關于中國社保基金管理問題的若干思考

鄭緯仁　陳健輝

摘 要：社會保險基金管理是對社保基金的籌集、投資、支付等環節進行管理的總稱，其管理是否有效將直接關系到基金的完整、保值增值以及基金的收支平衡，最終將影響到被保險者的生活水平和整個社會的長治久安。但是由于我國相關法律、制度的缺失和運行機制的不健全，使得我國社保基金管理存在較多的疏漏，這對于基金的安全性無疑是個隱患。故以奧肯漏桶為理論指導，分析我國在社保基金管理中存在的問題并提出相應的政策建議。

關鍵詞：奧肯漏桶；基金違規使用原因；政策建議

中圖分類號：F 840.61 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）23-0157-02

引言

奧肯漏桶是通過社會保障制度稅收和轉移支付過程中所引起的效率損失。美國經濟學家阿瑟·奧肯認為，通過高稅收和轉移支付來縮小貧富差別，可能作用沒有那么大，從窮人那里收稅100元，窮人能得到的會少于100元，就好比從富人那里打了一桶粥給窮人，窮人得不到一桶粥，原因是桶上有一個漏洞，一部分粥漏掉了。

具體到社會保險基金管理方面，奧肯漏桶可能發生在四個環節：第一，基金的收入環節，主要是由于收繳的社會保險費不及時上繳財政專戶以及財政撥款給付的不及時。第二，基金的管理環節，主要是基金的違規投資和失職瀆職造成的基金損失。第三，基金的存儲運營環節，主要是使用社保基金建設辦公用房和彌補行政經費。第四，基金的支付環節，主要是違規出借社保基金，虛列、擴大支出，擠占挪移、貪污浪費，套取、冒領社保基金等。

一、我國社保基金管理中存在的問題

我國在社保基金管理中存在很多違規操作，表1為審計署發布的《2011年全國社會保障資金審計結果》中的社保基金違規使用狀況。

表1 2011年我國社保基金違規使用狀況

資料來源：2011年度全國社會保障資金審計結果。

從表1中可以看到，社保基金違規使用主要原因是沒有使用財政專戶管理和在會計記賬、核算中存在錯誤；其余為調劑金管理、行政經費及彌補支付缺口，雖然它們所占比重較小，但是從數額看仍然龐大。究其原因，是我國社保基金管理體制及相關制度中存在缺陷和管理隊伍專業化素質不高造成的。

二、我國社保基金違規使用的原因分析

1.立法滯后和制度的不健全

在2011年的審計結果中可以看到：第一，有約1.14億元用于彌補支付缺口，這是政府主管部門對于社保基金性質存在誤區和執法不嚴的結果。我國社會保險大都實行地方統籌，在地方當政者的眼中社保基金只是一筆低息貸款甚至是一筆不需要歸還的款項。第二，有10.81億元用于經辦機構辦公設施和行政經費開支，這是預算制度不健全的表現。加強社會保險基礎設施建設，有助于我國社會保險制度的可持續發展，但是這筆費用從社保基金中挪移顯然是不正確的。第三，經辦人員專業素質水平有待提升。在基金的違規操作中有394.05億元是由于會計記賬和核算錯誤造成的，占到41.84%。由于我國社保制度建設時間短，人才匱乏，員工隊伍專業化水平較低，在具體的業務操作中存在大量的不規范行為。

2.統籌層次低

目前，我國養老保險制度實現了省級統籌，而其他的保險制度基本上是地市級統籌或縣市級統籌。

中國有兩千多個縣級行政單位，意味著有兩千多個社保基金管理機構，也就意味著有兩千多個風險隱患。統籌層次低，使得地方經辦機構有了更大的基金支配權：不嚴格按照“實行財政專戶，實行收支兩條線”執行，各經辦機構畫地為牢，為基金的違規操作提供了可乘之機；在地方政府的慫恿、命令下，將基金用于平衡財政赤字或者地方建設支出；出于本部門的考慮，違規建設辦公樓、職工用房、各類場館，采購辦公設施、汽車，增發工資、福利等。統籌層次低，一方面風險點較多，另一方面由于層級多，中央一級對于基層的監管就顯得力不從心，監管力度減小。

3.投資渠道單一

在制度建設之初，出于我國法制建設落后和金融市場不完善，為保障基金安全性，基本養老保險基金只允許用于銀行存款和購買國債。

一些經辦機構管理人員為了避免基金的貶值，違規將基金投向于制度規定之外的投資渠道，由于是違規投資，其投資行為必然受到種種約束與限制，基金獲得收益皆大歡喜，基金投資失敗既使得基金受到損失，被保險人的權益受到損害，而且有關主管人員也會因違規操作而受到處罰。此外，基層主管部門也會由于當地政府的行政命令將基金用于平衡財政赤字或投資于當地建設。

4.經辦機構人員專業能力和素質亟待提高

社保基金管理固然需要法律和制度的約束，但作為一項管理活動，它更需要相關人員的自律意識、專業能力和積極的態度。根據審計署2012年的審計報告顯示，2011年度，部分經辦機構審核不嚴格，向不符合條件的人員發放待遇或報銷費用18.52億元；由于會計記賬和核算錯誤所造成的違規資金達到394.05億元；此外，還有大量的違規開戶、政府補助資金未及時足額撥付到位、擅自減免社會保障費等現象，這對于社會保險制度的可持續發展、資金的良性運行以及社會保障制度的信譽都造成不良影響。而這都與社保經辦機構人員的專業素質不無聯系。

三、對我國社保基金管理的政策建議

1.加快社保立法進程，加強社保行政執法能力建設

應配合《社會保險法》的頒布實施，相應制定和完善《社會保險法實施細則》、《社會保險預算法》、《社會保險基金財務制度》、《社會保險基金會計制度》、《社會保險監管法》等相關法律、制度，使社會保險基金運行的各個環節都處在規章制度的約束之下，使社保機構業務管理有法可依、有理可據。要明確各級社保經辦機構的責任和義務，規范社保基金征繳、管理、投資運營、支付的全過程，詳細制定社保各項目籌集辦法、支付標準，制定詳細的獎懲細則；要嚴格執行“實行財政專戶管理，收支兩條線”的原則，嚴禁違規開戶；實行社會保險預算制度，將社保基金收入、支出、行政經費列入預算，增加透明度；加強有關嚴格遵守社保法律制度的宣傳教育，引導經辦人員遵守規章制度，形成遵守制度、執行制度的良好氛圍。endprint

2.完善配套措施，提高統籌層次

要積極創造機會，完善相關配套措施，提高社保基金的統籌層次，削弱基層單位對于基金的支配權，加強中央一級對于基金的監管力度。提高統籌層次，在發揮減少資金違規使用機會的同時，也可以促進勞動力在更大的范圍內流動，有利于統一完善的勞動力市場的形成；有利于改變各地區之間社會保險負擔畸輕畸重的不平等局面，減少各地區之間的矛盾；有助于減輕國有企業的社會保險負擔，增強國有企業的競爭能力。

3.放寬投資范圍，優化投資組合

基金投資不能局限于存款和國債還要加快進入金融市場，投資于企業債券、股票、期權、期貨，在基金保值增值的同時促進資本市場的完善；還要根據我國國情投向基礎設施、房地產，促進我國基礎設施建設和有關民生工程的建設；借助發達國家經驗，將基金投資于海外市場，利用國外市場分散風險，避免一國經濟波動對基金造成影響。與此同時，要優化投資組合，針對社會保險基金的性質，創新金融產品，改進投資工具。國家財政部門可以針對社保基金推出長期指數化特種債券。要利用缺口管理和免疫策略等風險規避手段，增強社保基金對于風險的抵御能力，分散基金投資風險。

4.加強經辦機構建設，提高經辦人員素質

要適應全球化、信息化的浪潮，加強經辦機構基礎設施建設完善相關配套設施，加緊全國統一的社保信息平臺建設，從技術上減少資金違規使用的機會。此外，要舉辦有關的教育培訓，提高經辦人員的專業素質；加強宣傳教育，提高經辦人員的職業操守；加強制度學習，使經辦人員熟悉具體的業務操作規程，嚴格按照制度辦事，也要使經辦人員憚于制度的懲罰，使違規操作得到根治。

5.加快推進立體化、多層次的監管體系的建設

加強社會保險行政監管，各級財務部門要做好自己的社會保險財務管理工作；審計部門要負責全國社保基金的審計監管，稽查各單位財政收支、經濟效益狀況，提交審計報告；證監會、保監會、銀監會要發揮各自的作用，依法對社保基金的運營機構實施監督。加強社會保險法律監督，不僅要用相關法律、制度管權、管人、管事，約束相關責任主體行為，司法機關要加強執法能力建設，嚴厲懲處違法行為。加強社保機構內部控制，增強組織機構控制、業務運行控制、基金財務控制和信息系統控制，防范運作風險，提高管理水平和質量。加強社會保險的社會監督，發揮人民群眾主體精神，通過申訴制度、信訪制度建設、輿論曝光等渠道發揮對社保基金監督的補充作用。

參考文獻：

[1] 鄭秉文.社保基金違規的制度分析與改革思路[J].中國人口科學，2007，（8）.

[責任編輯 李 可]endprint