192）

當前，在中國經濟處于減速換檔期的大背景下，包括氯堿在內的眾多基礎化工原材料行業面臨著“低增速、低收益、高成本”的嚴峻形勢。同時，國內產業政策對“兩高”類行業發展的調控和限制措施日益嚴格，以化解過剩產能為重點，以節能減排為先導，包括行業準入、落后產能淘汰、清潔生產、安全、環保以及電價等一系列政策的調整，將對整個氯堿行業的未來發展產生重要影響。

隨著國內宏觀調控力度的加大和國際競爭的日趨激烈，如何促進中國氯堿行業健康、可持續發展，也值得認真思考。

1 產業政策的影響分析

1.1 行業準入條件

為遏制氯堿行業盲目擴張趨勢，促進產業結構升級，規范行業發展，2007年11月2日，國家發展和改革委員會頒布了第74號令《氯堿（燒堿、聚氯乙烯）行業準入條件》（以下簡稱“氯堿準入條件”），并于2007年12月1日起正式實施。氯堿準入條件實施6年多以來，在促進行業健康、可持續發展方面起到了一定的積極作用，無序發展及重復建設狀況有所改善，結構調整和行業布局有所優化，行業資源和能源利用效率有所提高，行業企業競爭進一步增強，節能減排和安全環保水平有所提高。

近年來，國家針對氯堿行業的安全、環保、能源消耗、清潔生產和汞污染防治等方面出臺了一系列的標準與規范，并提出了新的約束要求。特別是在當前國家主抓化解過剩產能重點工作的大背景下，準入條件是遏制產能盲目擴張的重要措施之一，原有的氯堿準入條件非常有必要重新修訂。2014年工業和信息化部委托中國氯堿工業協會（以下簡稱“氯堿協會”）開展氯堿準入條件的修訂工作。根據氯堿行業發展現狀，此次修訂工作將補充糊樹脂和甲烷氯化物行業的準入要求，同時對燒堿和聚氯乙烯新改擴建項目在企業布局、能源消耗、工藝裝備規模、環保、安全和職業衛生等方面的要求進一步嚴格，特別對電石法聚氯乙烯企業提出了更加嚴格要求。此次修訂的特點既有總體性要求，也有涉及具體行業的個性要求。例如在能源消耗方面，采用了新制修訂的燒堿和聚氯乙烯能源消耗限額標準，具體能耗指標水平比原標準水平有大幅提高；在布局與工藝方面，根據《關于汞的水俁公約》的要求，提出禁止新建電石法聚氯乙烯用汞工藝裝置等具體約束性要求；在環保方面，采用了環保部正在制修訂的《氯堿工業污染物排放標準》（GB 15581）部分要求，特別是對電石法聚氯乙烯生產提出了嚴格的環保要求；在安全方面，吸收借鑒了協助安監總局共同起草編制并擬發布的《燒堿行業安全準入條件》中的總體性要求。此次修訂在布局、能耗、環保、安全等方面對新改擴建的氯堿項目形成多維度的管控要求，這也為國家有關管理部門對行業開展有效監督與管理奠定了基礎。氯堿協會將廣泛收集行業意見和建議，組織專家研究討論，盡快成稿上報工業和信息化部，爭取今年早日發布。

1.2 產業結構調整指導目錄

《產業結構調整指導目錄》是由發展和改革委員會發布的重要的綜合性產業政策。2011年3月27日，國家發展和改革委員會頒布了第9號令 《產業結構調整指導目錄 （2011年本）》（以下簡稱 “指導目錄”），并于2011年6月1日起正式實施。2013年2月16日，國家發展和改革委員會頒布了第21號令《國家發展改革委關于修改〈產業結構調整指導目錄（2011年本）〉有關條款的決定》，對指導目錄的有關條目進行了調整。

指導目錄包括鼓勵類、限制類和淘汰類3類目錄，涉及紡織、農業、水利、煤炭、電力、交通、信息、鋼鐵、有色金屬、石化化工、建材、機械、輕工、服務業、環境和生態保護、資源節約及綜合利用等40多個行業。其中，石化化工鼓勵類19項、限制類13項、淘汰類中落后生產工藝裝備10項、落后產品7項。涉及氯堿行業的主要為限制類和淘汰類，其中，限制類有氯醇法環氧丙烷和環氧氯丙烷工藝、乙炔法聚氯乙烯、起始規模小于30萬t/a的乙烯氧氯化法聚氯乙烯、燒堿、單線產能5萬t/a以下氫氧化鉀生產裝置、三氯化磷、10萬t/a以下（有機硅配套除外）和10萬t/a及以上，且沒有副產四氯化碳配套處置設施的甲烷氯化物生產裝置；淘汰類有隔膜法燒堿（2015年）生產裝置、高汞催化劑（氯化汞含量6.5%以上）和使用高汞催化劑的乙炔法聚氯乙烯生產裝置（2015年）。

根據 《國務院關于發布實施＜促進產業結構調整暫行規定＞的決定》（國發 〔2005〕40 號），《促進產業結構調整暫行規定》對國家鼓勵類、限制類、淘汰類產業目錄提出了明確要求。對鼓勵類投資項目，按照國家有關投資管理規定進行審批、核準或備案，各金融機構應按照信貸原則提供信貸支持，并給予有關稅收優惠政策支持。對屬于限制類的新建項目，禁止投資，投資管理部門不予審批、核準或備案，各金融機構不得發放貸款，土地管理、城市規劃和建設、環境保護、質檢、消防、海關、工商等部門不得辦理有關手續；對屬于限制類的現有生產能力，允許企業在一定期限內采取措施改造升級，金融機構按信貸原則繼續給予支持。對于淘汰類項目，禁止投資，各金融機構應停止各種形式的授信支持，并采取措施收回已發放的貸款，各地區、各部門和有關企業要采取有力措施，按規定限期淘汰，在淘汰期限內國家價格主管部門可提高供電價，對國家明令淘汰的生產工藝技術、裝備和產品，一律不得進口、轉移、生產、銷售、使用和采用；對不按期淘汰生產工藝技術、裝備和產品的企業，地方各級人民政府及有關部門要依據國家有關法律法規責令其停產或予以關閉。

發改委對指導目錄一般3年左右時間修訂一次，預計2015年前后將組織開展對2011年本指導目錄的修訂工作。根據十八屆三中全會決定提出的“使市場在資源配置中起決定性作用”，指導目錄的修訂有可能采用“負面清單管理模式”，弱化鼓勵類，進一步強化和細化限值類和淘汰類目錄，并結合當前最新的相關環保政策，例如《環境保護綜合名錄》，提出更加具體的約束性要求。對于氯堿企業的未來發展而言，企業在產品和工藝的調整和選擇上要重點參考該指導目錄。

2 電價政策

對能源密集型的氯堿行業來說，電價是氯堿企業成本最為直接和重要的組成，氯堿產業鏈上的各個環節都受到電價波動帶來的成本影響。以2009年全國非民用銷售電價每千瓦時平均提高2.8分為例，根據氯堿協會對氯堿行業企業用電情況的分析，對于既有燒堿又有聚氯乙烯（電石法）的生產企業來說，每年多支出的電力成本將超過14億元；對于國內乙烯法聚氯乙烯生產企業而言，每年多支出的電力成本在2億元以上；而對于單純生產燒堿的生產企業來說，每年多支出的電力成本在7億元以上。綜合各種情況，國內氯堿行業每年因電價上調而多支出的電力成本超過23億元，占行業年總產值的10%以上。近年來針對氯堿用電價格的部分重要國家政策的變化情況見表1。

按市場規則和吸取發達國家經驗，氯堿行業應該享受合理公平的電價，這是由氯堿行業的用電特點決定的。電是生產過程中的原料，占燒堿成本比例50%以上；負荷率高，在外電供應正常的情況下每個氯堿廠的負荷率平均高達95%以上；特別是均衡用電，對電網削峰屯谷長期穩定運行起到了關鍵作用；電壓等級高，國內大部分氯堿廠生產運行電壓等級均在35～110 kV檔次。氯堿行業能夠最大限度利用發、輸電設備，且輸送電損失小，大量節省發、輸、配電投資，能大幅度降低發電成本。

爭取合理的用電價格及政策一直是氯堿協會的重點工作之一。多年來，每逢電力改革和價格發生重要變化的時候，協會都積極向國家呼吁和爭取氯堿行業的合理用電價格和政策。特別是在當前調結構、轉方式、節能減排和化解過剩產能矛盾的大背景下，協會一直呼吁盡快針對氯堿行業出臺直購電政策實施細則，對符合產業政策的氯堿企業在電價方面予以政策傾斜，將符合產業政策的氯堿企業全部納入直購電試點，對未能納入的企業，給予一定的優惠電價政策。

表1 氯堿用電價格的部分重要國家政策的變化情況

3 國際公約

當前，國際公約的制定和履約對氯堿行業發展具有重要影響，分別是《蒙特利爾議定書》、《斯德哥爾摩公約》和2013年10月制定的《關于汞的水俁公約》。

3.1 《蒙特利爾議定書》對氯堿行業的影響分析

中國氯堿行業的四氯化碳產品是 《蒙特利爾議定書》要求淘汰的產品。目前，中國四氯化碳主要來源于甲醇法生產甲烷氯化物，是采用該工藝必須產出的副產物，生產比例一般在5%～8%。四氯化碳原主要用于生產CFC-11和CFC-12等產品，發達國家按 《蒙特利爾議定書》要求已被關閉，中國也于2007年7月1日起停止生產CFC-11和CFC-12，減少了四氯化碳的用途。目前四氯化碳的消費主要是作為生產原料轉化為其它產品予以消化，主要以轉產一氯甲烷、三氯甲烷和四氯乙烯為主。

根據2007年9月21日 《蒙特利爾議定書》第19次締約方大會決議，全球將最終淘汰HCFCs（包括F22）的時間提前十年。中國在2013年將消費和生產水平凍結在基線水平，2015年削減10%，2020年削減35%，2025年削減67.5%，2030年完全淘汰。由于發展中國家在CFC削減上相比發達國家滯后10年，使得部分ODS的生產和消費在發展中國家還有一定的市場需求，例如F22的生產和消費。國外發達國家提前凍結和削減F22的生產和消費，使得二氯甲烷和三氯甲烷的產能過剩，大量傾銷中國，對中國甲烷氯化物行業造成沖擊。中國三氯甲烷年產量的85%用于F22生產，F22有75%用于制冷行業。在HCFCs加速淘汰過程中，由于每年三氯甲烷的大量進口造成了國內失去了十幾萬噸的消費市場，對三氯甲烷、甲烷氯化物及氯堿產品的產銷帶來極大影響。此外，隨著中國已開始實施削減計劃，甲烷氯化物的需求及其下游產品結構調整面臨著較大的挑戰。

3.2 《斯德哥爾摩公約》對氯堿行業的影響分析

到目前為止，《斯德哥爾摩公約》受控物質共22種，主要包括：滴滴涕（DDT）、艾氏劑、狄氏劑、異狄氏劑、氯丹、毒殺芬、六氯苯（HCB）、滅蟻靈、七氯、多氯聯苯（PCBs）、二噁英和呋喃類等。

目前，《斯德哥爾摩公約》與中國氯堿行業關聯性最大的是乙烯氧氯化法聚氯乙烯、氯化苯和短鏈氯化石蠟。

根據世界環境規劃署的報告，乙烯氧氯化法聚氯乙烯和氯化苯生產有可能涉及二噁英產生和排放問題。環境保護部污染防治司自2006年起組織開展全國持久性有機污染物（POPs）狀況調查，特別是對17類二噁英的排放源進行了調查，包括廢棄物焚燒、制漿造紙、水泥生產、鐵礦石燒結、煉鋼生產、焦炭生產、鑄鐵生產、鍍鋅鋼生產、再生有色金屬（銅，鋁，鉛，鋅）生產、鎂生產、黃銅和青銅生產、生產2，4-滴類產品、三氯苯酚生產、四氯苯醌生產、氯苯生產、聚氯乙烯生產、遺體火化。

當前，參照歐盟和美國最新的聚氯乙烯污染物排放標準，環境保護部組織編制的《氯堿工業污染物排放標準（征求意見稿）》（GB15581）中新增了乙烯氧氯化法聚氯乙烯企業二噁英類排放指標 （0.1 ng TEQ/m3）。現有乙烯氧氯化法聚氯乙烯企業和氯化苯企業要開始關注二噁英問題，并研究制定相應的應對措施。

此外，從目前審查進展情況來看，短鏈氯化石蠟產品很有可能在下一次的《斯德哥爾摩公約》締約方大會上增列到受控物質名單中。聯合國環境規劃署持久性有機污染物審查委員會2006年11月第二次會議短鏈氯化石蠟提案指出：已有數據清楚地表明，短鏈氯化石蠟已經污染了生物圈和空氣，對水生生物的毒性極大，并不會自然分解，而且往往會在生物圈中形成濃縮。其的持久性、生物蓄積性、遠距離環境遷移潛力和毒性意味著會在全球一級對環境造成破壞性影響。2012年6月20日，歐盟委員會發布（EU）NO 519/2012 法規，修訂了（EC）No 850/2004 法規，新增硫丹、六氯丁二烯、多氯化萘、短鏈氯化石蠟為持久性有機污染物。中國氯化石蠟產品沒有區分氯化碳鏈的長短，也沒有測定產品中短鏈氯化石蠟的報道。至今，大多數廠家對生產和使用產品中混有的短鏈氯化石蠟將來的受控前景還沒有強烈的認識和明確的應對措施。

3.3 《關于汞的水俁公約》對氯堿行業的影響分析

2009年2月，在肯尼亞內羅畢舉行的世界環境規劃署（UNEP）第25屆理事會上，美國、印度以及中國等幾個汞排放大國的政府轉變了原有的保守態度，同意建立全球汞控制公約，并決定將在2010-2013年召開5次政府間談判委員會系列會議（INCS），到2013年達成全球汞控制公約。氯堿協會與中國石油和化學工業聯合會參加了歷次政府間談判委員會會議（INCS），并為中國政府代表團開展談判提供技術支撐。2013年10月9-12日，《關于汞的水俁公約》外交全權代表大會在日本召開，92個國家政府簽署了該公約。

針對該公約中有關氯乙烯（VCM）議題和原生汞礦的關閉議題，中國政府代表團經過艱苦談判，取得以下2個結果。一是用于VCM生產的原生汞礦關閉時限為公約對中國生效后15年；二是VCM用汞工藝作為允許用途列入公約案文中，未設淘汰時限，但附加了以下幾個條件。

（1）到2020年，乙炔法聚氯乙烯單位產品的汞使用量比2010年下降50%；

（2）采取措施減少對原生汞礦的依賴；

（3）控制汞的排放和釋放；

（4）支持無汞催化劑和工藝的研發；

（5）在締約方大會已證實的基于現有工藝的無汞催化劑在全球范圍內均可獲取，且在技術和經濟可行5年之后，不允許使用汞；

（6）向締約方大會報告替代技術進展情況和淘汰汞使用所作出的努力。

中國電石法聚氯乙烯行業是中國用汞量最大的行業，約占總用汞量60%以上，這決定了電石法聚氯乙烯行業是中國開展汞公約履約工作最重要領域。隨著國民經濟發展的需要，聚氯乙烯產能和產量還將進一步擴大，汞的需求量也會隨之增加，如不采取有效的汞削減和減排措施，電石法聚氯乙烯行業不僅面臨來自資源和環境等多方面的考驗，也面臨著履行國際公約的壓力。

按照“減量化，無汞化”的工作路線，電石法聚氯乙烯行業正在積極做好汞污染防治工作。一方面，大力推動低汞觸媒的應用，努力實現2015年年底前全行業100%應用低汞觸媒；同時，各企業積極采用高效氣相除汞技術、鹽酸解吸、含汞廢水處理等汞污染防治技術，減少汞的排放；另一方面，協會也正在積極組織科院院校和重點聚氯乙烯企業開展無汞觸媒研發工作，爭取早日實現行業的無汞化。

4 安全

氯堿行業是以鹽和電為原料生產燒堿、氯氣、氫氣的基礎化工原料產業，屬于危險化學品生產行業。生產過程具有一定的危險性，一旦出現事故，不但會造成人員傷害而且會引起影響社會穩定的公共危機事件。由于歷史上形成的條塊分割、地區保護等原因，造成我國氯堿生產企業數量多，平均規模低，國內氯堿企業安全管理水平存在一定差異，安全管理規范、標準、防范措施、應急求援體系等同國外發達國家相比也存在一定差距。

近年來，針對氯堿行業的安全生產現狀，國家安全生產監督管理總局在建立健全行業安全管理體系、安全生產法規標準建設和推動安全標準化建設方面開展了一些工作，提出了新的要求。

為嚴格氯堿等高危化工行業安全準入，受國家安全生產監督管理總局監管三司委托，氯堿協會組織編寫了《燒堿行業安全準入條件（征求意見稿）》，共分五部分14條。“生產企業布局要求”主要規定了新建企業項目選址需符合本地土地規劃的要求，以及不在園區老企業的退城進園及新建、改建、擴建、搬遷的項目選址要求；“生產裝置、工藝技術和安全設施要求”規定了燒堿工藝中電解、液氯先進工藝技術的選用以及落后設備及工藝的淘汰要求；“液氯儲存和運輸要求”規定了新建燒堿生產企業的液氯儲存量，以及液氯運輸半徑及構成重大危險源的管控要求；“安全生產標準化要求”規定了新建燒堿企業需達到的安全生產標準化等級要求以及現有燒堿企業達到安全標準化二級以上的時間進度要求；“監督與管理”規定了燒堿生產企業負責人應履行的相關安全生產制度等。該安全準入條件從源頭上規范我國氯堿行業，并有利于加強氯堿行業的安全管理。

在安全生產法規標準建設方面，受國家安全生產監督管理總局監管三司的委托，氯堿協會與中國石油和化工勘察設計協會共同組織編寫《燒堿裝置安全設計規范》，主要編制單位有中國天辰工程有限公司、中國成達工程有限公司、上海化學工程設計院有限公司、浙江巨化股份有限公司、新疆中泰化工股份有限公司等，本規范的編制從設計安全入手，立足于生產的安全，采用適宜、可靠的安全措施與對策，可將燒堿裝置的安全風險降低到合理、可行的最低程度。目前，該設計規范將進一步修改完善后上報安監總局。

GB11984—2008《氯氣安全規程》和 AQ3014—2008《液氯使用安全技術要求》施行以來，對氯氣生產和使用等涉氯企業安全生產起到了一定的規范作用。同時，一些企業學習、借鑒國內外先進技術，在氯氣安全設施和應急技術方面進一步改進，對貫徹上述標準又有了新的要求。協會氯堿安全技術協作組根據行業發展新形勢，在2010年編寫了《關于氯氣安全設施和應急技術的指導意見》。在該指導意見使用過程中，根據部分企業的建議，需要對幾個問題進一步明確，協會氯堿安全技術協作組經過組織專家研究分析，2012年編寫了 《關于氯氣安全設施和應急技術的補充指導意見》。

在安全標準化建設方面，根據國發[2010]23號文件精神，全面開展安全標準化工作已成為危化品行業安全管理的重要抓手，并明確在2012年底前現有危化品企業要達到三級以上安全生產標準化水平。氯堿企業不要為了達標而達標，要切實按照《氯堿生產企業安全標準化實施指南》（AQ/T3016-2008）和協會編制的《氯·堿生產安全標準化指導手冊》做好企業安全標準化建設工作。各氯堿企業在實施安全標準化達標工作時，應加強與協會的溝通聯系，充分利用協會積累的豐富的安全生產、管理經驗和專家隊伍，從起始做好企業的安全標準化建設工作。

5 環保

隨著黨的“十八大”將“生態文明建設”提升到了新的高度，環保政策也將日益嚴格。近一年來，環境保護部制訂的多項法規標準對氯堿行業發展提出了新的約束要求，同時各地方環保部門也進一步加強對環保的監督管理，現將與企業發展關系較大的政策情況介紹如下。

5.1 環境保護綜合名錄

2014年1月環境保護部發布了《環境保護綜合名錄（2013年版）》，此次發布的綜合名錄是由歷年制定的綜合名錄，以及2013年制定的新一批綜合名錄匯總而成的。共包含3部分：“高污染、高環境風險”產品（簡稱“雙高”產品）722項，重污染工藝92項、環境友好工藝83項，環境保護重點設備35項。其中涉及氯堿行業的，“雙高”產品有電石法聚氯乙烯、氯醇法環氧丙烷、氯乙酸、三氯乙烯、四氯乙烯、甲烷氯化物（二氯甲烷和三氯甲烷）、環氧氯丙烷、尿素法ADC發泡劑、水合肼、二氯乙烷和氯苯等10多項，重污染工藝有3項，其中乙炔法（電石法）生產的聚氯乙烯（PVC）首次列入“雙高”產品。

綜合名錄的主要作用體現在3個方面：

（1）為國家相關經濟政策制定提供環保依據。目前，綜合名錄已經在國家有關部門制定和調整相關產業、稅收、貿易、金融等經濟政策，以及安全生產監管政策中得到了廣泛運用。截至目前，綜合名錄所列產品中，已有300余種“雙高”產品被財稅和貿易主管部門取消出口退稅，并被禁止加工貿易，有效遏制了“雙高”產品大量生產和出口造成的國內環境損害。2013年12月環境保護部對《環境保護綜合名錄（2013年版）》公開征求意見，協會緊急向政策法規司反饋意見，一是，由于涉及氯堿行業的產品較多，請求對所列產品按照污染防控程度和環境風險管理的緊迫性，分批列入名錄管理，設置一定的緩沖期，確保氯堿行業調結構和轉方式平穩進行；二是，由于電石法聚氯乙烯工藝存在的長期性、必要性和重要性，以及行業積極開展汞污染防治工作取得的進展，建議 “乙炔法 （電石法）生產的聚氯乙烯（PVC）”不列入名錄管理。但是，環境保護部對于以上意見建議未予采納。