論我國的區域環境管理機制

任洋

摘要：指出了我國環境治理與生態保護的區域化屬性催生了環境管理體制的革新，新《環境保護法》首次明確提出了區域環境管理模式的構想，順應了生態文明建設之需要，同時契合新形勢下的生態環境保護之目標要求。

關鍵詞：區域環境管理；環境監管；區域聯防；環境保護

中圖分類號：X321

文獻標識碼：A文章編號：16749944（2014）08021704

[FL（2K2]

1區域環境管理的概念和內涵

新《環境保護法》明確提出了“區域環境管理的設想，欲將此管理模式應用到環境事務中需首先掌握區域環境管理的概念內涵和具體的表現形式。

11區域環境管理的概念

狹義的區域環境管理一詞來源于區域環境污染與破壞的治理過程之中，是一種正式的環境管理模式，包括單一的環境問題治理和復合環境問題治理。隨著區域間項目合作的拓展，區域環境管理一詞也逐漸呈現出更為廣泛的含義，遠遠超出單純的環境污染治理的含義。從廣義上講，區域環境管理還包括區域合作。本文所探討的區域環境管理一詞基于廣義的概念界定，以區域環境污染治理為切入點，在區域環境立法的基礎上，探究區域范圍內的環境目標、環境發展規劃、環境信息統計與發布、環境監管責任和職能劃分等諸多事項。

12區域環境管理的表現形式

按照行政職能和行政區域劃分，可將區域環境管理劃分為三大模式：層級治理模式、區域整合模式、府際合作模式。

121層級治理模式

層級治理模式是指按照組織的分級體制，將事權交由層層節制的單位行使和處理，使其管轄的事權在性質上是完整的，而在領域上又是部分的[1]。層級制意味著一個強大的、單一的、按照縱向層級排列的權力系統主導著社會治理[2]。比如京津冀區域的環境管理事務由京津冀三地的環保部門分別管轄本轄區所屬事務，或由中央一級的行政部門統一治理。

122區域整合模式

所謂區域整合，是指跨界各行政區基于內外在環境的需求，或其本身的意愿，或是由中央政府的主導，采用組織合并或事物歸并的方式，相互協調意見，并整合各方行動，以共同處理地方事物[3]。比如設立華東、華北、西北、華南、西南、東北6處環境督查機構，抑或是在各個流域內設立專門的流域管理機構。

123府際合作模式

府際合作模式是指在跨界污染所及各行政區政府之間，建立正式的或非正式的合作關系，以協力解決跨界公共問題。正式的合作往往基于協議和組織而形成，非正式的合作主要是各地官員和公務員之間因公務所形成的對政府間合作有影響的個人或團體關系[4]。這種合作模式常以合作協議為執行文本。

2我國區域環境管理現狀分析

評價現行環境管理模式的實際績效最有力的佐證便是我國環境治理和保護現狀，找到環境法治面臨的困境難題并有針對性地對癥下藥方能更好地完善我國的區域環境監督管理機制。

21環境監管與區域法治

我國的環境管理體制總體上而言呈現中央統一管理、分地方分部門管理的模式。關于環境規劃、政策執行、監督執法等具體性的事務由地方性政府管理，環境管理的屬地特征明顯。這一特征為我國實行區域環境管理奠定了良好的制度基礎。區域性環境問題的突出進一步催化了區域環境管理體制的出臺。

現行的管理體制發端于計劃經濟時期，環境監管模式深深地烙上了時代的印記和色彩。無論是中央統一管理，抑或是區域環境監管，管理部門在制定環境政策和執法監督過程中都難以掙脫傳統發展模式的束縛，常年來片面追求地方或區域的經濟績效增長，而將環境保護置于經濟發展之后，造成環境問題日益惡化，為此種環境監督管理體制的發展敲響了警鐘。

22區域環境法治面臨困境

無論是國內層面的跨省環境綜合治理，還是與國外共同建立經濟合作區域，我國在區域環境監管方面已有所嘗試，然而，尚處在體制發展初期的我國仍面臨著不少的問題。子曰：“名不正，則言不順；言不順，則事不成。我國現階段的區域環境監管之所以舉步維艱，其深層次的原因便應歸咎于環境法制的缺失。在現行法律制度中尚沒有任何一部區域環境管理的專門立法，而新修訂的《環境保護法》也只是規定了“國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制。該條款并未對區域環境管理進行具體的事項化界定，究竟各區域性政府、地方職能部門如何行使責權，而責權又應如何細化等，由于法律的缺失而無法付諸實踐，實現區域環境管理往往不具可操作性。而單行的環境污染防治法在區域環境治理方面也僅是原則性地規定，導致區域合作和區域治理流于形式。

區域環境管理難以有效推行的另一原因便是治理的觀念落后。雖然我國的國民經濟有所提升，綜合國力顯著增強，但歸根結底我國仍是發展中國家的事實并未改變。發展經濟仍是第一國民任務，雖然近些年來倡導環境保護的呼聲越來越高，立法也逐漸向生態環境層面有所傾斜，但因傳統的發展模式業已根深蒂固，欲迅速將經濟發展和環境保護的天平向后者傾斜尚不能實現，現實中許多地方政府難以良好地駕馭經濟與環境之間的關系，部分群眾的環境保護意識仍相當薄弱，導致區域環境監管治理停留在經濟優先的層面。

按照經濟學理論，任何從事經濟活動的行為人都是理性經濟人，從這個層面而言，地方政府不僅帶有政治色彩的外衣，更是一種理性的經濟人，在制定區域性發展規劃時，難免會以犧牲環境利益為代價換取經濟效益的片面增長。這種深層次的觀念因素嚴重制約著區域環境管理模式的良性發展。endprint

摘要：指出了我國環境治理與生態保護的區域化屬性催生了環境管理體制的革新，新《環境保護法》首次明確提出了區域環境管理模式的構想，順應了生態文明建設之需要，同時契合新形勢下的生態環境保護之目標要求。

關鍵詞：區域環境管理；環境監管；區域聯防；環境保護

中圖分類號：X321

文獻標識碼：A文章編號：16749944（2014）08021704

[FL（2K2]

1區域環境管理的概念和內涵

新《環境保護法》明確提出了“區域環境管理的設想，欲將此管理模式應用到環境事務中需首先掌握區域環境管理的概念內涵和具體的表現形式。

11區域環境管理的概念

狹義的區域環境管理一詞來源于區域環境污染與破壞的治理過程之中，是一種正式的環境管理模式，包括單一的環境問題治理和復合環境問題治理。隨著區域間項目合作的拓展，區域環境管理一詞也逐漸呈現出更為廣泛的含義，遠遠超出單純的環境污染治理的含義。從廣義上講，區域環境管理還包括區域合作。本文所探討的區域環境管理一詞基于廣義的概念界定，以區域環境污染治理為切入點，在區域環境立法的基礎上，探究區域范圍內的環境目標、環境發展規劃、環境信息統計與發布、環境監管責任和職能劃分等諸多事項。

12區域環境管理的表現形式

按照行政職能和行政區域劃分，可將區域環境管理劃分為三大模式：層級治理模式、區域整合模式、府際合作模式。

121層級治理模式

層級治理模式是指按照組織的分級體制，將事權交由層層節制的單位行使和處理，使其管轄的事權在性質上是完整的，而在領域上又是部分的[1]。層級制意味著一個強大的、單一的、按照縱向層級排列的權力系統主導著社會治理[2]。比如京津冀區域的環境管理事務由京津冀三地的環保部門分別管轄本轄區所屬事務，或由中央一級的行政部門統一治理。

122區域整合模式

所謂區域整合，是指跨界各行政區基于內外在環境的需求，或其本身的意愿，或是由中央政府的主導，采用組織合并或事物歸并的方式，相互協調意見，并整合各方行動，以共同處理地方事物[3]。比如設立華東、華北、西北、華南、西南、東北6處環境督查機構，抑或是在各個流域內設立專門的流域管理機構。

123府際合作模式

府際合作模式是指在跨界污染所及各行政區政府之間，建立正式的或非正式的合作關系，以協力解決跨界公共問題。正式的合作往往基于協議和組織而形成，非正式的合作主要是各地官員和公務員之間因公務所形成的對政府間合作有影響的個人或團體關系[4]。這種合作模式常以合作協議為執行文本。

2我國區域環境管理現狀分析

評價現行環境管理模式的實際績效最有力的佐證便是我國環境治理和保護現狀，找到環境法治面臨的困境難題并有針對性地對癥下藥方能更好地完善我國的區域環境監督管理機制。

21環境監管與區域法治

我國的環境管理體制總體上而言呈現中央統一管理、分地方分部門管理的模式。關于環境規劃、政策執行、監督執法等具體性的事務由地方性政府管理，環境管理的屬地特征明顯。這一特征為我國實行區域環境管理奠定了良好的制度基礎。區域性環境問題的突出進一步催化了區域環境管理體制的出臺。

現行的管理體制發端于計劃經濟時期，環境監管模式深深地烙上了時代的印記和色彩。無論是中央統一管理，抑或是區域環境監管，管理部門在制定環境政策和執法監督過程中都難以掙脫傳統發展模式的束縛，常年來片面追求地方或區域的經濟績效增長，而將環境保護置于經濟發展之后，造成環境問題日益惡化，為此種環境監督管理體制的發展敲響了警鐘。

22區域環境法治面臨困境

無論是國內層面的跨省環境綜合治理，還是與國外共同建立經濟合作區域，我國在區域環境監管方面已有所嘗試，然而，尚處在體制發展初期的我國仍面臨著不少的問題。子曰：“名不正，則言不順；言不順，則事不成。我國現階段的區域環境監管之所以舉步維艱，其深層次的原因便應歸咎于環境法制的缺失。在現行法律制度中尚沒有任何一部區域環境管理的專門立法，而新修訂的《環境保護法》也只是規定了“國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制。該條款并未對區域環境管理進行具體的事項化界定，究竟各區域性政府、地方職能部門如何行使責權，而責權又應如何細化等，由于法律的缺失而無法付諸實踐，實現區域環境管理往往不具可操作性。而單行的環境污染防治法在區域環境治理方面也僅是原則性地規定，導致區域合作和區域治理流于形式。

區域環境管理難以有效推行的另一原因便是治理的觀念落后。雖然我國的國民經濟有所提升，綜合國力顯著增強，但歸根結底我國仍是發展中國家的事實并未改變。發展經濟仍是第一國民任務，雖然近些年來倡導環境保護的呼聲越來越高，立法也逐漸向生態環境層面有所傾斜，但因傳統的發展模式業已根深蒂固，欲迅速將經濟發展和環境保護的天平向后者傾斜尚不能實現，現實中許多地方政府難以良好地駕馭經濟與環境之間的關系，部分群眾的環境保護意識仍相當薄弱，導致區域環境監管治理停留在經濟優先的層面。

按照經濟學理論，任何從事經濟活動的行為人都是理性經濟人，從這個層面而言，地方政府不僅帶有政治色彩的外衣，更是一種理性的經濟人，在制定區域性發展規劃時，難免會以犧牲環境利益為代價換取經濟效益的片面增長。這種深層次的觀念因素嚴重制約著區域環境管理模式的良性發展。endprint

摘要：指出了我國環境治理與生態保護的區域化屬性催生了環境管理體制的革新，新《環境保護法》首次明確提出了區域環境管理模式的構想，順應了生態文明建設之需要，同時契合新形勢下的生態環境保護之目標要求。

關鍵詞：區域環境管理；環境監管；區域聯防；環境保護

中圖分類號：X321

文獻標識碼：A文章編號：16749944（2014）08021704

[FL（2K2]

1區域環境管理的概念和內涵

新《環境保護法》明確提出了“區域環境管理的設想，欲將此管理模式應用到環境事務中需首先掌握區域環境管理的概念內涵和具體的表現形式。

11區域環境管理的概念

狹義的區域環境管理一詞來源于區域環境污染與破壞的治理過程之中，是一種正式的環境管理模式，包括單一的環境問題治理和復合環境問題治理。隨著區域間項目合作的拓展，區域環境管理一詞也逐漸呈現出更為廣泛的含義，遠遠超出單純的環境污染治理的含義。從廣義上講，區域環境管理還包括區域合作。本文所探討的區域環境管理一詞基于廣義的概念界定，以區域環境污染治理為切入點，在區域環境立法的基礎上，探究區域范圍內的環境目標、環境發展規劃、環境信息統計與發布、環境監管責任和職能劃分等諸多事項。

12區域環境管理的表現形式

按照行政職能和行政區域劃分，可將區域環境管理劃分為三大模式：層級治理模式、區域整合模式、府際合作模式。

121層級治理模式

層級治理模式是指按照組織的分級體制，將事權交由層層節制的單位行使和處理，使其管轄的事權在性質上是完整的，而在領域上又是部分的[1]。層級制意味著一個強大的、單一的、按照縱向層級排列的權力系統主導著社會治理[2]。比如京津冀區域的環境管理事務由京津冀三地的環保部門分別管轄本轄區所屬事務，或由中央一級的行政部門統一治理。

122區域整合模式

所謂區域整合，是指跨界各行政區基于內外在環境的需求，或其本身的意愿，或是由中央政府的主導，采用組織合并或事物歸并的方式，相互協調意見，并整合各方行動，以共同處理地方事物[3]。比如設立華東、華北、西北、華南、西南、東北6處環境督查機構，抑或是在各個流域內設立專門的流域管理機構。

123府際合作模式

府際合作模式是指在跨界污染所及各行政區政府之間，建立正式的或非正式的合作關系，以協力解決跨界公共問題。正式的合作往往基于協議和組織而形成，非正式的合作主要是各地官員和公務員之間因公務所形成的對政府間合作有影響的個人或團體關系[4]。這種合作模式常以合作協議為執行文本。

2我國區域環境管理現狀分析

評價現行環境管理模式的實際績效最有力的佐證便是我國環境治理和保護現狀，找到環境法治面臨的困境難題并有針對性地對癥下藥方能更好地完善我國的區域環境監督管理機制。

21環境監管與區域法治

我國的環境管理體制總體上而言呈現中央統一管理、分地方分部門管理的模式。關于環境規劃、政策執行、監督執法等具體性的事務由地方性政府管理，環境管理的屬地特征明顯。這一特征為我國實行區域環境管理奠定了良好的制度基礎。區域性環境問題的突出進一步催化了區域環境管理體制的出臺。

現行的管理體制發端于計劃經濟時期，環境監管模式深深地烙上了時代的印記和色彩。無論是中央統一管理，抑或是區域環境監管，管理部門在制定環境政策和執法監督過程中都難以掙脫傳統發展模式的束縛，常年來片面追求地方或區域的經濟績效增長，而將環境保護置于經濟發展之后，造成環境問題日益惡化，為此種環境監督管理體制的發展敲響了警鐘。

22區域環境法治面臨困境

無論是國內層面的跨省環境綜合治理，還是與國外共同建立經濟合作區域，我國在區域環境監管方面已有所嘗試，然而，尚處在體制發展初期的我國仍面臨著不少的問題。子曰：“名不正，則言不順；言不順，則事不成。我國現階段的區域環境監管之所以舉步維艱，其深層次的原因便應歸咎于環境法制的缺失。在現行法律制度中尚沒有任何一部區域環境管理的專門立法，而新修訂的《環境保護法》也只是規定了“國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制。該條款并未對區域環境管理進行具體的事項化界定，究竟各區域性政府、地方職能部門如何行使責權，而責權又應如何細化等，由于法律的缺失而無法付諸實踐，實現區域環境管理往往不具可操作性。而單行的環境污染防治法在區域環境治理方面也僅是原則性地規定，導致區域合作和區域治理流于形式。

區域環境管理難以有效推行的另一原因便是治理的觀念落后。雖然我國的國民經濟有所提升，綜合國力顯著增強，但歸根結底我國仍是發展中國家的事實并未改變。發展經濟仍是第一國民任務，雖然近些年來倡導環境保護的呼聲越來越高，立法也逐漸向生態環境層面有所傾斜，但因傳統的發展模式業已根深蒂固，欲迅速將經濟發展和環境保護的天平向后者傾斜尚不能實現，現實中許多地方政府難以良好地駕馭經濟與環境之間的關系，部分群眾的環境保護意識仍相當薄弱，導致區域環境監管治理停留在經濟優先的層面。

按照經濟學理論，任何從事經濟活動的行為人都是理性經濟人，從這個層面而言，地方政府不僅帶有政治色彩的外衣，更是一種理性的經濟人，在制定區域性發展規劃時，難免會以犧牲環境利益為代價換取經濟效益的片面增長。這種深層次的觀念因素嚴重制約著區域環境管理模式的良性發展。endprint