公共圖書館免費(fèi)開放的經(jīng)費(fèi)困境與對策

何件秀

2011年1月26日，文化部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)全國美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）免費(fèi)開放工作的意見》（下稱《意見》），就公共圖書館進(jìn)一步向社會免費(fèi)開放提出了具體要求。在考察與分析公共圖書館免費(fèi)開放實(shí)踐和《意見》主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為，公共圖書館實(shí)施免費(fèi)開放，不同程度地面臨著運(yùn)營經(jīng)費(fèi)不足的困境，要走出此困境必須推進(jìn)公共圖書館現(xiàn)有相關(guān)體制和機(jī)制的不斷創(chuàng)新。

1 公共圖書館免費(fèi)開放面臨運(yùn)營經(jīng)費(fèi)困難

到2012年底，全國所有公共圖書館、文化館站都在健全服務(wù)項(xiàng)目的條件下，實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)提供基本性文化服務(wù)。就全國范圍來看，公共圖書館免費(fèi)開放還存在一系列運(yùn)營方面的困難，其中，運(yùn)營成本增加和原收費(fèi)項(xiàng)目免收或降價(jià)等原因直接導(dǎo)致的運(yùn)營經(jīng)費(fèi)不足尤為突出，短時(shí)間內(nèi)對公共圖書館公益性服務(wù)功能的正常發(fā)揮造成了一定影響。

免費(fèi)和降價(jià)服務(wù)范圍擴(kuò)大導(dǎo)致事業(yè)收入下降。按照要求，公共圖書館取消了部分原有收費(fèi)項(xiàng)目的收費(fèi)，即取消了公共圖書館辦證費(fèi)、驗(yàn)證費(fèi)、自修室使用費(fèi)、電子閱覽室上網(wǎng)費(fèi)，取消公共圖書館、文化館（站）存包費(fèi)，取消了文化館（站）群眾文化藝術(shù)輔導(dǎo)和培訓(xùn)費(fèi)，業(yè)余文藝骨干培訓(xùn)費(fèi)，公益性講座、展覽收費(fèi)。這部分原來收費(fèi)就比較低或已經(jīng)取消收費(fèi)，原來收與不收是可選擇的，現(xiàn)在是強(qiáng)制性規(guī)定不能收，事業(yè)收費(fèi)部分沒有了。另外，按照規(guī)定，原來作為創(chuàng)收主體部分的事業(yè)收費(fèi)項(xiàng)目也必須降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這里包括某些場所與設(shè)施出租費(fèi)和非基本服務(wù)收費(fèi)。因此，公共圖書館深度參考咨詢服務(wù)、賠償性收費(fèi)和文化館（站）的高端藝術(shù)培訓(xùn)服務(wù)收費(fèi)也受到一定限制，而基本公共文化服務(wù)以外的公益性服務(wù)，要與市場價(jià)格有所區(qū)分，降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，按照成本價(jià)格為群眾提供服務(wù)。

增加服務(wù)項(xiàng)目和品牌建設(shè)加大了經(jīng)費(fèi)支出。從全國來看，公共圖書館建設(shè)并不同步，特別是中西部經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)的公共圖書館，原來基本性公共服務(wù)項(xiàng)目本來就少，按照要求，到2012年底，所有圖書館、文化館（站）都要免費(fèi)提供健全的基本公共文化服務(wù)項(xiàng)目，全國所有一級館、省級館、省會城市館、東部地區(qū)圖書館（站）免費(fèi)提供的基本公共文化服務(wù)質(zhì)量和水平不斷提升，形成2個(gè)以上服務(wù)品牌。從實(shí)際執(zhí)行情況看，中西部經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)的公共圖書館很難達(dá)到這個(gè)要求。

到2012年為止，很多地方的公共圖書館基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都沒有跟上。從建設(shè)面積看，全國公共圖書館的面積達(dá)標(biāo)率普遍偏低，特別是地市級圖書館，按照《公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，達(dá)標(biāo)率僅為25%，由于面積狹小，缺少圖書閱讀、書庫等必要功能空間，圖書館借閱能力受到限制，難以有效開展收集、整理、研究以及讀者服務(wù)工作。從文獻(xiàn)資源看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的公共圖書館文獻(xiàn)資源較為豐富，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共圖書館文獻(xiàn)資源也相對匱乏，東部地區(qū)平均每館藏量為75.3萬件，西部僅為25.4萬件。另外，為了創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)方式必須增加的技術(shù)改造費(fèi)用。

制定應(yīng)急預(yù)案和加強(qiáng)免費(fèi)開放的宣傳需要有經(jīng)費(fèi)支持。免費(fèi)開放毫無疑問會帶來讀者與服務(wù)量的增加，為了更好的應(yīng)對免費(fèi)開放所帶來的新情況和新變化，《意見》要求公共圖書館、文化館（站）要制定突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案，完善應(yīng)急處置機(jī)制，確保免費(fèi)開放后的公眾安全、資源安全、設(shè)施設(shè)備安全。因此，公共圖書館必須制訂相關(guān)預(yù)案：文獻(xiàn)管理系統(tǒng)的升級與調(diào)整，包括免費(fèi)開放后讀者證服務(wù)功能和讀者證論證系統(tǒng)的升級與調(diào)整；對開放場所的公眾安全進(jìn)行論證并實(shí)施相應(yīng)的安全預(yù)案，包括制訂預(yù)約排隊(duì)、閱覽秩序管理等預(yù)案；對重要文獻(xiàn)資源安全進(jìn)行論證，增加重要文獻(xiàn)保護(hù)預(yù)案，確保文獻(xiàn)安全；對館內(nèi)文獻(xiàn)傳輸設(shè)備的安全性進(jìn)行論證，保證服務(wù)時(shí)間段內(nèi)服務(wù)質(zhì)量和設(shè)備本身的安全性。該文原載于中國社會科學(xué)院文獻(xiàn)信息中心主辦的《環(huán)球市場信息導(dǎo)報(bào)》雜志http：//www.ems86.com總第539期2014年第07期-----轉(zhuǎn)載須注名來源等等。而預(yù)案的編制和實(shí)施都需要人力物力的支持，管理成本的增加是顯而易見的。

公共圖書館人力成本明顯增加。公共圖書館屬于公益性單位，收入來源主要依靠財(cái)政支持，而現(xiàn)有財(cái)政支持已經(jīng)很難滿足免費(fèi)開放所帶來的人力成本提升對經(jīng)費(fèi)的需求。公共圖書館免費(fèi)開放后，由于服務(wù)量、項(xiàng)目開發(fā)、應(yīng)急預(yù)案制訂以及宣傳工作的增加，圖書館工作人員必然相應(yīng)增加，有些部門的勞動(dòng)強(qiáng)度也會加大。

另外，當(dāng)前公共圖書館服務(wù)體系的擴(kuò)建和增加建設(shè)（包括分館和文化站的建設(shè)）都需要增加經(jīng)費(fèi)支出。其中還包括吸納一大批信息技術(shù)人員，這些人員以保障公共圖書館網(wǎng)絡(luò)服務(wù)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和安全性為目的，實(shí)施著對文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的日常維護(hù)工作。而我們知道，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)人員的社會平均收入就比較高，如果公共圖書館不能提供合適的工資待遇，根本不可能留住他們。

2 公共圖書館免費(fèi)開放經(jīng)費(fèi)困境的對策

實(shí)踐表明，在公共圖書館免費(fèi)運(yùn)營過程中出現(xiàn)的經(jīng)費(fèi)困境，也并非不可解決，關(guān)鍵在于不斷推進(jìn)公共圖書館管理體制和服務(wù)機(jī)制的創(chuàng)新。

加強(qiáng)組織保障和立法以解決財(cái)政困局。公共圖書館免費(fèi)開放的組織保障，指各級文化、財(cái)政部門要加強(qiáng)對免費(fèi)開放工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，將免費(fèi)開放作為公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)工作，納入文化建設(shè)總體規(guī)劃，納入重要議事日程，納入財(cái)政預(yù)算。中央財(cái)政安排專項(xiàng)資金，重點(diǎn)對中西部地區(qū)的公共圖書館、文化館（站）開展基本公共文化服務(wù)項(xiàng)目所需經(jīng)費(fèi)予以補(bǔ)助，對東部地區(qū)予以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。這是《意見》中規(guī)定了的，但是，由于中央財(cái)政安排的專項(xiàng)資金有限，在實(shí)踐中怎么合理使用財(cái)政撥款和不斷推進(jìn)各地區(qū)公共圖書館免費(fèi)開放，還得依賴地方政府各級部門的配合和協(xié)作，而這僅僅依靠一部指導(dǎo)意見肯定是不夠的，相關(guān)立法勢在必行。

以多元化、品牌服務(wù)增加收入并吸引社會資本。公共圖書館的公益性服務(wù)并不排斥多樣化有償服務(wù)，從歐美發(fā)達(dá)國家的公共圖書館發(fā)展趨勢來看，在保證公益性服務(wù)的同時(shí)，發(fā)展多樣化有償服務(wù)在所難免。公益性服務(wù)提供的是基本性服務(wù)，而有償服務(wù)滿足的是基本性服務(wù)之外的多樣化圖書信息需求。從目前的《意見》內(nèi)容看，也是允許部分服務(wù)項(xiàng)目收取合理費(fèi)用的，比如公共圖書館深度參考咨詢服務(wù)（為讀者收集專題信息，編寫參考資料，或者進(jìn)行代查、代譯、復(fù)印書刊資料等服務(wù)）、高端藝術(shù)培訓(xùn)服務(wù)等。

探索建立公共文化多元化投入機(jī)制，鼓勵(lì)社會力量對公共圖書館、文化館（站）進(jìn)行捐贈和投入，拓寬經(jīng)費(fèi)來源渠道。

以信息技術(shù)創(chuàng)新為基礎(chǔ)構(gòu)建服務(wù)體系以降低建設(shè)成本。公共圖書館要適應(yīng)信息技術(shù)本身的當(dāng)代發(fā)展，在圖書館的建設(shè)過程中以信息技術(shù)創(chuàng)新為基礎(chǔ)構(gòu)建服務(wù)體系。借助數(shù)字圖書館，鼓勵(lì)廣大讀者使用數(shù)字終端享受多元化公益性文化服務(wù)，相應(yīng)減少物理圖書館的使用頻率，相應(yīng)降低物理圖書館使用成本。

提升管理能力與適當(dāng)購買服務(wù)相結(jié)合以降低人力成本。公共圖書館要不斷提升人力資源管理能力，創(chuàng)新管理體制。為此，在人事制度設(shè)計(jì)中，要按照崗位要求設(shè)置相關(guān)編制，做到因崗設(shè)人，實(shí)施競爭上崗和崗位流動(dòng)制度。在工作過程中，建立具體的獎(jiǎng)懲制度，對于服務(wù)意識強(qiáng)、業(yè)務(wù)精、干勁足的工作人員，給予一定的精神或物質(zhì)鼓勵(lì)，并與其職稱評定和職務(wù)晉升相聯(lián)系。只有這樣建立一套既高效又有活力的管理體制與機(jī)制，才能在保證發(fā)揮公共圖書館公益性文化服務(wù)功能的前提下適當(dāng)降低人力成本。

從以上分析可以看出，在認(rèn)識到公共圖書館免費(fèi)開放面臨著建設(shè)和運(yùn)營經(jīng)費(fèi)困難的同時(shí)，我們更要看到，通過服務(wù)體制和機(jī)制的創(chuàng)新，公共圖書館完全可以破解免費(fèi)開放所帶來的經(jīng)費(fèi)困局。隨著公共圖書館免費(fèi)開放實(shí)踐的不斷推進(jìn)，公共圖書館公益性文化服務(wù)體系將日臻完善，其社會效果也將不斷顯現(xiàn)。

（作者單位：上海行政學(xué)院圖書館）