農村集體經濟謀變

文 《法人》記者 肖黎明 呂斌

農村集體經濟如何發展壯大和有效實現？農民的土地財產權利體系如何建立并得到法律保障？陳小君等數十位專家試圖在新近完成的課題研究報告中，一一揭示許多人都在尋找的答案

剛剛閉幕的十八屆三中全會，令外界對于農村集體經濟改革充滿憧憬。會上通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》特別提出，今后將“全面深化改革”。這實際上已為接下來相當長的一段時間各領域的改革方向定下基本基調。

其中，關于農村集體經濟改革的相關內容，引發了各界高度關注，《決定》明確提出，要加快構建新型農業經營體系，發展壯大集體經濟。而在相關政策推出背后，是長達數年的調查與研究，相關工作的進行一直如火如荼。

四年前的2009年12月，中南財經政法大學中國農地法律制度研究中心接受了一項國家社科基金重大課題“我國農村集體經濟有效實現的法律制度研究”。歷經四年調研，以中心主任、著名民法學家陳小君教授為首的數十人組成的課題組，于2013年12月撰寫出《我國農村集體經濟有效實現的法律制度研究》的研究報告。

陳小君教授認為，此項研究有利于從法律角度促進農村集體經濟有效實現問題的解決，并提供符合現實國情的農村集體經濟有效實現的立法思路與政策建議。該課題所做的大量調查研究工作及基于此得出的相關數據、結論，恰與十八屆三中全會的《決定》中有關堅持“壯大集體經濟”和“賦予農民更多的財產權利”以及集體建設用地入市運行的法律規則體系、農民成員權、土地股份合作社等一系列重要問題相互印證。重點涵蓋了我國農村集體經濟有效實現中法律制度的作用如何發揮、農村集體經濟有效實現中各主體利益關系的協調如何規范、農村集體經濟有效實現中如何平衡公權與私權、農村集體經濟的經營方式及其運行機理的制度構建等重要內容。

這些內容，均是農村集體經濟改革長期以來面臨的一些難題和瓶頸，也是下一步改革深化的必答之題。

歷時四年的報告

黨和國家對于集體經濟的改革探索從未間斷，黨的十七大報告提出“探索集體經濟有效實現”，十七屆三中全會《決定》要求“發展集體經濟、增強集體組織服務功能”，黨的十八大報告和十八屆三中全會再次強調“壯大集體經濟實力”“發展壯大集體經濟”。

由此可見，農村集體經濟的有效實現是黨中央高度關注的重大戰略部署。陳小君教授主持的這項研究，正體現出此意。

陳小君教授在接受記者采訪時認為，該項研究的主要目的是，在明確農村集體經濟有效實現基本內涵與價值目標、完善農村集體經濟主體及成員權制度的基礎上，以財產權利理論構建農村集體經濟有效實現的財產權利體系、以財產權利之市場化運行機理為農村集體經濟之實現提供有效的運作方式和運行規則，并探索、健全農村集體經濟有效實現的經營運作和配套法律制度，竭力為農村集體經濟有效實現提供新的理論范式和制度規則。

中南財經政法大學中國農地法律制度研究中心承擔的本項研究，是國家社科基金重大課題，直接針對農村集體經濟法律制度進行研究，其得出的結論將成為今后一段時間集體經濟改革政策的重要參考。

陳小君教授認為，該項研究的意義，首先在于從法律角度促進農村集體經濟有效實現問題的解決，有利于農村集體主體性的充分彰顯，提供符合現實國情的農村集體經濟有效實現的立法思路與政策建議。

“該項目于2009年12月立項，歷時四年，最終成果為《我國農村集體經濟有效實現的法律制度研究》研究報告1冊、調研報告1冊，階段性成果有專著2本，公開發表的學術論文計64篇?！标愋【淌诮榻B說。

四年間，課題組的足跡遍布全國12個省份的72個村莊，還奔赴日本、我國臺灣地區、歐盟，分別就農業生產法人制度、農會制度及農地租賃和征收制度展開調研。課題組在農村集體經濟及其有效實現的法律內涵、農村集體經濟組織的法律再造、農村集體經濟有效實現的財產權及其體系、堅持并完善集體土地統一經營制度等方面有新闡釋、新突破和新見解。期間所取得的理論突破與創新，得到業界認可。

研究結束后，課題組部分調研成果及研究報告提交給全國人大常委會法工委，國務院法制辦、發展研究中心，湖北省人大常委會，湖北省委政研室、省政府法制辦等單位后均獲得反饋，且得到積極評價。

“農地入市”破題

2013年11月12日閉幕的十八屆三中全會，被認為是全面深化改革的新進之舉。會上通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“要加快構建新型農業經營體系，發展壯大集體經濟”。

在這一理念之下，農村集體經濟改革也迎來新的生機，以集體土地上市流轉為代表的新的重大探索備受關注。

“在法律制度構造的過程中，一切目標模式或方案的科學性、合理性、有效性及其現實可行性，均取決于它們是否以對現實關系的正確而全面的認識為基礎或前提。時有發生的制度無效、制度‘走樣’、制度多變等現象，都是與未獲得對現實關系的正確認識有關的。”陳小君在接受《法人》記者采訪時說。

在十八屆三中全會上通過的《決定》指導下，農村集體經營性建設用地將被允許出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。這些前所未有的政策突破，拉開了中國農村土地改革的新序幕。

集體土地上市流轉，被認為是農村集體經濟改革的點睛之筆，該政策將賦予農民對承包土地占有、使用、收益、流轉以及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。這一方面使得大量農村閑置土地得以高效利用，另一方面則意味著集體土地將給農民帶來更多的財富。

政策突破之后，很快迎來實踐案例。12月20日，深圳市首宗“農地”入市拍賣成功，這塊最終成交價1.16億元的土地，盡管只有唯一競價人，且土地性質并非完全意義上的“農地”，但仍被認為具有標本意義。

深圳在2004年左右基本實現土地國有化，但原農村集體實際占用的大量土地，卻因土地權益不明晰、缺乏相關政策支持而無法入市。今年初，深圳市政府出臺相關政策助推此類集體土地入市交易。

深圳市的情況在全國頗具代表性，由于歷史遺留原因及政策限制，全國其他省市與深圳情況類似的大有人在。如何突破農村集體土地入市流轉瓶頸，是很多地方的當務之急。

按照現行政策，我國土地所有權歸屬分為國有和集體所有兩類，農村的集體土地歸集體所有。一般來說，如果農村集體土地變為國有土地，應通過法定的征收程序，并給予農民相應的補償。

在被征收之后，土地性質發生改變，通過出讓國有土地使用權，政府獲得財政收入。這意味著，增值的部分往往由政府所得，而原來的農村集體組織及農民不再獲取土地增值的利益?！罢元毷场币渤蔀橐恢贝嬖诘馁|疑。

不過，深圳的這個新事例盡管意義重大，但能否推向全國，仍存不確定因素。

“改革既要賦予農民土地財產權利，也要防止在執行過程中走樣，侵蝕農民權利。面對這個兩難選擇，三中全會《決定》有限制地開放農地經營權和農房財產權的抵押、擔保和轉讓。”土地問題專家、國務院發展研究中心農村研究部副部長劉守英在12月18日舉行的財新峰會上解讀土改新政時說。

在《決定》中關于“農地流轉”的開放中，明確限定為“農村集體經營性建設用地”，但有關具體操作細節，以及上市交易模式，利潤分配原則等重要內容尚需進一步完善。陳小君教授認為，建立土地改革中的集體建設用地使用權法律規則體系，是集體建設用地制度改革的關鍵。

陳小君簡介

陳小君，女，1956年出生，教授，民商法博士生導師，全國百篇優秀博士學位論文指導教師?，F任中南財經政法大學副校長，民商法研究中心主任、中國農村土地法律制度研究中心主任；兼任中國民法學研究會副會長、湖北省人大常委會立法顧問組組長、湖北省婦聯副主席、華中科技大學、西南政法大學兼職教授等。司法部首屆優秀教師，湖北省有突出貢獻中青年專家、湖北省跨世紀學科帶頭人，享受國務院政府特殊津貼。參與國家《合同法》立法工作及《民法典》和《物權法》的起草研究工作。主要從事民法基本理論與實務以及財產法、農村土地法律制度方向的教學與科研。近年來在《法學研究》、《中國法學》、《管理世界》、《法商研究》和《法律科學》等重點核心刊物上發表學術論文十余篇，主持教育部重大課題攻關項目和國家社科重大招標課題各一項，主持科研團隊出版專著4部，獲得多項省部級法學科研獎。

許多農地邊上已經建起了樓房

農村集體經濟有效實現的法制路徑

陳小君教授帶領的課題組撰寫的《我國農村集體經濟有效實現的法律制度研究》報告明確指出，中國農村集體經濟的有效實現，一方面需要從農村集體所有權、成員權和用益物權等法律權利的微觀角度對其加以檢討、完善與建構，另一方面則需要在集體農用地、集體建設用地與集體企業經營運作的宏觀制度層面予以集中研究和表達。

“集體經濟有效實現的本質在于法律權利的實現?！标愋【淌谡J為，農村集體經濟有效實現離不開相應的物質基礎，即法律意義上財產權，而各主體在經營農村集體經濟財產時一方面需要被賦予財產權，這是前提；另一方面需要保證其擁有的財產權有序運行，即公平有效地運用財富，提高財產利用效率，這亦是整個農村集體經濟有效實現制度的構造及經營運行中必要的中間環節和載體。

財產權利實現在我國農村集體經濟有效實現中具有實質性意義，包括集體土地所有權、用益物權和集體企業財產權等多個方面的法律制度，均需進一步完善。

陳小君認為，通過其課題組長達四年的調查與研究得出的結論顯示，應從法律上明晰農村集體經濟及其有效實現的法律內涵，再造農村集體經濟有效實現的法律主體，完善成員權制度，構建較為系統的農村集體經濟經營運作方式。

市場經濟是法治經濟，因此，農村集體經濟的發展壯大，要求農村集體經濟規范化、法制化運行，并需要健全的法律制度保駕護航，激發農村集體經濟的活力，實現有序發展，最終有效實現。

從實踐情況來看，我國雖然沒有制定專門的法律、行政法規，但各地大多制訂了地方性法規、規章等規范性文件，如《農村集體資產管理條例》《農村集體經濟組織管理辦法》等。但一個現實的問題是，盡管各地在發展農村集體經濟中均重視地方性法規制度的作用。

課題組的調查結果顯示，農村集體經濟組織的獨立性并不強，只有26.4%的受訪農戶反映本村具有獨立的農村集體經濟組織，而73.1%的受訪農戶反映本村的農村集體經濟組織與村委會的功能合在一起，沒有獨立性。

農村集體經濟組織普遍不獨立的現實在客觀上使村委會在代行農村集體經濟組織職能時表現積極。法律制度的完善不僅能夠鞏固當前農村集體經濟發展的已有成果，而且能夠進一步推動農村集體經濟的壯大。而農村集體經濟發展的制度模式應包含農村集體經濟發展主導的主體制度、農村集體經濟發展基礎的財產權制度、農村集體經濟發展途徑的經營運作制度、農村集體經濟發展環境的配套制度等四個主要方面。

“農村集體經濟有效實現是一項系統工程。在此發展過程中，除自主內在發展外，還應強化國家財政金融支持，盡快完善土地管理制度，加快推進土地征收制度改革等。”陳小君教授認為，實現農村集體經濟與農村社會保障體系的良性互動，須在法律制度上進一步有所作為。