重慶市城鎮化建設的問題、原因及對策探討

羅文寶　楊秀蓮

摘 要：城鎮化是傳統農業社會向現代文明社會轉變的歷史過程，是伴隨工業化進程的一種經濟現象，也是衡量一個國家或地區現代化程度的重要標志。基于此，梳理了重慶市城鎮化建設存在的問題，分析了問題產生的原因，提出了破解重慶市城鎮化建設問題的對策。

關鍵詞：重慶；城鎮化；城市病

中圖分類號：F30 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）23-0103-02

一、重慶市城鎮化發展的現狀

直轄以來，重慶市以“充分發揮主城優勢，強化中小城市功能，穩步發展小城鎮”為城鎮化方針，實事求是，以人為本，大力推動城鎮化進程，取得顯著成效，具體表現在以方面。

一是城鎮化率大幅提升。2008年以來，全國城鎮化率每年提升約1.5%，2013年為53.27%；而重慶市每年提升約1.5%—2.3%，2013年為58.34%，高于全國平均水平，也高于西部其他省區水平。從“五大功能區”看，都市功能核心區、都市功能拓展區、城市發展新區、渝東北生態涵養發展區、渝東南生態保護發展區鎮化率分別為94.36%、77.88 %、54.86 %、41.80%、4.64%。

二是城市用地規模逐年增加。2008年重慶市建成區、建設用地、居住用地、工業用地、綠地分別為：933.04km2、891.88km2、338.15km2、164.85km2、66.47km2，2012年分別為：1 324.94km2、1 111.63km2、358.95km2、225.13km2、123.59km2，4年間建成區面積、建設用地面積均增加達33%，居住用地面積約增加6%，工業用地大約增加37%，綠地面積大約增加50%。

三是工業和服務業產值占GDP比重緩慢上升。重慶2008—2012年重慶的工業產值分別為：2 607.15億元、2 917.40億元、3 697.83億元、4 690.46億元、4 981.01億元，同期，服務業產值分別為：2 160.48億元、2 474.44億元、2 881.08億元、3 623.81億元、4 494.41億元，4年間，工業產值占GDP比例上升2%，服務業產值占GDP比例上升2.1%。

二、重慶市城鎮化存在的問題分析

（一）人口城鎮化不徹底

目前，無論主城區還是各區縣重慶市城鎮化尚屬于表層城鎮化，實質性城鎮化水平并不高。首先，從就業來看，新進城市勞動人口從事技術性工種的較少，就業也不充分；其次，從公共服務方面，能接受公共服務的新進城鎮人口占比遠遠低于城市常住人口；再次，在教育層面，城鎮常住人口比新進農村戶籍人口享有更多教育優先權；最后，從社會保障來看，對農村戶籍人口的覆蓋面和保障水平遠低于城鎮戶籍人口。

（二）區域城鎮化發展水平參差不齊

自直轄市以來，重慶市采取了大城市帶動大農村的經濟社會發展模式，在工業化、城鎮化和現代化進程中制定和實施了不平衡發展戰略。2012年，重慶市國內生產總值為11 409.6億元，而重慶一小時經濟圈的國內生產總值為8 826.98億元，占了整個重慶市的77%；2012年，重慶市主城九區城鎮化率為68.4%，而渝東南、渝東北的城鎮化率分別為33.3%和40.44%。可見，區域城鎮化水平差異明顯。

（三）產業支撐力度不夠

2012年重慶市第一、二、三產業產值分別占生產總值的8.2%、52.4%、39.4%，相較于2011年，第一、二產業分別降低了0.2、3個百分點，第三產業上升了3.2個百分點。這種“一二降、三升”的特征，印證了重慶市現代化和城鎮化的發展趨勢。但是，二、三產業的內部結構卻暴露出不少問題：一是產業內部結構同質化；二是高薪技術產業占比較低，發展緩慢；三是服務業整體水平發展不高。

（四）城鄉用地集約程度不高，“城市病”突出

從土地利用情況來看，一是土地儲備制度的實施導致“良地置換劣地”現象出現；二是農民進城后培育新型農業經營主體滯后導致大量農地閑置荒廢；三是城市建筑用地容積率偏低，企業圈地現象突出。“城市病”主要表現在：第一，生態環境破壞嚴重。同直轄前的“霧都”重慶相比，大氣、水、固體廢物、噪音等污染所造成的生態失衡雖有所緩解，但“熱島效應”和“霧霾”還是很嚴重。2013年，重慶市PM2.5均值為63.9微克/立方米，位居74座上榜城市中游。第二，城市公交擁堵，“慢”、“堵”現象頻繁，服務水平低下，換乘不便，線路不合理。第三，住房緊張。2012年重慶市人均住房面積32.17 m2，低于全國平均水平。

（五）公共基礎設施建設所需資金缺口大

城鎮化建設是“燒錢”事業。有專家依據《關于推進新型城鎮化的若干意見》（2012年9月12日）》匡算，重慶市至少新增投資需求3.5萬億元，加上已有債務5 000多億元，政府總債務規模將達4萬億元之巨。按照政府“預算內保障性財政資金應收支相抵”的財政管理要求，城市基礎設施和公共設施投資將存在巨大缺口。目前，在西部區域性資本市場尚不成熟的條件下，政府融資主要依靠銀行信貸、信托和土地溢價，渠道單一，方式簡單，顯然無法從根本上滿足重慶市城鎮化建設的巨大資金需求。

三、重慶市城鎮化發展問題的原因分析

（一）城鄉二元戶籍制度及土地制度的存在

第一，城鄉二元戶籍制度是造成城鄉分離局面的制度根源，重慶加速城鎮化的步伐并沒有縮小落后的農村與發達的城市之間的差距。相反，現行戶籍制度仍然同城市就業、養老、教育、住房、醫療等社會福利制度緊密掛鉤，從而致使城鄉之間的差距進一步拉大，新進城的農民工難以憑“準市民”身份獲得同城鎮常住人口相等的待遇。第二，重慶市土地儲備制度雖然能守住國家耕地紅線，但城鄉二元土地制度卻嚴重制約了農地進一步自由流轉和農業經營主體的形成，這是農村空心化的主要原因。endprint

（二）產業結構不合理，產業鏈優勢不明顯

合理的產業結構與經濟的發展成正相關，進而影響其城鎮化發展水平。不合理的產業結構制約重慶市城鎮化水平的進一步提升。主要表現在：一是城鄉二元經濟結構明顯，二、三產業吸納就業人口速度緩慢。1997—2012年，農業從業人數下降14.2%，但同期二、三產業從業人數僅分別增長3.2%和10.9%。二是轄區內產業發展不平衡，主城工業基礎較好，渝東北和渝東南二、三產業基礎薄弱。三是第三產業以物流、餐宿為主，金融、咨詢、教育業薄弱。從產業鏈來看，一是支柱產業的產業鏈打造層級較低；二是產業研發、工藝、品牌營銷等優勢不明顯；三是范圍經濟和園區經濟沒有形成聚集效應。

（三）新型城鎮化的規劃水平滯后

一是在近期重慶市《關于推進新型城鎮化的若干意見》（2012年9月12日）中并未提及建設智能化、信息化重慶。二是機動車輛發展規劃缺少前瞻性，加劇了車與路的矛盾。三是道路規劃不科學，直道少，彎道與變道多，系統復雜，軟件建設滯后。四是同心圓模式的城市功能空間布局不合理，輻射功能較弱。五是規劃理念重經濟和社會功能，輕人文和生態功能。

（四）土地管理的缺陷

由于土地規劃、開發與利用在管理上的脫節，導致土地一方面稀缺，另一方面又有多余和閑置。土地稀缺表現在：土地本身的屬性就體現了土地資源的稀缺、不可再生、固定性，再加上重慶獨特的地形風貌，進而凸顯出土地的稀缺性；土地的多余、閑置體現在：一是一些地產商通過某種渠道獲取了許多土地，卻只是用于儲備而不進行開發利用，二是個別企業產值土地比還比較低，三是農地流轉受限，閑置較多。

（五）影響城鎮環境質量的因素

影響重慶市環境的因素主要有：一是城鎮化發展過快，對資源需求構成壓力；二是重慶市承接大量高消耗、高能耗、低附加值產業，如化工；三是重慶市高新技術產業較少，居多的傳統重化工業技術水平低下，污染嚴重，加上管理上的粗放，更加重污染的程度；四是產業布局不合理，工業、生活、商業等各個功能區劃分不清晰，進一步加劇環境的破壞；五是重慶市的多山地勢特點決定了工程土石開挖量大，環境破壞程度大。

四、破解重慶市城鎮化建設問題的對策

（一）逐步推進戶籍制度的改革，以保證勞動力的有效轉移

推進戶籍制度改革有助于勞動力的有效輸入、促進消費增長和帶動經濟平穩快速發展，從而縮小城鄉之間收入差距和促進城鄉共同發展。重慶受地理條件限制，主城區常住人口一旦達到800萬就基本處于飽和狀態，因此，重慶城鎮化應該走小城鎮—區縣城市—區域性城市—主城區的梯度逐級發展模式，不同地區應按照不同的規劃推動戶籍制度改革。

（二）加大對“兩翼”—渝東南、渝東北的財政投入

加大渝東南、渝東北的公共財政投入，推動城鎮基礎設施建設，擴大其社會保障覆蓋面，提高其社會保障水平，吸納更多優秀人才向兩區域轉移。大量人口的涌入，可有效擴大消費需求，從而拉動兩地區的經濟增長，增強其招商引資能力，增加其創業就業機會，緩解其社會就業壓力，促進兩地區同主城的協調發展，最終快速推進重慶市的城鎮化進程，全面帶動重慶市經濟、社會和生態發展。

（三）優化產業結構，發揮區域優勢

第一，大力發展集約型農業、高科技農業和旅游農業，努力實現農業產業化、商品化、生態化、集約化經營，降低農業產值在國民總產值中的比重。第二，升級換代傳統重化工產業，加大對汽摩、裝備制造等傳統優勢產業改造力度。第三，大力發展第三產業，特別是旅游、生物工程、商貿、信息咨詢、金融和教育等產業，打造西部金融高地，創建西部旅游目的地，發展重慶教育產業以提升人力資本的總量和質量。第四，實現工業區位適度轉移，加大對區縣的規劃、投入和引導。第五，依據各區縣的資源優勢打造相應的支柱產業，增強汽摩、電子信息、生物醫藥和現代服務等產業在長江上游的支柱功能和帶動作用。

（四）構建公共交通網絡體系

為緩減重慶市交通擁堵狀況，應充分考慮重慶市山城特點，打造智能化、信息化交通體系，實現真正“暢通重慶”。第一，摒棄“同心圓”規劃理念，實行多中心功能區規劃模式，強化主城副中心的功能和區域中心城市的功能，緩解對主城以及主城主中心的壓力。第二，加大交通信息化和智能化建設，提高通行能力。第三，實行擁擠定價制度，加強車輛車流管理。第四，完善各區域中心之間的換乘條件，提高交通便利性。第五，大力發展公共交通，減少私家車出行率。

（五）加強融資管理，化解資金困境

重慶市僅靠財政收入還無法滿足巨額的城鎮化建設資金需求，加強融資渠道管理是必要的。一是充分發揮社會資本的積極性，全面推行公私合營模式，如BT、BOT、BTO、BOO、TOO等PPP模式。二是規范土地管理，用好土地出讓金，合理分配因征地動遷、城市規劃、“七通一平”和市場供求等多因素形成的土地溢價，充分保障農民的價值和權利，防止開發商獨享利益而國家資產流失。三是規范投融資平臺的行為，發揮投融資平臺的作用。四是硬化地方政府預算約束，明確地方政府債務上限，強化地方政府資產負債表的透明度。五是構建地方政府信用評級體系，嘗試發行市政債。

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[責任編輯 安 琪]endprint