優(yōu)化縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測站發(fā)展思路和建設(shè)模式的思考

陳傳忠，王秀琴，趙 岑，高鋒亮

中國環(huán)境監(jiān)測總站，國家環(huán)境保護(hù)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量控制重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京100012

縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測站(以下簡稱“縣級(jí)站”)是政府最基層的環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)，其發(fā)展建設(shè)水平直接關(guān)系到政府環(huán)境監(jiān)管能力［1］。在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，探索環(huán)境保護(hù)新路的新形勢下，環(huán)境管理從以環(huán)境污染控制為目標(biāo)導(dǎo)向，向以環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，縣級(jí)站面臨的任務(wù)日益繁重，作用日漸凸顯［2-3］。特別是隨著環(huán)境監(jiān)管的精細(xì)化，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任的層層落實(shí)，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的深入推進(jìn)和各級(jí)政府環(huán)境信息公開力度的加大，縣級(jí)站的發(fā)展建設(shè)面臨著新的更高要求。

1 中國縣級(jí)站建設(shè)現(xiàn)狀及成效

根據(jù)2013年全國各省(區(qū)、市)環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于本轄區(qū)內(nèi)環(huán)境監(jiān)測站標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)情況自查報(bào)告獲悉，截至2013年，全國共有縣級(jí)站2 179個(gè)，覆蓋了全國76.4%的縣級(jí)行政區(qū)域。縣級(jí)站實(shí)有人數(shù)為37 192人，占全國環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)實(shí)有人數(shù)的65.8%。與2007年相比，縣級(jí)站實(shí)有人數(shù)增加了5 776人，占全國環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)實(shí)有人員增加總數(shù)的80%。

1.1 標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與達(dá)標(biāo)驗(yàn)收情況

為加快提高中國基層環(huán)境監(jiān)測能力，環(huán)境保護(hù)部于2007年印發(fā)了《全國環(huán)境監(jiān)測站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》(環(huán)發(fā)［2007］56號(hào))和《全國環(huán)境監(jiān)測站建設(shè)補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)》(環(huán)辦［2007］117號(hào))，明確了縣級(jí)站人員標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)測經(jīng)費(fèi)、監(jiān)測用房、基本儀器配置、應(yīng)急環(huán)境監(jiān)測儀器配置和專項(xiàng)監(jiān)測儀器配置的最低標(biāo)準(zhǔn)，用于指導(dǎo)和規(guī)范全國縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)。

2008—2012年，環(huán)境保護(hù)部、財(cái)政部通過中央補(bǔ)助與地方配套資金相結(jié)合的方式，重點(diǎn)對縣級(jí)站能力建設(shè)提供支持，以推進(jìn)各地縣級(jí)站標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)達(dá)標(biāo)驗(yàn)收工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，用于縣級(jí)站標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的中央補(bǔ)助投資累計(jì)14.9億元，占中央補(bǔ)助投資總額的78.4%;共支持縣級(jí)站1 178個(gè)，支持率為54%;平均每站補(bǔ)助116萬元。目前，全國已有649個(gè)縣級(jí)站達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求，達(dá)標(biāo)率為30%，具體支持率及達(dá)標(biāo)率見表1。

表1 縣級(jí)站標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)支持率及達(dá)標(biāo)率統(tǒng)計(jì)表(2008—2012年)

從表1可見，2008—2012年中央減排專項(xiàng)資金重點(diǎn)向中西部地區(qū)縣級(jí)站傾斜，對西部地區(qū)投資補(bǔ)助最多。然而，從達(dá)標(biāo)驗(yàn)收情況來看，縣級(jí)站標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)達(dá)標(biāo)率偏低。其中，東部地區(qū)縣級(jí)站建設(shè)情況相對較好，達(dá)標(biāo)率為58%，是支持率的2.15倍。目前，上海、江蘇、浙江等省已經(jīng)通過了監(jiān)測站標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)總體驗(yàn)收。以江蘇省為例，70個(gè)縣級(jí)站都具備了標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)測能力，中央補(bǔ)助資金有效帶動(dòng)了地方建設(shè)的積極性;中西部地區(qū)雖然獲得中央補(bǔ)助資金最多，累計(jì)投資14.2億元，占總投資額的74.7%，但受基礎(chǔ)條件薄弱、地方財(cái)力有限等因素影響，中部、西部地區(qū)縣級(jí)站達(dá)標(biāo)率僅為支持率的44%、30%。

1.2 實(shí)際作用發(fā)揮情況

隨著縣級(jí)城鎮(zhèn)工業(yè)化快速發(fā)展和城鎮(zhèn)人口日益集中，以及國家環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)領(lǐng)域的不斷拓展，縣級(jí)站的工作任務(wù)越來越豐富，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、縣級(jí)以上城鎮(zhèn)飲用水水源地水質(zhì)監(jiān)測等業(yè)務(wù)工作已延伸到縣級(jí)行政區(qū)域，縣級(jí)站切實(shí)承擔(dān)起了基層地區(qū)例行環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、污染源監(jiān)督性監(jiān)測、應(yīng)急調(diào)查監(jiān)測、建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)測等監(jiān)測任務(wù)，為基層環(huán)境管理和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了監(jiān)測技術(shù)支持與服務(wù)。尤其是東部發(fā)達(dá)地區(qū)的部分縣級(jí)站已經(jīng)具備了較強(qiáng)的環(huán)境空氣、地表水、污染源、噪聲等監(jiān)測采樣和分析能力，并按規(guī)范開展持證上崗考核和計(jì)量認(rèn)證工作。但仍有一些中西部地區(qū)的縣級(jí)站尚不具備開展相關(guān)監(jiān)測業(yè)務(wù)工作的能力。

2 縣級(jí)站發(fā)展建設(shè)存在的主要問題

縣級(jí)站機(jī)構(gòu)欠缺、人員緊張、技術(shù)水平低、基礎(chǔ)條件差、運(yùn)行保障經(jīng)費(fèi)不足，與日益繁重的環(huán)境監(jiān)測任務(wù)不相適應(yīng)，已成為制約環(huán)境監(jiān)測能力和水平提高的瓶頸因素［4-6］。

2.1 機(jī)構(gòu)設(shè)置不一

地方政府對環(huán)境監(jiān)測工作的性質(zhì)、地位、作用等認(rèn)識(shí)不到位、重視程度不高，導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)在事業(yè)單位改革中發(fā)展定位不明確。

當(dāng)前，全國縣級(jí)站機(jī)構(gòu)設(shè)置情況差異較大。一方面，監(jiān)測機(jī)構(gòu)不健全，北京、內(nèi)蒙古、黑龍江、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、湖北、陜西等省(區(qū)、市)所有區(qū)縣均成立了監(jiān)測站;西藏沒有縣級(jí)站;其他省(區(qū)、市)，尤其是西部地區(qū)，尚未覆蓋到所有行政區(qū)縣，部分已建縣級(jí)站還不具備應(yīng)有的監(jiān)測能力。另一方面，單位屬性不一致，有的縣級(jí)站是參公管理單位，有的屬于公益一類或二類事業(yè)單位，還有的采取政府和市場相結(jié)合的方式運(yùn)行。

2.2 人力資源不足

人力資源缺乏是當(dāng)前困擾縣級(jí)站發(fā)展的主要問題之一。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，近些年縣級(jí)站人員數(shù)量有了較大幅度增長，但實(shí)際情況與之相差甚遠(yuǎn)。主要包括3種情況:

人員編制緊缺。根據(jù)《全國環(huán)境監(jiān)測站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》(環(huán)發(fā)［2007］56 號(hào))，東部、中部、西部縣級(jí)站的人員編制數(shù)應(yīng)分別不少于20、18、10人，除江蘇等少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)站基本達(dá)標(biāo)外，目前絕大多數(shù)達(dá)不到要求。很多縣級(jí)站相當(dāng)數(shù)量的人員編制長期被其他單位擠占挪用，環(huán)境監(jiān)測站工作人員長期被各級(jí)環(huán)保局機(jī)關(guān)或其他部門借調(diào)，導(dǎo)致監(jiān)測人員名義占用編制而實(shí)際并不在監(jiān)測崗位工作，情況嚴(yán)重的地區(qū)在崗率甚至不足編制數(shù)量的四分之一。

技術(shù)人員比例低。環(huán)境監(jiān)測是一項(xiàng)技術(shù)性非常強(qiáng)的工作，對從業(yè)人員的專業(yè)背景要求比較高。然而，縣級(jí)站工作人員專業(yè)不對口或業(yè)務(wù)能力較低的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，有的縣級(jí)站從表面上看編制達(dá)標(biāo)，實(shí)際上真正懂監(jiān)測技術(shù)的人員寥寥無幾。

職工隊(duì)伍不穩(wěn)定。基層監(jiān)測人員普遍反映，縣級(jí)站工作條件苦、待遇低、責(zé)任重、風(fēng)險(xiǎn)大，與機(jī)關(guān)公務(wù)員和環(huán)境監(jiān)察人員相比差距較大，致使許多環(huán)境監(jiān)測人員不安心本職工作，技術(shù)骨干流失嚴(yán)重。

2.3 能力建設(shè)不強(qiáng)

“十二五”時(shí)期以來，在中央減排專項(xiàng)資金的大力推動(dòng)下，大部分縣級(jí)站的基本監(jiān)測儀器已配齊達(dá)標(biāo)，基本監(jiān)測能力得到顯著提升，但是專項(xiàng)和應(yīng)急監(jiān)測儀器設(shè)備仍比較欠缺。此外，由于縣級(jí)站站房建設(shè)、人員力量等沒有同步發(fā)展，一些地方存在監(jiān)測儀器設(shè)備“沒地放、沒人用、不會(huì)用”的現(xiàn)象，嚴(yán)重制約了儀器設(shè)備效用發(fā)揮。根據(jù)《全國環(huán)境監(jiān)測站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》(環(huán)發(fā)［2007］56號(hào))，縣級(jí)站實(shí)驗(yàn)室面積應(yīng)不低于1 000 m2，除江西省各區(qū)縣全部達(dá)標(biāo)外，其他省份仍缺口很大。縣級(jí)站的業(yè)務(wù)能力和技術(shù)水平普遍較低，監(jiān)測人員培訓(xùn)機(jī)會(huì)較少，業(yè)務(wù)能力提升受到限制，以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，全區(qū)102個(gè)縣級(jí)站中已通過計(jì)量認(rèn)證的僅有48個(gè)，正在進(jìn)行計(jì)量認(rèn)證的有28個(gè)，其他不具備監(jiān)測能力。

2.4 經(jīng)費(fèi)保障不力

環(huán)境監(jiān)測工作屬于典型的政府職能，需要穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)投入，應(yīng)由財(cái)政資金予以保障。近年來，以中央減排專項(xiàng)環(huán)境監(jiān)測站標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)項(xiàng)目和基層環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法業(yè)務(wù)用房建設(shè)項(xiàng)目為契機(jī)，縣級(jí)站積極爭取地方財(cái)政配套資金，使得儀器設(shè)備、業(yè)務(wù)用房、監(jiān)測用車等硬件設(shè)施能力建設(shè)提升較快。然而，目前的環(huán)境監(jiān)測投入總體來看仍然不足，許多地區(qū)都沒有將監(jiān)測經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算。尤其是存在“重建設(shè)輕運(yùn)行”的情況，財(cái)政資金在儀器設(shè)備更新維護(hù)、實(shí)驗(yàn)室與站房改造運(yùn)轉(zhuǎn)、車輛使用等相應(yīng)運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)方面無法落實(shí)，影響監(jiān)測業(yè)務(wù)的正常開展。另外，監(jiān)測經(jīng)費(fèi)使用等配套政策仍不完善，環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè)和運(yùn)行保障經(jīng)費(fèi)測算標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)委托監(jiān)測收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、專項(xiàng)監(jiān)測經(jīng)費(fèi)管理使用規(guī)范等欠缺，中央對地方財(cái)政應(yīng)如何加大環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)投入也缺乏具體指導(dǎo)。

3 優(yōu)化縣級(jí)站發(fā)展思路和建設(shè)模式的建議

縣級(jí)站經(jīng)過近年來的發(fā)展建設(shè)，取得了可喜的成效，切實(shí)推動(dòng)了基層環(huán)境監(jiān)測事業(yè)的發(fā)展。然而現(xiàn)行建設(shè)模式在新形勢下也逐漸產(chǎn)生了一些問題和弊端，需要與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行調(diào)整和改革。據(jù)此，建議以生態(tài)文明體制改革為契機(jī)，創(chuàng)新縣級(jí)監(jiān)測機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，開展系列標(biāo)準(zhǔn)研究，適時(shí)出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)性文件，促進(jìn)縣級(jí)站良性發(fā)展。

3.1 因地制宜，創(chuàng)新縣級(jí)站機(jī)構(gòu)設(shè)置模式

進(jìn)一步明確縣級(jí)站的職能定位，以所承擔(dān)監(jiān)測任務(wù)為導(dǎo)向，以盤活現(xiàn)有資源、發(fā)揮集成優(yōu)勢為原則，鼓勵(lì)各地根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、污染源狀況和自然環(huán)境特點(diǎn)進(jìn)行有益探索，逐步改革“縣縣建站”的固有設(shè)置模式和“小而全”的均一化建設(shè)模式。對于縣域面積較大、排污企業(yè)較多、監(jiān)測任務(wù)較重的區(qū)縣，應(yīng)單獨(dú)設(shè)立縣級(jí)站負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)常規(guī)監(jiān)測工作;對于縣域面積較小、排污企業(yè)較少、監(jiān)測任務(wù)較輕的區(qū)縣，尤其是各地市管轄的中心區(qū)域，可由所在地市統(tǒng)籌考慮所屬監(jiān)測機(jī)構(gòu)建設(shè)，設(shè)立區(qū)域中心站和分站，明確職責(zé)分工，整合現(xiàn)有人員編制和儀器設(shè)備，承擔(dān)相應(yīng)區(qū)域內(nèi)環(huán)境監(jiān)測工作［7］。在管理模式上，鼓勵(lì)各地結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)行大膽嘗試，可以實(shí)行省級(jí)直接管理(如江蘇省試點(diǎn))、地市級(jí)以下垂直管理(如西安、廈門、大連等)、縣域?qū)俚鼗芾淼榷喾N模式。

3.2 高度重視，建立縣級(jí)站發(fā)展工作機(jī)制

當(dāng)前，以地方為主的國家-地方雙重管理體制決定了地方政府推動(dòng)基層環(huán)境監(jiān)測隊(duì)伍建設(shè)和能力建設(shè)的積極性不夠高，甚至產(chǎn)生利用行政權(quán)力干預(yù)監(jiān)測數(shù)據(jù)的狀況。為此，基層環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)(包括縣級(jí)站)的發(fā)展建設(shè)必須要予以足夠重視，建議將環(huán)境監(jiān)測站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)納入項(xiàng)目審批、區(qū)域環(huán)評(píng)、城考創(chuàng)模、總量減排、縣域生態(tài)考核等現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)行政考核的指標(biāo)體系，督促當(dāng)?shù)卣ゾo解決基層環(huán)境監(jiān)測站人員編制、專業(yè)素質(zhì)、儀器設(shè)備、業(yè)務(wù)用房、監(jiān)測用車、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等一些實(shí)際問題，切實(shí)提升基層環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè)。積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，努力推動(dòng)將各級(jí)環(huán)境監(jiān)測站的監(jiān)測業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算予以保障，不斷引導(dǎo)各類專項(xiàng)資金增加對基礎(chǔ)環(huán)境監(jiān)測能力的投入。按照基本公共服務(wù)均等化的要求，積極爭取將縣級(jí)站的發(fā)展建設(shè)列入中央事權(quán)，繼續(xù)通過中央專項(xiàng)資金補(bǔ)助的方式，帶動(dòng)地方政府不斷增加對縣級(jí)站的資金投入。

3.3 提升能力，加強(qiáng)縣級(jí)站人才隊(duì)伍建設(shè)

進(jìn)一步加強(qiáng)對縣級(jí)站監(jiān)測技術(shù)人員的培訓(xùn)力度，建立國家指導(dǎo)、省級(jí)統(tǒng)籌、市級(jí)負(fù)責(zé)的培訓(xùn)機(jī)制，明確縣級(jí)站培訓(xùn)目標(biāo)、年度計(jì)劃、重點(diǎn)內(nèi)容、實(shí)施方式等，可采取儀器操作實(shí)際訓(xùn)練、跟班教學(xué)、師傅帶徒弟等多種形式，有條件的單位還可通過承擔(dān)監(jiān)測科研項(xiàng)目培養(yǎng)技術(shù)骨干，切實(shí)提高縣級(jí)站環(huán)境監(jiān)測人員技術(shù)水平。努力提高縣級(jí)站監(jiān)測人員薪酬和待遇水平，盡快修訂提高基層監(jiān)測人員特殊崗位津貼標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)委托監(jiān)測收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。建立完善公平公正、按績分配的薪酬體系，將有限資源向重點(diǎn)難點(diǎn)任務(wù)和領(lǐng)軍人才集聚，以激發(fā)縣級(jí)站發(fā)展建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力。

3.4 夯實(shí)基礎(chǔ)，更新縣級(jí)站分類及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)研究創(chuàng)新縣級(jí)站分類方法和標(biāo)準(zhǔn)，按照分類指導(dǎo)

的原則，統(tǒng)籌考慮縣級(jí)站所在地域面積、人口、經(jīng)濟(jì)總量、污染源數(shù)量等因素對環(huán)境監(jiān)測任務(wù)的協(xié)同作用，科學(xué)設(shè)定各類縣級(jí)站人員編制、業(yè)務(wù)用房、儀器設(shè)備、監(jiān)測用車、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等配置標(biāo)準(zhǔn)。在滿足基本工作需求的基礎(chǔ)上，指導(dǎo)各地結(jié)合環(huán)境特征和任務(wù)特點(diǎn)開展縣級(jí)站建設(shè)，力爭在本省、地市轄區(qū)內(nèi)形成各具特色、優(yōu)勢互補(bǔ)的科學(xué)布局。同時(shí)，繼續(xù)開展國家環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)建設(shè)、運(yùn)行與管理定額標(biāo)準(zhǔn)體系、全國環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)人員定額標(biāo)準(zhǔn)等研究工作，不斷完善專項(xiàng)監(jiān)測經(jīng)費(fèi)管理辦法和實(shí)施細(xì)則等制度，為中國縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測站科學(xué)有序發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

［1］余映華．淺議完善縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測站的思考［J］．江西化工，2013(4):341-343.

［2］游大龍，沈帆，汪文鵬．欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層環(huán)境監(jiān)測工作的思考［J］．科技創(chuàng)業(yè)月刊，2014(3):97-98.

［3］劉正云．轉(zhuǎn)型期急需加強(qiáng)縣級(jí)監(jiān)測站建設(shè)［N］．中國環(huán)境報(bào)，2012-11-07(2).

［4］陳燕．淺談三級(jí)環(huán)境監(jiān)測站存在的問題與發(fā)展［J］．中國市場，2012(18):135-136.

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［6］黃山茂．縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測工作中存在的問題及其對策初探［J］．中國石油和化工標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量，2013(9):223.

［7］王秀琴，陳傳忠，趙岑．關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測頂層設(shè)計(jì)的思考［J］．中國環(huán)境監(jiān)測，2014，30(1):187-190.