論環境保護的公眾參與制度

隋燕　史東洋

摘 要：從去年開始，全國中東部、東北及西南部分地區遭遇嚴重霧霾過程，涉及人口達8億以上。北京更是連續遭受嚴重的霧霾過程，蔓延多日的霧霾天氣，已經成為一起環境災難事件。大氣污染、水污染、垃圾污染等嚴重的環境問題對公眾的健康和生活都造成了很大的影響，越來越多的公眾已經開始呼吁國家立法。我國現行立法并未規定公眾參與的環境保護制度，文章闡述了環境保護公眾參與的理論基礎、立法背景、現行缺陷，并對如何建立該項制度提出了自己的建議。

關鍵詞：環境保護；環境權；公眾參與

中圖分類號：D920.1 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）07-0059-02

環境保護是一項系統工程，這不僅是政府應當履行的職責，企業應當承擔的社會責任，更重要的需要全社會的公眾共同參與，建立政府——企業——公眾三位一體的環保模式。因此，在當前形勢下，越來越多的國家都把公眾參與環境保護納入了法律。

一、環境保護公眾參與制度的理論基礎

（一）公民環境權理論

人類賴以生存的環境是全人類公共的財產，任何人都不能剝奪，我們都有權享受純凈的空氣、安全的水源、舒適的陽光和美麗的大自然。任何企業和個人破壞環境的行為即為環境侵權行為，公民作為權利主體有權維護自己的權利不受侵犯。1969年美國在《國家環境政策法》中首次規定了公民環境權，明確每個人都有權享有健康的環境，也有義務維護和改善環境質量。1972年斯德哥爾摩聯合國人類環境會議通過的《人類環境宣言》第一條莊嚴宣告：“人類有權在一種能夠過尊嚴的和福利的生活環境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保證和改善這一代和世世代代的環境的莊嚴責任。”[1]這說明在世界范圍內公民環境權被提出。

我國現行立法中與公眾環境參與制度有關的只有個別基本法中提及了公眾對污染環境的行為有檢舉和控告的權利，但這與公民環境權的確認還相差甚遠。正是因為我國公民環境權的立法空白，所以當公民遭遇環境侵權行為的時候，沒有可訴的權利基礎，法律武器不夠強大，因此賦予公民環境權意義重大。一方面可以有效地制約和監督政府濫用環境管理權的行為和不作為行為，形成一套權利與權力相制衡的局面；另一方面可以發動最廣泛的人民群眾的力量，發揮他們的主人翁精神和積極性，這樣才能獲得無盡的環保力量源泉。

（二）公共委托理論

如上所述，環境是全人類的共同財產，公眾應當對共有的財產享有共有權，這種權利是個人的不可剝奪的當然可獲得的權利，它的存在不取決于國家政權的承認，政府和公眾之間存在一種委托契約，政府與公眾之間的關系是受托人和委托人的關系。一方面，公眾作為委托人，是環境權的主體，委托政府管理公共事務，管理公共環境，懲治環境侵權行為。政府行使環境管理權主要來源于公眾的授權，公眾將其環境管理權委托給政府，因此公眾在事中和事后都有權參與到環境保護、環境管理和環境救濟的過程中來；另一方面，政府作為受托人，應當盡善良管理人的義務，有義務對環境進行妥善的治理，有義務保證公眾參與環境保護的權利，同時接受公眾的監督，不能濫用委托權。

二、我國環境保護公眾參與的立法背景與存在的問題

（一）立法背景

環境保護的公眾參與制度在國外已經被許多國家立法加以確認而且獲得了很好的效果。如美國1969年制定的《國家環境政策法》規定：“每個人都可以享受健康的環境，每個人也都有責任參與環境的保護與改善。”日本的《環境基本法》規定：“國民應當努力降低伴隨其日常生活對環境的負荷，以便防止環境污染。”而且日本非常重視非政府組織和環保團體的作用。在我國，現行立法中并未規定環境保護的公眾參與制度，但是我國根本大法卻為公眾參與環境保護奠定了法律依據，《憲法》規定：“人民根據法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事務。”在基本法《環境保護法》中規定了一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。

（二）存在的問題

1.現行立法零散，公眾參與的權利基礎薄弱。“權利沒有以法律的形式固定化和普遍化就不可能得到有效的保障，也不可能得到健康的行使。”[2]如前所述，我國現行諸多法律法規雖都對公眾參與環境保護有所提及，但立法的規定非常零散而且欠缺可操作性，如公眾參與的范圍、參與的途徑、如何實施管理等。另外，我國現在一直沒有把公民的環境權上升為法律權利，公眾參與的權利基礎非常薄弱，這樣環保問題就如同無源之水、無本之木。

2.公眾普遍欠缺環保意識，主人翁精神欠缺。目前，我國公眾很多人都抱著“事不關己”的態度，公眾的環境保護素質不高，積極性和參與性不高，環保意識尚處于較低的水平。很多公眾都不知道世界環境日是哪一天，不知道全國的環境熱線號碼是什么，絕大多數公眾都做過污染環境的行為，公眾的個人環保素質仍有待于提高，很少會有公眾去主動學習環保知識，更不用提去積極引導周圍的人進行綠色消費。所以環境保護的公眾參與依舊任重道遠。

3.民間環保力量薄弱，非政府組織影響力低。在發達國家，無論你關注哪類社會問題，幾乎都可以找到與之相關的基金會，環保領域尤其如此。日本是一個非常重視民間環保團體作用的國家，日本采取了很多措施去促進民間團體開展綠化活動、資源回收活動等環境保護的活動[3]。美國也存在著規模很大的非政府組織，經常向議會呼吁，對環境侵權行為經常向法院起訴來實現對環境的治理和監督。我國應當借鑒其他國家的經驗和做法，公眾既是良好環境的受益者同時也是惡劣環境的受害者，民間蘊含著環保的力量之源，但是我國民間環保組織起步較晚，數量較少，分布不均，資金缺少。至今為止，我國的環保民間組織只有兩千多家，比較有影響力的有：“自然之友”、“地球村”、“中國野生動物保護協會”、“大自然保護協會”等，它們絕大多數分布在東部沿海地區和生態資源豐富的省份。這兩千多家中獲得國際認證資格的不多，環保組織的成員專業性不強，國際交往水平不高，而且參與政策制度和社會監督的渠道也不是很順暢，這主要還是因為國內的法律和政策環境不健全。

三、環境保護公眾參與制度的完善建議

（一）從立法角度上完善

我國關于環境保護的法律比較零散，各個法律法規之間呼應不足，并未建立一套公眾參與環境保護的立法體系。筆者認為，我國應該在根本大法《憲法》和基本法中對公民環境權加以確認。首先，我們應當盡快在憲法中確認公眾的環境權；其次，我們應當盡快在基本法中確認公民環境權。我國的《環境保護法》從1989年實施至今已有25年之久，2013年6月《環境保護法修正案》已經公開向社會征求意見，在修正案中爭論較大的問題之一就是確認公民的環境權。法律應當與時俱進，筆者認為應當在《環境保護法》中增設一章專門規定公民的環境權利和義務，對公民環境權的實體性的權利，如知情權、異議權、參與權、救濟權等作出規定，另外也對公民實現環境權的具體途徑作出相應規定。

（二）從政府角度上完善

第一，政府應當加強對公眾的環境知識普及以提高公眾的環保意識和積極性。我國的環保工作很大程度上有賴于政府與公眾的協力配合，政府應當盡量把公眾引導到環境保護的管理工作中來，讓公眾對政府工作進行監督，對環境問題進行投訴和控告，建立公眾參與環保管理工作的獎勵制度，進一步發揮公眾參與的積極性和熱情。當然，公眾積極參與的主要動力還在于自身環保意識的提高，我國政府應當加大環保宣傳力度，特別是在各個節日，如世界環境日、世界衛生日、世界地球日、世界無煙日、世界海洋日、植樹節等加大宣傳力度，展開豐富多彩的環保活動，開展環保知識競賽等，注意傾聽公眾的意見與建議，讓公眾認識到自己才是環境的主人，每個人都愿意生活在潔凈和優美的環境之中，每個人都有責任有義務來保護環境，鼓勵公眾自主開展環保知識學習。

第二，我國應當建立環境信息公開制度，政府應當加大政務公開。1998年6月在丹麥奧爾胡斯簽訂的《奧爾胡斯公約》是到目前為止對公民環境知情權保護最完善的國際公約，我國可以借鑒該國際公約。關于環境信息披露的內容應該是全面的：首先，與環境有關的立法在公布實施之前應該征求公眾的意見和建議，并對公眾的意見和建議進行答復，綜合考慮多方利益之后再進行修正。其次，政府機構和決策也應當置于公眾的監督之下，比如政府環保機構的設置、職權、辦事程序等[4]。最后，對信息公開也要設定一定的限制性規定，比如對信息公開的時限、信息公開的范圍和形式也要做出規定。

第三，政府應當推動民間環保機構的建立，增強民間環保機構的影響力。個人的力量是有限的，世界上著名的環保組織，如世界環保組織（IUCN）、世界自然基金會（WWF）等非政府組織在立法建議、環境監督、政策參與等方面發揮了重要的作用。我國香港地區創立的地球之友（Friends of the Earth International）也是著名的環境非政府組織之一，它將環境問題與社會問題及發展問題聯系起來，在全球影響很大。我們應當吸收先進的經驗，同時結合我國的國情，最好能由政府出面，有計劃地針對不同的區域推動建立不同的民間機構，最好能夠形成政府——企業——公眾三方力量制約機制，為公眾參與提供平臺，充分發揮民間力量的作用，提高影響力。

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參考文獻：

〔1〕竇玉珍，馬燕.環境法學[M].中國政法大學出版社，2005.39～40.

〔2〕黃德林，唐敏承.公民的知情權及實現[J].法學評論，2001（5）：55～56.

〔3〕呂凱，李苗.企業環保中的公眾參與制度完善[J].哈爾濱商業大學學報（社會科學版），2012（3）：104～105.

〔4〕謝鷗，袁衛峰.公眾參與可推進環境管理科學決策[J].江西化工，2012（3）：102～103.

（責任編輯 張海鵬）