普通村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展待破題

文 《法人》記者 肖黎明 呂斌

38個(gè)普通村中的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，事實(shí)上發(fā)揮了村莊基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給等職能，其發(fā)展和壯大有利于穩(wěn)固村莊共同體。12個(gè)省雖然都有規(guī)范本地集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的地方法規(guī)，但實(shí)施效果并不盡如人意

繼全國(guó)12個(gè)省市34個(gè)名村之后，陳小君教授帶領(lǐng)的課題組還對(duì)全國(guó)12個(gè)省市38個(gè)普通村莊集體經(jīng)濟(jì)的法律保障與功能、主體組織化與集體成員權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的總體與具體狀況以及土地經(jīng)營(yíng)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)制度現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)查。

結(jié)果顯示，與名村相比，普通村的集體經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，普通村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展亟須以法律形式規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織與成員權(quán)制度的生成與運(yùn)作，健全集體土地所有權(quán)權(quán)能，完善集體土地和集體企業(yè)的經(jīng)營(yíng)與管理。

普通村集體經(jīng)濟(jì)職能仍需完善

2010年7月至8月間，課題組對(duì)全國(guó)12個(gè)省38個(gè)普通村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r展開(kāi)深入調(diào)研，回收有效調(diào)查問(wèn)卷204份，訪談筆錄68份，相關(guān)資料近60份。課題組還走訪了基層干部、村組負(fù)責(zé)人、村民代表和普通村民達(dá)300余人次。

課題組的深入調(diào)查顯示，12省市普通村的受訪者多數(shù)表示所在省市曾頒布過(guò)規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織管理的法律或政策性文件，并有61.1%的受訪者對(duì)其實(shí)施效果表示滿意。

這表明，這些普通村盡管集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相對(duì)落后于名村，但村民對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)的法律制度保障較為滿意。當(dāng)然，仍有一些地方可以繼續(xù)完善。其中，82.9%的受訪者表示應(yīng)完善集體經(jīng)濟(jì)的組織形式，80.9%受訪者認(rèn)為應(yīng)切實(shí)保障集體財(cái)產(chǎn)權(quán)，80.1%的受訪者表示應(yīng)規(guī)定信貸政策等資金扶持，73.6%受訪者表示應(yīng)明確給予集體經(jīng)濟(jì)稅收優(yōu)惠，70.3%受訪者表示應(yīng)規(guī)定政府要協(xié)助解決集體債務(wù)。

由此可知，38個(gè)普通村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展最迫切需要的法律制度是集體經(jīng)濟(jì)的組織形式和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)制度；在政策方面則需要信貸資金扶持和稅收優(yōu)惠。

在這38個(gè)普通村中，近八成受訪者希望村集體經(jīng)濟(jì)能為改善農(nóng)村文化、教育、環(huán)境衛(wèi)生、水利、集體成員社會(huì)保障、提供就業(yè)機(jī)會(huì)等多個(gè)方面提供更多支持。這意味著，受訪者對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)期望很高，希望村集體經(jīng)濟(jì)在村莊公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給方面發(fā)揮重要作用。

而調(diào)查結(jié)果顯示，這38個(gè)普通村集體在為成員提供基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面獲得了集體成員較高的滿意度，但在為集體成員提供就業(yè)機(jī)會(huì)和為失地、無(wú)地成員提供補(bǔ)貼等方面存在明顯不足。

隨著聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)民進(jìn)行了多種形式的土地經(jīng)營(yíng)制度改革，打破了單一的集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)模式，創(chuàng)造了分散經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)以及統(tǒng)分結(jié)合經(jīng)營(yíng)等三種經(jīng)營(yíng)模式。

這三種經(jīng)營(yíng)模式在38個(gè)普通村中都有存在，其中分散經(jīng)營(yíng)目前仍是主要的土地經(jīng)營(yíng)方式，占比達(dá)67.5%。

值得注意的是，在被調(diào)查的普通村中，認(rèn)為農(nóng)民集體采用了股份合作制企業(yè)和公司進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的僅占5.7%。另有55.1%的受訪者認(rèn)為村集體或村民小組無(wú)企業(yè)資產(chǎn)。

由此可知，普通村集體經(jīng)濟(jì)組織的企業(yè)等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)嚴(yán)重缺失。

財(cái)產(chǎn)狀況普遍不佳

課題組的調(diào)查顯示，38個(gè)普通村中的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)事實(shí)上發(fā)揮了村莊基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給等職能，其發(fā)展和壯大有利于穩(wěn)固村莊共同體。12個(gè)省雖然都有規(guī)范本地集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的地方法規(guī)，但實(shí)施效果并不盡如人意。

在受訪者看來(lái)，普通村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展最迫切需要的法律制度是集體經(jīng)濟(jì)的組織形式制度和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)制度；在政策方面則需要信貸資金扶持和稅收優(yōu)惠。

現(xiàn)階段普通村集體經(jīng)濟(jì)的主體制度方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并未獨(dú)立，由村委會(huì)代行其職能，雖然這種代行狀態(tài)獲得了一定的支持，但其弊端也日益明顯。

農(nóng)民集體與集體成員之間的法律關(guān)系內(nèi)容指向較為明確，但欠缺法律明文規(guī)范，集體成員所享有的權(quán)利與承擔(dān)的義務(wù)尚能較好享有與履行。受訪者對(duì)于集體成員權(quán)的內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)認(rèn)同度較高。

從普通村集體經(jīng)濟(jì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)角度來(lái)看，普通村的財(cái)產(chǎn)狀況普遍不佳。從集體財(cái)產(chǎn)形式上看，財(cái)產(chǎn)權(quán)客體種類比較單一，主要為土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)和公共設(shè)施（農(nóng)田水利、科教文衛(wèi)體等）等非營(yíng)業(yè)性財(cái)產(chǎn)；而企業(yè)、有價(jià)證券等新形式的營(yíng)業(yè)性財(cái)產(chǎn)很少；土地等不動(dòng)產(chǎn)是普通村集體的核心財(cái)產(chǎn)，但大多數(shù)普通村的集體土地都沒(méi)有進(jìn)行所有權(quán)登記；在集體土地征收補(bǔ)償款分配問(wèn)題方案受訪者難以形成一致意見(jiàn)。

此外，38個(gè)普通村中超過(guò)三分之一的村莊存在不良債務(wù)，其財(cái)產(chǎn)來(lái)源主要是國(guó)家，較少來(lái)自于集體成員。受訪者對(duì)以向成員收費(fèi)作為集體經(jīng)濟(jì)的財(cái)產(chǎn)來(lái)源支持率普遍不高，國(guó)家財(cái)政支持、村辦企業(yè)利潤(rùn)與集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)是受訪者最為期望的集體經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)來(lái)源。

課題組調(diào)研

從普通村集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)制度上看，土地經(jīng)營(yíng)的主體仍主要是村委會(huì)和村民小組，只“分”不“統(tǒng)”是普通村土地經(jīng)營(yíng)制度的重大缺陷。在企業(yè)經(jīng)營(yíng)方面，股份合作制企業(yè)和集體獨(dú)資企業(yè)是村辦企業(yè)的兩種主要組織形式，但受訪普通村中超過(guò)半數(shù)沒(méi)有集體企業(yè)，集體經(jīng)營(yíng)企業(yè)的主體形式多元化但欠缺法律制度規(guī)范是其主要問(wèn)題。

法律構(gòu)建是集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)

課題組分析認(rèn)為，應(yīng)透過(guò)制定法律制度規(guī)范保障農(nóng)民集體的再組織和集體成員權(quán)的再實(shí)現(xiàn)，這是普通村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。

從38個(gè)普通村的調(diào)研結(jié)果來(lái)看，主要應(yīng)從三個(gè)方面進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的法律制度構(gòu)建。

首先是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體制度。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)集體經(jīng)濟(jì)組織，但我國(guó)目前尚無(wú)規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立和運(yùn)作的國(guó)家立法。就法律制度構(gòu)建而言，應(yīng)當(dāng)真正實(shí)現(xiàn)村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織的職能分立，保障集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立的法人地位。

而對(duì)村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織兩者準(zhǔn)確定性、重構(gòu)職能成為當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)將村民委員會(huì)定性為村民自治、協(xié)助基層政權(quán)、監(jiān)督集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的組織，將其經(jīng)營(yíng)管理集體資產(chǎn)的職能剝離出去。我國(guó)應(yīng)盡快制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行規(guī)范，使其成為真正的農(nóng)民集體主體，使之成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算的企業(yè)法人。

其次是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度。

集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的核心是實(shí)現(xiàn)集體財(cái)產(chǎn)的保值增值，因此健全的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度是集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)法律制度建構(gòu)的重要內(nèi)容。從38個(gè)普通村的實(shí)際情況來(lái)看，普通村莊在集體土地權(quán)益方面仍面臨制度缺失的困境。

一方面，農(nóng)民集體喪失集體土地農(nóng)用的收益權(quán)，日益失去管理集體土地的權(quán)利，但更多農(nóng)民仍傾向于保留農(nóng)民集體進(jìn)行集體土地調(diào)整的權(quán)利。法律層面強(qiáng)化承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、弱化土地所有權(quán)的做法實(shí)際上剝奪了農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)主體應(yīng)當(dāng)享有的法律權(quán)利，違背了包括土地在內(nèi)的所有權(quán)制度的根本要求。

另一方面，農(nóng)民集體喪失集體土地非農(nóng)用的收益權(quán)。健全集體土地所有權(quán)權(quán)能要求適當(dāng)放開(kāi)集體建設(shè)用地的經(jīng)營(yíng)與流轉(zhuǎn)限制，允許農(nóng)民集體有條件地參與集體建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)，賦予集體建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)平等的法律地位，保障農(nóng)民集體的土地發(fā)展權(quán)。

課題組建議，我國(guó)應(yīng)對(duì)《物權(quán)法》《土地管理法》等法律進(jìn)行修訂，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的土地權(quán)利和農(nóng)地成員權(quán)進(jìn)行合理配置，尊重和保證集體經(jīng)濟(jì)組織的集體土地農(nóng)用和非農(nóng)用的收益權(quán)，以村民委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)和農(nóng)地成員權(quán)來(lái)制約和監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織土地權(quán)利行使。

第三是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)營(yíng)制度。普通村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)踐表明，單一的分散經(jīng)營(yíng)制度阻礙了其集體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，如何以法律形式保障集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)與實(shí)現(xiàn)是下一步立法工作的重點(diǎn)。

在企業(yè)經(jīng)營(yíng)方面，建立集體經(jīng)濟(jì)組織是基礎(chǔ)，只有集體經(jīng)濟(jì)組織才有資格充任集體企業(yè)的投資主體，才有資格匯集和統(tǒng)一集體成員的意志，進(jìn)而選擇集體企業(yè)的具體形式。