政府投資項目建設(shè)領(lǐng)域腐敗問題防范機制探究

楊陣

政府投資和以政府投資為主的大項目建設(shè)領(lǐng)域，一直是腐敗問題的多發(fā)、高發(fā)地帶，不僅嚴重影響建設(shè)資金的使用效益，而且因腐敗導(dǎo)致的劣質(zhì)工程還會帶來嚴重的環(huán)境及社會問題，甚至危及公共安全。近年來，各地區(qū)各部門采取有效措施認真治理工程建設(shè)領(lǐng)域中存在的問題，筆者認為，機制優(yōu)于強制，腐敗問題治理的關(guān)鍵是建立科學有效的防范機制。

一、政府投資建設(shè)項目的內(nèi)涵與環(huán)節(jié)

所謂的政府投資建設(shè)項目，是指經(jīng)政府職能部門批準立項，由各類財政性基本建設(shè)資金全部或部分投資的基本建設(shè)項目和技術(shù)改造項目，又被稱為國家建設(shè)項目。一般包括項目策劃立項、工程預(yù)算、勘察設(shè)計、征地拆遷、施工企業(yè)招標、施工過程管理、工程監(jiān)理、竣工驗收、工程決算等環(huán)節(jié)。由于建設(shè)資金來源于財政，而且涉及的環(huán)節(jié)較多，因此政府投資建設(shè)項目從“做胎”時候起，就成了腐敗分子窺覷的“蛋糕”或“唐僧肉”。

二、政府投資建設(shè)項目各環(huán)節(jié)易發(fā)腐敗的表征現(xiàn)象及原因

（一）腐敗現(xiàn)象的體現(xiàn)

1.策劃立項環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)為缺乏民主決策程序和效益意識，造成亂立項、重復(fù)建設(shè)或資源的損失浪費。其表征現(xiàn)象背后隱藏的是有些決策者在項目立項環(huán)節(jié)不經(jīng)過可行性研究，拍腦門“上項目”并妄圖在建設(shè)過程中漁利。民間流行的一句話“新官一到、維修改造”，雖然不能代表整體，但也形象地道出了有些腐敗分子將投資項目當成斂財途徑的現(xiàn)實。

2.工程預(yù)算環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)為超標準、超規(guī)模、超范圍編制預(yù)算，為項目建設(shè)單位套取政府投資提供便利。其表征現(xiàn)象背后隱藏的是預(yù)算部門或人員在接受申請單位的賄賂以后，互相串通，使建設(shè)單位虛假預(yù)算資料得以核準，從而騙取政府投資資金。

3.勘察設(shè)計環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)為施工企業(yè)給予建設(shè)單位和勘察、設(shè)計單位相關(guān)人員一定好處，提前拉關(guān)系，利誘其通過干預(yù)投資規(guī)模、建設(shè)標準、補償金額來加大工程量或工程造價，幫助施工企業(yè)獲取非法利益。

4.征地拆遷環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)為征地拆遷部門通過虛報土地面積、補償?shù)燃墶⒄鞯貙ο蠡蛱摌?gòu)補償項目等手段向政府多報補償款侵吞或私分；建設(shè)單位與拆遷公司勾結(jié)，將拆遷工作高價委托給拆遷公司，加大拆遷成本，從中收取回扣；工作人員利用職務(wù)之便收取被征地人賄賂，為其非法獲取補償款提供便利。

5.施工企業(yè)招標環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)為建設(shè)單位肢解工程，規(guī)避招投標；附屬工程不進行招投標；施工企業(yè)通過事先向參與項目標底設(shè)計和成本測算人員行賄，非法獲取標底；圍標、串標；與招標人、招標代理機構(gòu)事先串通，通過清標程序為事先串通好的投標方排除競爭對手；通過拉攏評標專家，誤導(dǎo)招標結(jié)果；拉攏、利誘個別領(lǐng)導(dǎo)干部非法插手干預(yù)招投標，或幫助自己中標。

6.施工管理環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)為通過變更設(shè)計增加額外工程量、在隱蔽工程中偷工減料等手段直接或變相提高工程造價；非法轉(zhuǎn)包或分包，使一些資質(zhì)不達標的企業(yè)、工隊進場施工。其表征現(xiàn)象背后隱藏的是建設(shè)方現(xiàn)場代表與施工企業(yè)、監(jiān)理人員相互勾結(jié)，虛報冒領(lǐng)、收取回扣。

7.工程監(jiān)理環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)為建設(shè)單位不依法委托監(jiān)理，由現(xiàn)場監(jiān)管人員替代監(jiān)理；或者雖然委托了工程監(jiān)理，但監(jiān)理單位無監(jiān)理資質(zhì)或資質(zhì)不達標，只收費不監(jiān)理或不認真監(jiān)理，造成監(jiān)理形同虛設(shè)；施工單位通過向工程建設(shè)單位、監(jiān)理單位、質(zhì)量檢測機構(gòu)相關(guān)人員行賄，使之放松監(jiān)管責任，為其偷工減料、粗制濫造提供可乘之機。

8.竣工驗收環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)為一些工程建設(shè)項目竣工后，不及時組織質(zhì)量評審，在未按規(guī)定程序進行質(zhì)量檢測、呈報驗收的情況下，將工程違規(guī)投入使用，有的甚至在使用很長一段時間后才呈報驗收。其表征現(xiàn)象背后隱藏的是在“政績工程”思想慫恿下，一些項目主管領(lǐng)導(dǎo)急于出“成績”而忽略建設(shè)程序；另一方面工程建設(shè)中的腐敗分子與施工單位受利益驅(qū)使相互勾結(jié)，借用領(lǐng)導(dǎo)急于交工“出成績”的心理，啟圖避開驗收或草率驗收，從而使不合格工程或劣質(zhì)工程蒙蔽過關(guān)。

9.工程決算環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)為在未對建設(shè)項目進行決算審查或?qū)ㄔO(shè)資金進行審計的情況下，違規(guī)辦理工程決算。其表征現(xiàn)象背后隱藏的是項目管理人員建設(shè)項目管理水平低下，甚至不懂建設(shè)程序而管理工程，根本沒有工程竣工需決算和審計的意識，不愿或不敢接受決算和審計程序，目的是掩蓋資金管理中存在的問題。

（二）腐敗問題產(chǎn)生的原因

1.主觀意識方面。一些主管或分管工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)干部理想信念缺失，經(jīng)受不住“糖衣炮彈”的侵蝕，登上工程承包商的“賊船”，時時受制于人，最后走上腐敗道路；一些領(lǐng)導(dǎo)干部受利益誘惑，心理失衡、貪欲膨脹、心存僥幸，利用手中的權(quán)力與承包商相互勾結(jié)，為承包商謀利益，并從中收取回扣或漁利。

2.法規(guī)制度方面。雖然國家已經(jīng)制定了一些工程建設(shè)領(lǐng)域相關(guān)管理規(guī)定，但是制度間銜接不緊密、不系統(tǒng)，原則規(guī)定多、具體細則少；有的是以行業(yè)性的制度或部門規(guī)章代替法律法規(guī)，部門規(guī)定多、適用規(guī)范少。使得一些行業(yè)主管部門既是項目建設(shè)的監(jiān)督者，又是組織者，這種既當“裁判員”又當“運動員”的管理模式，使監(jiān)督流于形式；有些建設(shè)單位利用法規(guī)之外的部門規(guī)定予以變通，貌似補充相關(guān)法規(guī)，實則為行業(yè)內(nèi)的“潛規(guī)則”制造方便，為一些權(quán)錢交易提供了保護傘。

3.權(quán)力制約方面。決策環(huán)節(jié)權(quán)力過于集中、監(jiān)管環(huán)節(jié)權(quán)力過于分散、違規(guī)成本較低，是導(dǎo)致工程建設(shè)領(lǐng)域產(chǎn)生腐敗的溫床。工程建設(shè)每個環(huán)節(jié)的決策權(quán)大都集中在個別“一把手”的手里，較多的人為因素和較大的自由裁量權(quán)使監(jiān)督手段顯得蒼白無力，存在著上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太淺、下級監(jiān)督太軟、法律監(jiān)督太晚的問題；另外，違規(guī)成本較低，而反腐成本較大，極易導(dǎo)致少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力失控，行為失范。

4.行政監(jiān)管方面。行政監(jiān)管意識不強，目前關(guān)于政府投資項目建設(shè)的監(jiān)管，除了委托專業(yè)監(jiān)理以外，國土、建設(shè)、規(guī)劃、環(huán)保、安監(jiān)等政府相關(guān)職能部門都應(yīng)當依法履行相應(yīng)的監(jiān)管職責。然而在實踐中，各地對政府投資項目工程的監(jiān)管除了客觀上的因素外，在主觀上還存在責任心不強、推諉扯皮的問題，有利可圖大家爭著插手，“油水”不大則相互推諉，導(dǎo)致“龍多不治水”，給腐敗滋生留下了條件和空間。

5.市場環(huán)境方面。領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)插手干預(yù)工程建設(shè)，索賄受賄；為了所謂的“政績”違背科學決策亂上“形象工程”；審批部門為了部門利益違規(guī)審批、擅自改變土地用途、提高建筑容積率；招標人、投標人和招標代理機構(gòu)相互勾結(jié)，通過錢權(quán)交易、商業(yè)賄賂違規(guī)操作，規(guī)避招標、虛假招標、圍標串標、轉(zhuǎn)包分包，誘發(fā)腐敗的環(huán)境依然存在。

三、政府投資項目應(yīng)建立的防腐機制探究

有效預(yù)防政府投資項目工程腐敗問題的發(fā)生，除了加強思想教育，增強自律意識之外，關(guān)鍵還是要靠改革現(xiàn)行管理體制、健全有效監(jiān)管機制、完善相關(guān)法規(guī)、運用現(xiàn)代技術(shù)和信息手段、嚴厲懲戒腐敗行為等措施，建立起全過程的監(jiān)管和腐敗風險的預(yù)警防控機制。

（一）創(chuàng)新建設(shè)管理方式。國家應(yīng)規(guī)范統(tǒng)一的建設(shè)程序，避免制度彈性，不給腐敗分子制度上的可乘之機；實行“投資、建設(shè)、使用”職能分離的思路，盡量嘗試代建制和BT運行方式，分清利益鏈；設(shè)置相互獨立、又相互制約的機構(gòu)，分別承擔管理職責。如“決策立項”由用方承擔，避免為利益或政績亂上項目；“工程建設(shè)”由代建方承擔，通過合同、法律、經(jīng)濟約束來控制項目質(zhì)量；“投資控制”由政府成立投資控制評審小組負責，強化責任追究和權(quán)力制約。

（二）完善監(jiān)督管理體制。在立項審批和決算驗收環(huán)節(jié)，成立政府投資建設(shè)項目“政府集中評審中心”，將原分散于發(fā)改、財政、建設(shè)、規(guī)劃、土地等部門的監(jiān)管職責進行整合；在建設(shè)環(huán)節(jié)建立誠信評價獎懲機制，實行警告、淘汰、限其準入或處理、處罰。這樣既精減了審批程序，提高了運行效率，又在一定程度上改變了政府官員決策、審批、經(jīng)營、監(jiān)管和評估“一肩挑”或“一言堂”的狀況，弱化官員的自由裁量權(quán)，減少權(quán)錢交易和投資失誤的機會。

（三）優(yōu)化監(jiān)管方式，突出重點環(huán)節(jié)的防范。針對政府投資項目工程腐敗問題的易發(fā)環(huán)節(jié)和主要問題，通過職務(wù)犯罪預(yù)防、行政監(jiān)察介入以及跟蹤審計等監(jiān)管方式，將犯罪預(yù)防、行政監(jiān)察落實到人，跟蹤審計落實到具體環(huán)節(jié)，從而有效防范各環(huán)節(jié)權(quán)力的濫用。

（四）完善相關(guān)建設(shè)管理法規(guī)，運用現(xiàn)代技術(shù)和信息管理手段。國家應(yīng)統(tǒng)一制定一套與建設(shè)環(huán)節(jié)相適應(yīng)的法規(guī)制度和操作規(guī)范，取締或減少行業(yè)性規(guī)定，不給腐敗滋生和行業(yè)“潛規(guī)則”留有可乘之機。建立政府投資項目管理信息平臺、招投標活動、網(wǎng)絡(luò)電子監(jiān)控系統(tǒng)、施工資質(zhì)和建材供應(yīng)資質(zhì)網(wǎng)上查詢、工程跟蹤審計現(xiàn)場勘測專用儀器等技術(shù)手段，做到全程留痕、全程可控、即時監(jiān)督糾正。

任何事物都不是孤立存在的，政府投資建設(shè)領(lǐng)域腐敗問題治理和控制主體只有相互配合、長抓不懈，各種防范機制和措施才能相互補充、共同發(fā)揮作用，才能更好地解決自律不強、體制障礙、監(jiān)管缺位、制度失效、手段落后、懲戒不力等弊端，預(yù)防腐敗的長效機制才能真正建立起來。

（作者單位：黑龍江省雞西市審計局）