基于制度創新視角的北京霧靄治理分析

涂宗華

摘 要：以北京霧靄污染問題為分析的主體，主要對其污染問題的治理舉措進行了探討。首先，針對北京霧靄污染的成因進行剖析；其次，全面闡述了目前對霧靄治理的各種方式；最后，從環境污染的制度創新視角出發，結合制度經濟的理論分析，提出以“污染許可證”為中心的制度舉措，為2014年北京霧靄污染治理指明規制的方向。

關鍵詞：北京；霧靄污染；制度創新；污染許可證

中圖分類號：F264 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）23-0085-02

一、北京市霧靄污染的成因分析

霧靄從成為2013年度關鍵詞開始，就逐漸為大家所關注。據北京環保局統計，北京市全年僅有5天不是霧靄天，被譽為世界上污染最嚴重的十個城市之一。就其定義而言，根據中國氣象局的解釋，霧靄是霧和靄的統稱。兩者區別較大，靄是指由空氣中的灰塵、硫酸、硝酸等顆粒構成的氣溶膠系引起的視覺阻礙；而霧由靄在水汽凝結加速、空氣濕度較大的情況下轉化而來。總之，霧靄是對空氣中各種懸浮顆粒含量超標的統稱，在中國，其尤指PM2.5（粒徑<2.5微米的顆粒物）。

目前，針對霧靄的成因分析也呈現出多元化的趨勢，大致有四種解釋。第一，“地理位置論”將霧靄的起源歸結為阻礙污染物擴散的地理位置。就北京而言，由于北京三面環山，而風向總是朝南或北，這就導致污染物在北京區域內逐漸積累，最終形成霧靄天。第二，“車輛尾氣論”認為霧靄由北京地區過多的機動車輛尾氣排放所致。據北京市交通局統計，2014年北京僅汽車保有量達600萬輛，遠超其他城市。第三，“燃煤論”認為霧靄的成因主要是由北京冬季燃煤取暖過多所致，這也是霧靄天在冬季最嚴重的原因之一。第四，“工業污染說”認為霧靄主要是由北京區域內工業企業污染排放所致。

就上述四種霧靄成因論而言，可以大致分為內因論和外因論，但僅以其中某一種原因解釋霧靄缺乏信服力，霧靄的成因應該是上述四種解釋的綜合，同時應該加上“時間”的維度，即“綜合論”在時間維度上的積累。一般而言，大氣環境具有一定的自化能力，當污染排放超過其承載上限時，隨著時間積累，霧靄就逐漸出現。總之，霧靄的成因應該是“積累綜合論”。

二、北京市霧靄治理的現階段舉措分析

在2013年，北京市為了治理日益嚴重的霧靄污染，推出了一系列措施。其一，由北京市環保局主導工業企業的排污標準檢查，使未達標的58家重度污染企業停產，41家輕度污染企業降低產能來減少排污量，同時逐漸將北京市的工業企業遷移至保定，第一批達207家企業。其二，北京市相關部門規定，在霧靄比較嚴重的天氣，政府機關帶頭減少30%的公務用車。其三，出臺《北京市空氣中污染日應急方案》，具體規定在重度污染日，13個市級區域和16個縣級區域執行相應措施。其四，在廣泛征詢居民意見的基礎上，制定了《北京市大氣污染防治條例》，針對居民、企業及黨政機關做出相應安排。其五，截至2017年，控制本市燃煤總量在100萬噸以下，汽車保有量限制在600萬以下。其六，大力發展新能源、低能耗等新興產業，推廣清潔能源的使用。

據統計，在2013—2017這五年內，北京市治理霧靄的顯性成本將到達7600億元左右，其中北京市政府將支出2000—3000億元。上述霧靄治理的舉措是針對霧靄成因四個解釋所做出的解決途徑，但這些舉措只是看到了霧靄治理的表層，沒有從根本上認識到霧靄治理在制度上的缺失，無法達到治理霧靄的成本最小化。

三、制度創新視角霧靄治理的機理分析

1.霧靄治理的制度設計

到2014年，通過上述舉措治理霧靄并沒有到達預期效果，大家對于治理費用7 600億元的去向也不斷質疑。其實，北京市霧靄問題可以根據產權界定及可交易產權原理，設計出市場交易制度來治理霧靄污染的制度安排，也就是可交易的“霧靄污染排放許可證”。而“污染排放許可證制度“最早是由經濟學家戴爾斯提出，隨后由經濟學家蒙哥馬利利用數理經濟學方法證明其最低成本的有效性。

霧靄污染排放許可證制度是指政府部門根據環境承載能力指定出其排污總控制量指標，排污單位必須持有許可證才能合法排污。具體而言，政府將排污許總控制量指標分成若干份，每一份額為一份排污許可證，政府首先在一級市場上，利用招標、拍賣等方式將排污許可證出讓給價高者，購買者在獲取許可證之后，可以跟據自身的排污需求將許可證與其他需求者在二級市場上交易。這種制度創新的機理在于利用排污權確定和市場交易制度來解決霧靄污染問題。

2.污染許可證市場交易分析

首先，在霧靄污染排放許可證制度下，許可證數量受大氣環境的限制，其供給量（*）是固定不變的；其次，假設存在兩種類型的排污需求者，MCA1、MCA2分別為需求者1和需求者2的排污需求曲線，也代表需求者的減少排污的邊際成本；最后，橫軸表示排污水平（排污許可證數量），縱軸表示排污費（排污許可證價格），許可證供求曲線。

由于需求者1面臨相對較高的減污邊際成本，愿意為每單位排放的許可證出P1價格；對需求者2來說只值P2的價格，因此，需求者2就會以P2—P1之間的一個價格向需求者1出售許可證。所以，如果市場上有足夠多的需求者和許可證，競爭性的排污許可證市場就會發展起來。在市場均衡時，許可證的價格等于所有需求者減污的邊際成本。總之，政府選擇的排放水平會以最低成本實現，那些減污邊際成本相對較低的需求者會最多地減少排放并盡可能的出售許可證，而那些減污邊際成本相對較高的需求者會購買較多的許可證，并最少地減少排放。

3.霧靄治理制度效率分析

通過上述對霧靄污染許可證交易制度的機理分析可知，制度創新——“可交易的許可證制度”可以在實現治理霧靄目的的條件下到達治理費用的最小化。該項制度安排不僅具有“污染排放標準制度”和“征稅制度”的優點，而且克服了它們所具有的缺陷，借助產權界定和交易制度，從而真正實現了誰污染誰付費的公平原則。一般而言，北京市現階段治理霧靄的措施更多是一種出于被動的角度出發的選擇，而且這些措施缺乏長遠性，制度成本較高；而“可交易的排污許可證制度”則能真正使所有霧靄排污許可證需求者從主動的角度出發，根據隨市場變化的許可證價格確定自己的排污需求水平，從而實現霧靄治理的費用最小化。endprint

首先，排污許可證制度能達到最小的制度成本。現實世界中信息是不完全和不對稱的，而排污許可證制度則巧妙回避了這一問題，管制當局只需確定排污權的數量即可，排污權的價格是由市場供求確定的，市場制度可以自動確定誰有權污染及其污染的代價。另一方面，明晰產權意味著污染權利或是賦予受損者或是賦予排污者。

其次，可交易的污染許可證還可以節約污染資源。如果某個需求者的污染量下降了，他就會將節約的污染許可證出售，而不會像固定額度那樣浪費或惡性污染。另一方面，如果排污權市場是完全自由競爭的，那么任何人都可以進入市場買賣，環境保護組織如果希望降低污染水平，可以進入市場購買排污權，然后把排污權控制在自己手中，不再賣出，這樣污染的總水平也會降低。

最后，排污許可證制度會使社會福利增加。根據科斯第三定理，在交易成本不為零的條件下，產權的初始界定對資源的配置效率就格外重要。排污許可證制度賦予污染者一定的排污權，將污染產生的外部性內部化，維護了污染受害者的利益。并允許污染者進行排污權交易，減排行為由最有能力減排的消費者進行，在大大降低交易成本的前提下，使資源配置效果接近帕累托最優狀態，社會福利增加。

四、北京市霧靄治理的制度建議

在對霧靄治理的排污許可證交易制度機理分析以后，我們發現基于制度創新視角的許可證交易制度可以有效解決北京霧靄治理的問題。因此，本文針對北京霧靄問題特提出以下建議。

第一，在北京市政府政府根據該地區大氣環境承載能力制定霧靄排污的總量控制指標的基礎上，建立三種平行許可證市場，及燃煤排污市場、車輛尾氣排污市場及工業企業排污市場，根據每種平行市場排污需求比例確定其在排污總量控制指標中占據的比例。然后，在每種市場中，所有的消費者根據自身的需求與其他需求者交易排污許可證，從而真正實現排污許可證的有效交易，完全發揮出價格競爭的作用，從而實現每個市場的帕累托效率水平。但是，該項制度安排首先需要注意的問題在于許可證價格確定問題，排污許可證定價的做法可以借鑒美國已經發展比較健全的排污許可證市場。其次，在排污許可證交易市場上，北京市政府需要注意到尋租現象的出現會嚴重影響到霧靄治理的效率水平，這可以通過加強相關部門的內外的審計檢查以及部門內領導成員權利平衡，從而減少許可證市場尋租現象的發生。最后，可交易許可證制度安排的結構框架以及細節制定，可以在基于自身狀況的基礎上，借鑒歐美的成熟的框架體系。

第二，推行環境準入標準，對于新增污染排放項目按照“以新代老、增產減污、總量減少”原則，充分考慮區域功能定位，空氣質量狀況、污染物排放總量減排指標完成情況和配套污染治理設施達到的減排效果燈因素，實施嚴格的環境準入制度。同時，引入區域聯防聯控機制形成區域大氣環境管理的法規、標準和政策體系。此外，針對北京市經濟績效核算和政府官員政績測度實行綠色GDP核算制度體系和干部考核制度，使得空氣污染的防治得到有力的推行和實踐。

第三，基于技術發展層面，加強對工業企業排污減排研發的補貼水平，提升企業的減排積極性；同時，大力發展清潔能源科研項目，利用“政府主導，高校為輔”的合作機制，將政府—企業—高校這三者之間實現有效對接，促進新能源產業對傳統資源的替代和更新。

參考文獻：

[1] 肖興志.現代規制經濟學分析[M].北京：中國社會科學出版社，2011.

[2] 肖興志.規制經濟理論的產生與發展[J].經濟評論，2002，（2）.

[3] 羅必良.新制度經濟學[M].山西：山西經濟出版社，2006.

[4] 陸小成.世界城市背景下北京環保設施問題與霧靄治理[J].城市管理與科技，2013，（4）.

[5] 吳俊.北京霧霾的成因及其管制政策[J].經濟視角，2013，（12下）.

[責任編輯 王 莉]endprint

首先，排污許可證制度能達到最小的制度成本。現實世界中信息是不完全和不對稱的，而排污許可證制度則巧妙回避了這一問題，管制當局只需確定排污權的數量即可，排污權的價格是由市場供求確定的，市場制度可以自動確定誰有權污染及其污染的代價。另一方面，明晰產權意味著污染權利或是賦予受損者或是賦予排污者。

其次，可交易的污染許可證還可以節約污染資源。如果某個需求者的污染量下降了，他就會將節約的污染許可證出售，而不會像固定額度那樣浪費或惡性污染。另一方面，如果排污權市場是完全自由競爭的，那么任何人都可以進入市場買賣，環境保護組織如果希望降低污染水平，可以進入市場購買排污權，然后把排污權控制在自己手中，不再賣出，這樣污染的總水平也會降低。

最后，排污許可證制度會使社會福利增加。根據科斯第三定理，在交易成本不為零的條件下，產權的初始界定對資源的配置效率就格外重要。排污許可證制度賦予污染者一定的排污權，將污染產生的外部性內部化，維護了污染受害者的利益。并允許污染者進行排污權交易，減排行為由最有能力減排的消費者進行，在大大降低交易成本的前提下，使資源配置效果接近帕累托最優狀態，社會福利增加。

四、北京市霧靄治理的制度建議

在對霧靄治理的排污許可證交易制度機理分析以后，我們發現基于制度創新視角的許可證交易制度可以有效解決北京霧靄治理的問題。因此，本文針對北京霧靄問題特提出以下建議。

第一，在北京市政府政府根據該地區大氣環境承載能力制定霧靄排污的總量控制指標的基礎上，建立三種平行許可證市場，及燃煤排污市場、車輛尾氣排污市場及工業企業排污市場，根據每種平行市場排污需求比例確定其在排污總量控制指標中占據的比例。然后，在每種市場中，所有的消費者根據自身的需求與其他需求者交易排污許可證，從而真正實現排污許可證的有效交易，完全發揮出價格競爭的作用，從而實現每個市場的帕累托效率水平。但是，該項制度安排首先需要注意的問題在于許可證價格確定問題，排污許可證定價的做法可以借鑒美國已經發展比較健全的排污許可證市場。其次，在排污許可證交易市場上，北京市政府需要注意到尋租現象的出現會嚴重影響到霧靄治理的效率水平，這可以通過加強相關部門的內外的審計檢查以及部門內領導成員權利平衡，從而減少許可證市場尋租現象的發生。最后，可交易許可證制度安排的結構框架以及細節制定，可以在基于自身狀況的基礎上，借鑒歐美的成熟的框架體系。

第二，推行環境準入標準，對于新增污染排放項目按照“以新代老、增產減污、總量減少”原則，充分考慮區域功能定位，空氣質量狀況、污染物排放總量減排指標完成情況和配套污染治理設施達到的減排效果燈因素，實施嚴格的環境準入制度。同時，引入區域聯防聯控機制形成區域大氣環境管理的法規、標準和政策體系。此外，針對北京市經濟績效核算和政府官員政績測度實行綠色GDP核算制度體系和干部考核制度，使得空氣污染的防治得到有力的推行和實踐。

第三，基于技術發展層面，加強對工業企業排污減排研發的補貼水平，提升企業的減排積極性；同時，大力發展清潔能源科研項目，利用“政府主導，高校為輔”的合作機制，將政府—企業—高校這三者之間實現有效對接，促進新能源產業對傳統資源的替代和更新。

參考文獻：

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[3] 羅必良.新制度經濟學[M].山西：山西經濟出版社，2006.

[4] 陸小成.世界城市背景下北京環保設施問題與霧靄治理[J].城市管理與科技，2013，（4）.

[5] 吳俊.北京霧霾的成因及其管制政策[J].經濟視角，2013，（12下）.

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首先，排污許可證制度能達到最小的制度成本。現實世界中信息是不完全和不對稱的，而排污許可證制度則巧妙回避了這一問題，管制當局只需確定排污權的數量即可，排污權的價格是由市場供求確定的，市場制度可以自動確定誰有權污染及其污染的代價。另一方面，明晰產權意味著污染權利或是賦予受損者或是賦予排污者。

其次，可交易的污染許可證還可以節約污染資源。如果某個需求者的污染量下降了，他就會將節約的污染許可證出售，而不會像固定額度那樣浪費或惡性污染。另一方面，如果排污權市場是完全自由競爭的，那么任何人都可以進入市場買賣，環境保護組織如果希望降低污染水平，可以進入市場購買排污權，然后把排污權控制在自己手中，不再賣出，這樣污染的總水平也會降低。

最后，排污許可證制度會使社會福利增加。根據科斯第三定理，在交易成本不為零的條件下，產權的初始界定對資源的配置效率就格外重要。排污許可證制度賦予污染者一定的排污權，將污染產生的外部性內部化，維護了污染受害者的利益。并允許污染者進行排污權交易，減排行為由最有能力減排的消費者進行，在大大降低交易成本的前提下，使資源配置效果接近帕累托最優狀態，社會福利增加。

四、北京市霧靄治理的制度建議

在對霧靄治理的排污許可證交易制度機理分析以后，我們發現基于制度創新視角的許可證交易制度可以有效解決北京霧靄治理的問題。因此，本文針對北京霧靄問題特提出以下建議。

第一，在北京市政府政府根據該地區大氣環境承載能力制定霧靄排污的總量控制指標的基礎上，建立三種平行許可證市場，及燃煤排污市場、車輛尾氣排污市場及工業企業排污市場，根據每種平行市場排污需求比例確定其在排污總量控制指標中占據的比例。然后，在每種市場中，所有的消費者根據自身的需求與其他需求者交易排污許可證，從而真正實現排污許可證的有效交易，完全發揮出價格競爭的作用，從而實現每個市場的帕累托效率水平。但是，該項制度安排首先需要注意的問題在于許可證價格確定問題，排污許可證定價的做法可以借鑒美國已經發展比較健全的排污許可證市場。其次，在排污許可證交易市場上，北京市政府需要注意到尋租現象的出現會嚴重影響到霧靄治理的效率水平，這可以通過加強相關部門的內外的審計檢查以及部門內領導成員權利平衡，從而減少許可證市場尋租現象的發生。最后，可交易許可證制度安排的結構框架以及細節制定，可以在基于自身狀況的基礎上，借鑒歐美的成熟的框架體系。

第二，推行環境準入標準，對于新增污染排放項目按照“以新代老、增產減污、總量減少”原則，充分考慮區域功能定位，空氣質量狀況、污染物排放總量減排指標完成情況和配套污染治理設施達到的減排效果燈因素，實施嚴格的環境準入制度。同時，引入區域聯防聯控機制形成區域大氣環境管理的法規、標準和政策體系。此外，針對北京市經濟績效核算和政府官員政績測度實行綠色GDP核算制度體系和干部考核制度，使得空氣污染的防治得到有力的推行和實踐。

第三，基于技術發展層面，加強對工業企業排污減排研發的補貼水平，提升企業的減排積極性；同時，大力發展清潔能源科研項目，利用“政府主導，高校為輔”的合作機制，將政府—企業—高校這三者之間實現有效對接，促進新能源產業對傳統資源的替代和更新。

參考文獻：

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[3] 羅必良.新制度經濟學[M].山西：山西經濟出版社，2006.

[4] 陸小成.世界城市背景下北京環保設施問題與霧靄治理[J].城市管理與科技，2013，（4）.

[5] 吳俊.北京霧霾的成因及其管制政策[J].經濟視角，2013，（12下）.

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