改革絕不會是一帆風順的

徐世澄

【摘要】墨西哥新政府組建以來，強調進行全面的、重大的政治、經濟和社會改革，以實現國家的可持續發展。在教育領域，調整教師評估和提升制度，提高基礎教育質量，恢復國家在教育體制中的主導地位。在能源領域，進行油氣改革和電力改革，廢除私營企業不得參與石油勘探和開采的禁令，實行公私共同開采、利潤共享模式，對Pemex進行財政改革、結構改革和機構重組，促進能源產業現代化。在財政領域，建立更加公正、簡明、進步、透明的稅收制度，促進經濟的增長。涅托執政以來，這些改革都取得了一些進展，但也遇到了不少問題和挑戰。墨西哥的改革任重道遠，決不會是一帆風順的。

【關鍵詞】 墨西哥 涅托 教育改革 能源改革 財政改革

【中圖分類號】D73/77 【文獻標識碼】A

2012年12月1日，前墨西哥州州長培尼亞·涅托成為墨西哥第66任總統，任期6年。這位46歲的革命制度黨人的宣誓就職，標志著革命制度黨在連續執政71年又在野12年后東山再起，重新執政。在就職演說中，涅托再次強調將進行全面的、重大的政治、經濟和社會改革，這包括五條主線：實現國家和平與安全；減少貧困，縮小貧富差距；實現社會教育公平，提高整體教育水平；實現經濟穩定、可持續發展；承擔國際責任，積極參與國際事務等。此外，他還提出了旨在實現這些變革的13條舉措，涉及司法、教育、經濟、財政及社會福利等各個方面。

在就任總統的第二天，即2012年12月2日，涅托總統便與國內三個主要政黨的領導人——前執政黨國家行動黨主席古斯塔沃·馬德羅、左翼政黨民主革命黨主席赫蘇斯·桑布拉諾和革命制度黨代理主席克里斯蒂娜·迪亞斯——共同簽署了“墨西哥協定”。該協定共分五個部分：看法、協議、2013年預算協議、工作方法和對改革的承諾。這一協定就在多個領域如何實行改革達成了共識。

迄今為止，墨西哥國會已先后討論通過了涅托向國會提出的教育、通信、財政和能源等改革方案。本文重點分析涅托提出的教育、能源和財政三項重大的改革。

教育改革

涅托的教育改革是“墨西哥協定”框架內的重大改革之一。“墨西哥協定”提出要達成一個公平和有質量的教育協議。教育改革的目的有三個：一是提高基礎教育的質量，教育質量的提高將體現在“國際學生評估項目”（PISA）①的結果上；二是增加高中和高等教育的就讀人數，同時提高教學質量；三是使國家在全國教育體制中的主導地位得以恢復。這次教育改革旨在徹底改變墨西哥的教育制度，調整教師的評估和提升制度，并希望通過教育改革，使學生擁有更好的教師，學到更多、更好的知識，使教育成為墨西哥改革的動力。

教育改革的主要內容是：其一，建立教師職業服務機制，根據教師的業務水平和業績進行選拔、晉升和保留職位。結束由教師工會控制教師崗位和工資的制度，改由國家教育評估委員會（Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación，INEE）來決定教師崗位和工資。其二，規定全體教師必須通過考核，才能獲得教師資格。其三，建立教育信息和管理制度，統計墨西哥究竟有多少學校、老師和學生。通過教育改革，要將教育開支用于提高教育質量和改善教育設備。目前教育經費浪費巨大，許多教育開支被教育工會的官僚侵吞。

2012年12月10日，涅托總統將教育改革方案遞交給眾議院，同年12月20日眾議院通過，12月21日參議院通過。2013年2月25日，聯邦政府正式頒布教育改革方案，2月26日在聯邦政府《官方日報》上予以公布。為落實教育改革，涅托總統又向國會提交了教育總法（la Ley General de Educación）、全國教育評估委員會法（la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación）和教師職業服務法（la Ley General del Servicio Profesional Docente）三項法律。墨西哥眾議院和參議院先后于8月22日和23日通過了教育總法和全國教育評估委員會法，并于9月1日和3日先后通過了教師職業服務法。9月10日，涅托總統正式頒布這三項法律，9月11日聯邦政府的《官方日報》公布了這三項法律。根據教師職業服務法，每個教師有三次考核的機會，如三次考核均不合格，便將失去教師資格，不能再當教師。

長期以來，墨西哥全國教師工會（SNTE）勢力強大，阻礙教育進步并影響政治。全國教師工會的領導權一直由埃爾瓦·埃斯特爾·戈迪略（Elba Esther Gordillo）把持，她是墨西哥最有勢力的政客之一，2002年至2005年她曾任革命制度黨總書記，后因從事分裂活動，于2007年被開除出黨。她領導的教師工會侵吞政府的教育經費，憑借權力，按照自行設定的方式招聘教師，允許教師職位可以不經過考核一代接一代繼承，并擅自將教師職位進行買賣等，因此，戈迪略及其領導的教師工會成為阻礙教育改革的絆腳石。為使教育改革順利進行，墨西哥司法機關以貪污和洗錢等罪名，于2013年2月27日將戈迪略逮捕，并對她進行審判。

墨西哥基礎教育極其薄弱，青少年失學率居高不下，教育資源分配不均衡，教師隊伍臃腫、人浮于事，教學水平低下，尤其是在邊遠地區的鄉村和印第安人聚居的地區，教育水平更低，教學設施落后。在上一次全國教師評估中，有70%以上的中小學教師考核不合格。在經濟發展與合作組織的PISA評估中，墨西哥在34個成員國中排名最后。由此可見，墨西哥的教育改革迫在眉睫。

為改變教育局面，涅托整頓全國教育制度，以教學能力為標準對教師進行評價和提升，削弱教師工會自行招聘的權力，提高學校的自主權，并在全國范圍內進行調查，對所有教師和學生信息進行登記，以提高教育的質量和教師的水平。

涅托的教育改革方案雖然在國會中比較順利地通過，但是，卻遭到了廣大中小學教師的反對。原因之一是，不少邊遠地區和印第安人居住地區的教師水平比較低，他們害怕評估不及格后，被開除，失去工作。在得知墨西哥參議院通過教育改革方案之后，全國教師協調委員會（CNTE）的數千名教師和“我是第132個”組織一起進行抗議。2013年9月1日，墨西哥首都爆發了反對教育改革的大規模抗議活動，示威者封鎖了墨西哥城好幾條主要街道，與防暴警察發生了沖突。在格雷羅、米卻肯和恰帕斯州，教師抗議活動不斷。在格雷羅州，抗議者一度包圍議會大樓，迫使議員們出逃到其他城市。

筆者認為，涅托教育改革的出發點雖然很好，但其所出臺的改革措施既缺乏深入的調研，也沒有從墨西哥的現實出發采取循序進行的策略。目前實行的統一考核辦法，在全國城鄉教師隊伍中“一刀切”，對鄉村教師極不公平，他們其中的很多人都因失去教師資格而失業，同時也使窮鄉僻壤的學校缺乏給孩子們上課的教師，甚至可能動搖墨西哥農村教育的基礎。政府應因地制宜，采取措施使教師通過培訓得到提高后再進行考核，從而使學生們得到健康、優質的基礎教育環境。

能源改革

能否通過和實施能源改革，是涅托上任后最嚴峻的考驗。教育改革和電信改革只是觸動了教師工會和壟斷企業美洲電信這兩大利益集團的“奶酪”，而能源改革對涅托來說意義更為重大，是其宏偉改革計劃能否實現的試金石。

墨西哥油氣資源非常豐富，是世界十大產油國之一。1917年墨西哥憲法賦予墨西哥政府永久獨享全部地下資源的一切權利。1938年，卡德納斯總統援引憲法第27條驅逐了美英石油公司，推行石油國有化并創建了掌管國家油氣資源的墨西哥國家石油公司（Pemex）。時至今日，Pemex已成為僅次于巴西國家石油公司Petrobras的拉美第二大油企。但是，它同時也肩負了過多責任。首先，Pemex承擔的稅負過高。根據墨西哥《金融家報》的報道，2001～2011年間，Pemex對聯邦政府的納稅額增長了130%，所納稅費約占Pemex銷售額的40%～70%，這使Pemex不堪重負，面臨嚴重財政困難。其次，機構臃腫和效率低下。作為一家超大型油企，Pemex擁有雇員近15萬人，支付退休金的人數超過7萬人，工人養老金是Pemex的一項沉重負擔。目前Pemex的養老金赤字已高達1000億美元。此外，Pemex人浮于事、效率低下。石油產量不僅跟不上反而逐步下降，導致收益也大幅下降，甚至虧損。數據顯示，2004～2011年，Pemex的原油日產量從峰值時期的380萬桶逐年下滑至296萬桶；而2007至2011年的五年間，Pemex累計虧損高達290億美元，僅2012年稍有盈利。

而且，近年來，墨西哥的石油儲量、生產和出口相繼大幅下滑；與此同時，人口的增長導致國內成品油和天然氣的消耗量迅速增加，以致這個油氣資源大國反而嚴重依賴進口。這種局面主要是由于墨西哥石油的生產和開發能力不足所致。由于禁止私人投資，Pemex的煉制能力長期受限，目前墨境只有6家煉制廠，總煉制能力只有日均154萬桶。如這一趨勢繼續下去，到2020年，墨西哥有可能成為原油凈進口國。這種越來越緊張的油氣消費倒逼政府重拳改革，以煥發Pemex的市場活力。另外，隨著墨西哥灣深海油田及頁巖氣田的發現，墨西哥可采油氣資源儲量大增。然而，其超過一半的石油儲量位于深水區，由于墨西哥本國資金短缺、技術經驗匱乏、勘探設備簡陋，難以獨立進行開采，因此，它迫切需要吸收外資，引進先進技術。在內推外拉之下，墨西哥的能源改革已箭在弦上、不得不發。

但是，要改革并非易事。僅靠Pemex目前的能力和技術無法扭轉墨西哥能源產量不斷下降的現狀，同時墨西哥憲法禁錮著國有能源產業，明令禁止國家石油公司與幫助分擔勘探和開采石油風險和成本的第三方簽訂合資合同，使得私人資本和外資無法涉足其中。例如憲法第27條涉及碳氫化合物的內容明確規定：“不得批準任何特許權或合同……國家根據各自監管法規定的條款行使開采這些物質之權。”憲法同時規定，碳氫化合物和基本石化產品是公共部門應“專屬”負責的“戰略領域”。而監管法第27條至少從兩個方面超越并進一步細化了憲法條款。其一，它規定國家并非獨享石油開采一項活動，而是享有探測、開采、精煉、運輸、存儲、經銷、直接銷售原油和精制油等所有經營活動的權利。因此，根據監管法，私人企業（無論國內還是國外）都被禁止參與油氣資源的一切經營。其二，監管法規定，國家只能通過Pemex推進石油經濟，由此賦予了Pemex壟斷這些經營活動之權。

基于這種法律限制，涅托推動能源改革就必須修改憲法，不過他有意避開了關鍵性的內容，以減弱反對強度。他多次強調，能源改革不是將石油私有化，政府仍將有百分之百的控制權。事實上，在公布方案之前他反復字斟句酌，自我閹割了部分可能引起較大爭議的內容。2013年8月12日，在比原計劃的公布時間延遲一周之后，涅托正式向國會提交了他的能源改革方案，內容包括令人矚目的油氣改革和電力改革。涅托聲稱能源改革的核心目標是“提高生產率和競爭力，創造就業和保障墨西哥人和公司獲得更低廉的能源價格”。雖然該方案提議修改限制外國投資的法律，但離投資者的期望頗遠，比如提案雖提出允許外資投資石油行業，但僅限于同Pemex建立聯合企業，性質也僅限于利潤分成而非生產共享，也就是說屆時Pemex支付給外國石油公司的報償是現金而非生產的石油。即使如此，該方案實際上放寬的領域主要是開發墨西哥深水油氣和頁巖氣儲備，這兩者都是墨西哥亟待開發但因為缺乏資金和技術而無力開發的領域，那些開發成本較低的陸上和淺水油氣儲備無疑仍將由Pemex獨自經營。涅托主張，墨西哥應擺脫“意識形態的挾持”，而以巴西為“樣板”，采取發售股份等多種形式，力促私人資本與國家聯手。

盡管涅托的改革并不徹底，只打開了一個缺口，即同意開放利潤分享協議而非生產協議，但相對于Pemex70余年獨家壟斷墨西哥一切能源活動而言，這已是一個巨大的進步。畢竟，涅托雖然可以獲得政治盟友的支持，但民意仍是一個巨大的鉗制性力量。時至今日，許多墨西哥人仍將Pemex看作是國家獨立的象征，中小學生每年3月18日都還在慶祝石油國有化的偉大勝利。石油始終是墨西哥民族主義情緒的集結地。濃厚的民族自豪感和民族認同意識，在未來仍將影響墨西哥能源改革的深度。

此次能源改革的核心內容是對墨西哥憲法第27條的第七段和第28條的第四段內容進行修改。在油氣改革方面，廢除私營企業不得參與石油勘探和開采的禁令，實行公私共同開采、利潤共享模式，即墨西哥政府允許私營企業與墨西哥國家石油公司共享墨西哥油氣的開采權，允許私企在原油提煉、石化、原油運輸和儲存等方面進行投資；對Pemex進行財政改革、結構改革和機構重組，增加Pemex財政透明度，及時公布賬單等。這次能源改革的重中之重是Pemex的改革。“我們還將對墨西哥國家石油公司進行重組，在全球性挑戰日益增加的情況下，我們將會把公司分成兩個部分，”涅托說，“一個負責石油和天然氣的勘探和開發，一個致力于石化燃料的工業加工。整體而言，Pemex將有更大的經營和管理自主權，變得更有效率、更現代化。”

除此之外，改革法案還對電力領域改革提出了目標。據報道，電力改革的內容涉及改變目前允許私營部門發電卻不能商業出售的現狀，從而降低墨西哥高企的電價，但依舊保留國家電力系統和輸電配電網絡服務的國有性質等。

顯然，此次能源改革的目的是促進能源產業現代化，打破Pemex和國家電力公司長期壟斷的局面，以增加投資、降低成本、提高產量，引進先進技術，減少汽油、柴油和天然氣的進口，擴大就業，使墨西哥繼續保持石油生產和出口大國的地位，使Pemex運營更有效且更現代化。

然而不能忽視的是，此次墨西哥能源改革法案依然存在很多局限性。墨西哥政府一方面希望本國私人資本和外資投入墨西哥的油氣勘探和開采，另一方面又強調未來墨西哥的石油儲備和收益都將繼續處于國家的掌握之下，政府并不尋求在該領域內進行私有化運作。這似乎顯得有些糾結。實際上，出于政治上的考慮，這次涅托提出的改革方案是折中的方案。

涅托的能源改革議案得到了最大的反對黨國家行動黨有條件的支持，但卻遭到民主革命黨等左翼政黨的反對。2013年11月17日，民主革命黨在首都索卡諾廣場舉行由數千人參加的集會。會上，民主革命黨創始人瓜烏特莫克·卡德納斯發表演說，指責涅托提出的能源改革是企圖搞私有化，要求就能源改革舉行全民公決。該黨主席桑布拉諾認為，Pemex需要現代化，但沒有必要修改憲法。為此，墨西哥參眾兩院進行了曠日持久的討論。直到2013年12月，參眾兩院先后于11日和12日通過了能源改革法案，將修改憲法允許私有資本和外國能源公司進軍本國油氣領域，以提高能源產業的生產力與競爭力，從而推動本國經濟的增長。

2014年7月17日～8月8日期間，墨西哥國會參眾兩院經過激烈討論修改后批準了油氣法、電力產業法等9部相關法案，并對外資法、礦業法、公私合營法等12部已有法案進行了修改。隨后，涅托于當地時間11日簽署了包括石油、天然氣和電力改革在內的能源改革法案。這一法案的簽署，意味著培尼亞·涅托自2012年末上任以來承諾推進的且被外界廣為期待的墨西哥能源改革方案終于落地，這同時也宣告墨西哥長達76年的能源壟斷體制被打破，上百億的私營和外國投資將涌入墨西哥，進行能源開發。

對中國石油企業來說，墨西哥能源改革既是機遇，又是挑戰。中國是墨西哥的全球第二大貿易伙伴。但是，迄今為止，墨西哥向中國出口的原油很少，2008年前為零，2009年全年墨西哥向中國出口原油只有5萬噸（5000桶/日），2010年為120萬噸（2.4萬桶/日），2011年為170萬噸（3.4萬桶/日），2012年為110萬噸（2.2萬桶/日）。中國在墨西哥石油業的投資也微乎其微。但涅托就任總統后，墨西哥政府開始重視發展與中國的友好合作關系。隨著涅托總統訪華與習近平主席出訪墨西哥，以及兩國簽署《中華人民共和國和墨西哥合眾國聯合聲明》，中墨兩國在能源合作方面邁出了重要一步。

加強同中國企業的合作是墨西哥政府實行多元化發展戰略的需求，墨西哥能源改革無疑會為中國帶來良好的機遇。但是，由于墨西哥能源改革存在風險，目前全球各大石油公司仍在靜觀其變，中國企業也在等待時機。但我們也應該看到，墨西哥能源市場國際競爭性強，特別是美國幾家大石油公司對墨西哥石油業覬覦已久，正躍躍欲試、伺機以待，更不會輕易把機會讓給他人。此外，雖同為拉美國家，但墨西哥不像委內瑞拉等國，不允許用石油來還貸款，而只能用現金。這些都是中墨能源合作中不能忽視的因素。

財政改革

2013年9月14日，涅托總統向國會提出財政改革方案，財政改革的三個目的分別是：第一，建立一個新的全面的社會保護網，即建立一個全面的社保制度，一個全面的養老金（退休金）制度和失業者社保體制，確保墨西哥老年人在退休后有基本收入，能享受有效的醫療服務。因此，這是一項社會改革。第二，建立更加公正、簡明、進步、透明的稅收制度。第三，促進經濟的增長。

新的稅收制度的具體內容包括：第一，在全國范圍內，統一增值稅為16%，取消原來邊境地區的11%的優惠增值稅；通過了對垃圾食品和可樂等飲料增加稅收以減少肥胖的法案。第二，增加對高收入者（年收入高于50萬比索，約3.8萬美元）和企業集團的所得稅。年收入50萬比索至75萬比索的人繳納31%的所得稅；收入在75萬比索至100萬比索之間的，繳納32%的所得稅；收入在100萬至300萬比索的，繳納34%的所得稅；收入在300萬比索以上的，繳納35%的所得稅。對企業集團不再按集團收稅，而是按每個企業征收稅收。第三，新增加價值在350萬比索（27.2萬美元）以上的住房買賣的增值稅。第四，為減少墨西哥人的肥胖，對垃圾食品征收5%的新稅，對汽水（可樂等）每公升征收1比索稅收。第五，增加對交易所利潤10%的稅收，增加紅利的分配稅。

2013年10月20日，眾議院通過財政改革，30日，參議院通過財政改革。國家行動黨議員全部投反對票，民主革命黨一部分議員投票贊成，一部分議員反對。據估計，按原來的方案可增加占PIB（國內生產總值）1.4%的稅收，經過修改后的方案，只能增加PIB的1.1%。墨西哥目前稅收收入占PIB的13.7%左右，而拉美國家平均稅收收入占PIB的18.4%。財政改革將使墨西哥在2014年增加178.3億美元（2300億比索）的稅收收入，到2018年增加的稅收收入約占PIB的3%。

從涅托執政以來的情況看，他所推行的各項改革取得了一定的進展，但也遇到了不少問題和挑戰，特別是能源改革在推行過程中遇到了其他主要政黨和部分民眾不同程度的反對和抵制。今后，涅托的改革任重道遠，決不會是一帆風順的。

注釋

PISA（Programme for International Student Assessment）是國際學生評估項目的縮寫，是一項由經濟合作與發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）統籌的學生能力國際評估計劃。墨西哥是經合組織的成員國之一。主要對接近完成基礎教育的15歲學生進行評估，測試學生們能否掌握參與社會所需要的知識與技能。通過PISA測試這一國際性的科學的評價方法，可強化對考生知識面、綜合分析、創新素養方面的考查。

責 編/武 潔