科技政策研究的問題與方法

文/方新

科技政策主要研究兩方面的內容，一是促進科學技術發展的政策，二是用科學技術促進發展的政策。從1945年以后，科技政策成為國家公共政策的組成部分，政策研究開始成為一門科學?？萍颊哒嬲氤蔀橐婚T科學，它就需要正確的選擇研究問題，同時它還需要科學、合理、規范的研究方法，沒有大家共同認同的、使用的研究方法，它很難成為一門科學。當然它的研究需要有更多的數據和事實的支撐。

科研政策研究的主要問題

過去很長一個時期，中國科技政策研究的一個重要課題是呼吁國家加大對科技的投入。從1998年以后，國家科研經費大幅度增加，特別是在過去10年，年均增長超過20%，如果我們在2015年研發經費占GDP的比重達到2.2%，科技經費會繼續快速增長。按這樣的趨勢，有可能到2016年，中國政府的財政科技投入就能追上美國聯邦政府的科技預算，所以，中國的科技政策研究面臨很多新的問題，國家對科學技術的要求也發生了深刻的變化。黨的十八大提出要實施創新驅動發展戰略，這就要求科技要從模仿向創新轉變，從“跟著走”向“領著走”轉變?？萍及l展現在最重要的問題不是經費，而是怎么用好經費提高效率，怎么做出無愧于國家和人民，無愧于納稅人的工作。中國科技發展還存在諸多的矛盾和問題，比如說科技創新的成果與國家和人民的期待不相適應，科技體制和管理與科技創新及其社會價值實現途徑的客觀規律不相適應，學科布局與世界科學發展趨勢不相適應，科技人才隊伍和整體能力與國家經濟社會發展不相適應，科技創新的價值理念和文化與科技創新的本質要求以及我們承擔的使命不相適應。

科技發展中有很多內在的矛盾需要解決，科技政策在解決這些問題中被寄予厚望。過去很長一個時期，科學技術是自組織的活動，研究什么、怎么研究是科學家自己的事情。但是在二次大戰期間，開始發生了變化?？茖W事業成為一項規模宏大的事業，且和國家安全密切相關。1945年，當時的美國總統科技顧問寫了一份著名的報告，論述了科學技術對國家安全、人類進步的作用。據此，美國在1950年成立國家科學基金會，在這之后，各國政府開始資助科學事業。

伴隨改革開放，中國30多年科技體制改革的歷程，也是對科技發展和科技政策不懈探索的過程。2012年7月黨中央、國務院召開全國科技創新大會，10月頒布了黨中央、國務院《關于深化科技體制改革，加快國家創新體系建設的意見》。在這樣的要求面前，科技界、科技工作者能不能給國家和人民交出滿意的答卷，真正支撐國家發展，科技政策的研究能不能為決策提供科學的依據，這都是我們存在的問題。

實際上，現在許多政策設計缺乏科學論證。例如，2012年“十一”長假高速公路免費出現的大堵車，2013年交規實行闖黃燈罰款的事，都缺乏科學的論證，沒有經過認真的咨詢和評估，對政策的可操作性、可能產生的后果，以及其成本收益等都分析不足。科技政策還不同于一般的公共政策，因為它要研究科學技術創新及其內部的關聯，研究科技對社會的影響，以及政策對科技的影響等?？萍急旧硎菬o涉價值的、客觀的，而政策則要考慮科技對社會的影響，考慮它如何能更好地服務社會。而且現在還有一個特別深刻的變化。一百年前是科學家自己進行科技的決策，20世紀40年代之后是政府參與決策。但是在過去30年特別深刻的變化，是由于信息技術、生物技術這些分散分布式技術的發展，使得科學技術一方面有巨大的進步和社會影響。但是另一方面被誤用和濫用的可能性也在增大。所以公眾要參與決策，而信息化的發展又使公眾參與決策成為可能。所以現在的決策是要在政府、科學家和公眾三者之間取得平衡，不但要讓政府理解科學，也要讓公眾理解科學，只有公眾理解科學才能更好地支持科學。

科技政策體現了客觀與主觀、邏輯與價值的平衡。有一些專家指出科技政策體現了政治與科學間的委托代理契約關系。也有人認為科技政策是調和知識生產供給和社會具體需求的工具?？萍颊咭氤蔀橐婚T科學，要想提高決策科學化的水平，對政策研究方法規范化是一種世界的趨勢。從2005年開始，美國科技政策辦公室開始倡導和支持對科技政策學的研究，意圖梳理科技政策研究領域的數據、方法、問題和路線圖。美國科技政策辦公室，國防部、能源部、科學基金會等十幾個部門組成了跨部門科技政策學研究工作組。美國國家科學基金會設立了科技政策創新項目，為科技政策研究提供方法基礎和平臺方面的資助，包括探索如何更加充分有效地分析科技機構的管理數據，如何發展數據挖掘和展示工具等，迄今已經資助了一百多個研究項目。2009年，日本的科技振興機構在日本發起科技政策學的研究與梳理工作。2010年起歐盟開始與美國聯合舉行歐美科技政策學討論會，同時歐洲研究理事會開始推進歐洲范圍內科技政策方法、工具和數據方面基礎性的研究工怍。

我國的科技政策研究在方法和數據上亟待加強?，F在政策制定多采用的是專家研討或者更為主觀的方法，預先的科學論證不足。數據支撐也不足，例如具體學科領域，具體學科領域有多少博士學位獲得者，有多少研究人員等都不清楚，對我們國家女性科技人員的統計和分布數據基本上也是沒有的。當前國內科技政策研究中方法與問題的匹配比較混亂，研究方法的使用缺少規范性，更缺少系統化的梳理。科技政策研究中的方法和工具的使用呈現出應用導向、簡單重復的特征，缺乏從學科高度、科學思想和科學方法角度系統的梳理、凝練、集成的工作，有關方法和工具方面的研究成果比較少，而且比較零散。

我們就科技政策研究方法作過文獻分析。以全文“科技政策”+摘要“方法”檢索了中國科技論壇、科技管理研究、科技進步與對策、科學學研究、中國軟科學、科學管理研究、研究與發展管理、科研管理、管理世界等十個在政策研究方面具有代表性雜志的68573篇文章，其中引用次數大于5的文章一共是237篇，我們逐一作了分析，概括得到科技評價問題、科技投入問題和技術創新問題等三個主題研究中“問題和方法”的關聯情況。

以科技評價為主題的相關論文，歸納該類主題包括6類二級問題，如創新能力成者是競爭力的評價、績效評價、科學研究的評價、政策評價等，一共是6類二十幾個問題。比如說科技計劃項目管理、科技資源空間分布、科技資助與被資助者之間關系等，在這類主題的研究中，使用的方法或者工具超過15種。以科技創新為主題的相關論文，歸納出來也是6類二級問題，如技術創新的基本理論與概念、企業技術創新、專利與創新、風險與創新、知識轉移、創新型科技人才等，在此類主題研究中使用的方法或者是工具超過15種。確實對每一類問題都用多種方法開展研究。但是這些方法不夠規范，需要進一步研究改進。

科技政策研究的主要方法和工具

如果要想提高研究水平，使之逐步成為一門科學，需要對政策研究的方法和工具進行認真的梳理，我們建立了一個“問題、方法、工具”矩陣。根據Lundvall（2005）的定義，將科技政策根據研究對象和內容分為科技政策、技術政策和創新政策三個部分。根據Sabatier（2006）的定義，將科技政策過程分解為“政策立項”、“政策設定”、“方案設計”、“政策評價”、“政策后評估”五個階段。這樣按照不同政策類型和政策階段來定位科技政策的主題以及研究涉及的方法和工具。

科學政策，主要研究關于向科學投入足夠的資源、各類科研活動的資源配置、確保資源的有效利用，以及對社會福利與經濟增長的貢獻等問題?？茖W政策的目標是多元的，包括國家聲譽、文化、社會、國家安全、經濟等，政策關注的要素包括大學、研究機構、技術研究所和R&D實驗室，主要的政策工具是預算決策、知識產權、研究評價等。該類研究問題還包括科學倫理、科學傳播、公眾理解科學、科學與社會的關系等?？茖W政策方面主要的研究問題對應的研究方法和研究工具包括：科學計量學、網絡分析方法、同行評議方法等。我們建立了科學政策的“問題、方法、工具”矩陣，橫坐標是政策過程，包括立項、制定、設計、評價、后評估；縱坐標是一些典型的政策問題，如科技投入總量、資源配置、人力資源、國際合作等。對于每一項通過文獻檢索，把現在用的各種方法作了歸類。

技術政策，包括技術政策和國家戰略的關系，國家因為商業原因干預特定產業或者是技術合理有效性，需要支持哪種技術，需要在何種階段給予支持等。技術政策的主要工具包括公共采購、補貼、減稅、技術預見等。技術政策的目標是國家聲望和經濟發展，它關注的對象除與科學政策相同外，它的視角從大學內部包括研究所內部轉移到大學與產業界的聯系，關注學界和產業界的關系。

技術政策方面主要的研究問題對應使用的研究方法和研究工具包括：預測、調查研究、案例研究、風險分析、成本收益分析等。我們也建立了技術政策的“問題、方法、工具”矩陣，橫坐標依然是政策過程，縱坐標依然是具體的政策問題，比如技術與戰略，技術與產業的關系，政府干預的合理性，特定技術政策等，同時把具體的研究目標，研究方法，政策工具，都分別列在矩陣圖中。

政策研究其實還有很多問題，特別是證據的支撐需要事實數據，無論是對公共投入，對各方面的科技統計，包括產出衡量和評價，依然是我們面臨的很大的挑戰。

科技政策研究方法創新的路線圖

依據上述工作，我們提出了科技政策研究方法創新的路線圖。首先是梳理現有方法，詮釋使用規范?；诔醪筋A研對科技政策研究方法與工具的梳理結果，以及通過對國內文獻分析得到的現有研究方法的使用情況，我們選擇科技政策研究中七個方面的關鍵研究方法和研究工具作為梳理主線。

這七個方面包括科技政策研究的預測與預見方法、科技政策研究的評價方法、科技政策研究的科學計量方法、科技政策研究的計算管理與模擬方法、科技政策的案例與調查方法、科技政策研究的前沿方法與工具、支撐決策的科技政策研究數據體系。我們是想通過文獻的分析，歸納出這幾大類的方法，作進一步深入的研究。

為了做好這個工作，我們建立了“問題—工具—方法—數據”的路線圖，從幾個層面探討這七個方面的關鍵方法，及其工具以及數據的集成，特別是要分析問題和方法的關聯與規范。

我們需要進一步探討，解決當前問題的方法、工具和數據，是否恰當？對這些政策研究問題用這么多的方法和工具開展研究，是否足夠？如果不夠，還需要發展哪些方法和工具，如果夠了，怎樣合理地選擇和用好這些方法和工具？再一個問題是科技政策研究長期以來是被動式的，它以回答和解決問題為導向，但是需要逐步將重心前移，努力從提出問題和議程發起開始，這也需要方法的創新來給予支持。

我們對這七個子課題，就是七個具體方法作了進一步的設計。例如子課題一，預測是要根據研究對象發展的實際教據和歷史資料，運用現代的科學理論和方法，以及各種經驗、判斷和知識、對事物在未來時間內的變化情況進行預測，從而減少對未來事物認識的不確定性，以指導我們的決策行動，減少決策的盲目性。

首先，在科技政策研究中，應該怎樣運用預測方法？做長遠的規劃、能力布局，以及資源配置的調整等，都需要以預測為基礎。所以對技術預見的主要方法，有多方面的理解，有的專家把技術預見的方法分為三個極：創造力、專家意見和團隊成員間的相互作用，由三個極的影響產生眾多的技術預見方法。但是單單使用某一種方法是很難取得成功的，所以一般都是選擇多種方法的集成。

1989年日本對247個研究機構所用的預見方法做了調查，結論是有一些方法非常適合技術預見，但是應用程度不高，主要是這些方法需要耗費大量的時間和精力。專利統計的方法非常有效和容易預測，但是預測的時間比較短，僅適用于短期預測。所以，要把技術預見的主要方法、可行性和應用程度做比較。預測還包括時間序列預測方法和因果關系預測等方法，所以從本研究來講，我們將針對科技政策研究中適用定量預測的主題，評估各類方法的使用現狀，建立“問題—方法”的關聯關系和方法的標準使用流程與規范。

同時對定性預測方法也要建立起規范的流程和實用模板，現在在定性預測方法中較為的是情景分析法和路線圖方法等。我們希望在科技政策研究預見預測里面，更多采用綜合方法。本項研究從創新政策制定流程的角度，提出科技政策制定過程中融入技術預見的基本思路。例如：首先是問題的識別過程，可以用情景分析法。然后是政策方案產生和選擇的過程，可以用德爾斐法，再后是征求意見和修訂政策意見的過程等，可以用路線圖法?？傊貌煌姆椒▉斫鉀Q不同的問題，在不同的階段采用不同的方法。在對這些方法深入研究的基礎上提出一套適合目前科技政策制定的綜合研究方法。

其次，科技政策研究中的評價方法是特別受關注的，因為采用的評價方法比較零散，缺乏足夠的系統性、科學性和針對性，對不同評價的問題需要選擇不同的方法，評價的是機構、人員，還是計劃等，需要用不同的方法。本項研究的目標是形成政策研究的評價方法庫，對關鍵評價方法進行標準化和規范化。

第三，科技政策研究中常用的科學計量方法?？茖W計量方法在學科結構，包括技術發展的趨勢分析和結構分析，即學科戰略的情報分析里，運用特別廣泛。也可以結合數據挖掘。在大數據中探討學科發展的前沿、熱點和布局。這類方法的應用難點在于，要構造基礎數據庫和關鍵科學計量指標體系。

第四，科技政策研究的計算管理與模擬方法，難點在于一是需要找到準備研究的問題，二是要選好運用的模型研究，更重要的是要有數據的支持。我們準備在管理和模擬方法上再作一些探索。

第五，最常用的是科技政策的案例和調查方法。這方面雖然做了很多，但是缺乏規范性和系統性，因此需要深入加強案例和調查方法來研究科技政策。深入調查研究，解決問題，用科學的方法收集正確的意見，所以這種案例和調查的方法也是需要進一步認真研究的。

第六，要加強支撐科技決策的數據體系建設。沒有一個扎實準確的數據庫，提供不了有效的證據，就很難支持研究。

最后，在科學政策研究中，還有探索前沿的方法和工具。比如說同行評議方法，這是傳統的方法，但是它的適用性依然是國際上探討的熱點。再比如說公民認識論，發展到今天，公眾要參與科學決策的時候，要采用哪些方法，特別是在網絡條件下，在公眾參與情況下，怎么樣做科技決策，這也是可以認真探討的。

當然在這樣一個研究基礎上，我們也希望研究的方法能夠進一步的推廣應用，真正的為政策科學發展作一點貢獻。