農村義務教育學生營養改善計劃試點實施現狀與初步探索

李勤

一、我國實施農村義務教育學生營養改善計劃的政策背景

據統計，我國有1.3億農村學生，其中有3 000萬學生在學校住宿，這些學生一日三餐都在學校里解決。在一些地區特別是邊遠貧困地區和民族地區，農村學生的營養保障仍面臨不少困難，孩子們的吃飯問題成為人民群眾十分關心焦點問題，也是新聞媒體和社會各界高度關注的熱點問題。2011年3月，中央電視臺《朝聞天下》以“關注西部學生小餐桌”為題，連續對貴州、云南、廣西等西部貧困地區農村小學生在校期間伙食狀況進行了專題報道，在社會上引起了強烈反響。一些民間慈善組織和個人，還倡導發起了“免費午餐”活動。基于這些背景相關部門經過反復研究，經過國務院批準決定實施農村義務教育學生營養改善計劃。

2011年8月，教育部部長袁貴仁親自帶隊赴陜西吳起縣、志丹縣，就農村義務教育學生營養改善工作進行專題調研。通過深入調研發現，一是一些貧困地區農村學生營養不良問題比較突出。據中國發展研究基金會對青海、云南、廣西、寧夏等西部4省（區）的一項抽樣調查顯示，農村學生生長遲緩率近12%；低體重率達9%；身高和體重均明顯低于同年齡段兒童正常值。二是現行“一補”政策（即補助家庭經濟困難寄宿學生生活費）覆蓋面偏小、標準偏低。2010年，中西部有1 228萬農村家庭經濟困難寄宿生享受“一補”，只占中西部農村義務教育在校生的13%。有的地方家庭經濟困難學生的生活補助沒有完全落實，吃飯費用沒有完全解決。據初步調查，校外寄宿的義務教育學生還有1 239萬人，受現有“一補”政策的局限，往往產生“因為不住宿，所以沒補助”的現象。三是中西部地區一些學校食堂、宿舍等生活設施建設相對滯后。一些中西部貧困地區的學生課間自己生火做飯，有的學生甚至需要自帶做飯的炊具、調料、柴火等。

2011年10月26日，溫家寶總理主持召開國務院常務會議決定，啟動實施農村義務教育學生營養改善計劃。2011年11月24日，國務院召開部署實施全國農村義務教育學生營養改善計劃電視電話會議，就落實農村學生營養改善計劃提出明確要求。2012年2月，教育部召開視頻會議，部署農村學生營養改善計劃。2012年6月，教育部等15個部門印發《農村義務教育學生營養改善計劃實施細則》等5個配套文件，標志著農村義務教育學生營養改善計劃正式實施。

二、農村義務教育學生營養改善計劃的主要內容

根據2011年11月23日國務院辦公廳印發《關于實施農村義務教育學生營養改善計劃的意見》（國辦發[2011]54號）的要求，從2011年秋季學期起，開始實施農村義務教育學生營養改善計劃。

1.啟動國家試點。中央財政為按照每生每天3元標準（全年按照學生在校時間200天計算），每年撥款160億元，率先在集中連片特殊困難地區680個縣（市）啟動國家試點，其中民族縣有368個，占54%；國貧縣有431個，占64%；邊境縣有54個，占8%。惠及2 600萬名農村義務教育在校學生（不含縣城），占中西部農村學生的近30%。

2.支持地方試點。文件還明確提出支持各地以貧困地區、民族地區、邊疆地區、革命老區等為重點，因地制宜地開展營養改善試點工作，對工作開展較好并取得一定成效的省份，中央財政還將給予獎勵性補助。

3.改善就餐條件。中央財政在農村義務教育薄弱學校改造計劃中專門安排食堂建設資金，2011年至2013年累計安排近300億元，對中西部地區農村學校改善就餐條件進行補助，并向國家試點地區適當傾斜。同時要求，各地統籌農村中小學校舍維修改造長效機制和中西部農村初中校舍改造工程資金，將學生食堂列為重點建設內容，使其達到餐飲服務許可的標準和要求。

4.完善“一補”政策。從2011年秋季學期起，將補助家庭經濟困難寄宿學生生活費標準每生每天提高1元，達到每生每天小學4元、全年1 000元，初中5元、全年1 250元。中央財政對中西部地區落實基本標準所需資金按照50%的比例給予獎勵性補助。

5.出臺配套文件。全國學生營養辦（由教育部等16部門組成）依照國家有關法律法規和標準規范，以食品安全和資金安全為核心，及時組織制定了實施細則、食品安全保障管理辦法、專項資金管理辦法、學校食堂管理辦法、實名制學生信息管理辦法、信息公開公示辦法、營養健康狀況監測評估工作方案和應急事件處理辦法等配套文件，有效地加強指導，規范管理。

三、我省農村義務教育學生營養改善計劃實施現狀

我省羅霄山區集中連片特困地區涉及蓮花縣、安遠縣、贛縣、寧都縣、尋烏縣、興國縣、于都縣、會昌縣、上猶縣、石城縣、南康區、瑞金市、樂安縣、永新縣、遂川縣、井岡山市、萬安縣等17個縣為實施此項計劃的試點縣（市、區）。自2012年6月已經正式開始實施。

從目前實施效果來看，各地都已經按照國家有關文件精神，因地制宜地推進學生營養改善計劃的實施，學生、家長、學校普遍感受到實施農村義務教育學生營養改善計劃是一項真正惠及于民的民生工程。但由于各地都處于試點探索階段，各地實際情況不同，沒有現成經驗可供借鑒，面臨著較大的困難。

1.地方財政配套資金難以撥付到位，直接造成營養改善計劃的實施質量大打折扣。

根據中央文件要求，供餐增加的運營成本、學校食堂聘用人員開支等費用，由地方財政負擔。農村義務教育薄弱學校改造計劃——食堂建設專項資金要按照1：1的比例，足額落實應承擔資金。我省實施此項計劃的17個試點縣（市、區）為羅霄山區集中連片特困地區，絕大部分都是國定貧困縣，財政基礎薄弱。

以企業供餐為例，A縣按照中央補助標準即每生每天3元向供餐企業采購牛奶+×，但實際采購價中卻包含了本應由地方財政承擔的倉儲費、配送費、稅費等費用以及供餐企業利潤。經調查某供餐企業發現，其采購牛奶每盒含稅價先后為1.40元和1.45元，采購蛋黃派含稅價每份0.76元，采購法式小面包含稅價每份0.89元。如按采購價計算，學生每天享受的牛奶+×營養食品價值最低為2.16元，最高為2.34元，低于每生每天平均3元的中央補助標準，直接影響了整個營養改善計劃實施的質量問題。

同時由于縣級配套資金不到位，各地或按實際中央補助資金建設，或將食堂建設資金統一整合再分批建設，造成了已經新建改建的學校食堂大多數仍存在建設面積不達標、功能區不健全、用餐場所不夠，難以取得餐飲服務許可證，或是食堂建設嚴重滯后等問題，無法實現在國家規定期限內全面推行學校食堂供餐的目標。

以農村義務教育在校學生人數為3萬的B縣實施食堂供餐為例，按照學校食堂工作人員1：100的配備標準，該縣需安排300名食堂工作人員，以每人每月1 000元聘用工資計算，該縣每年財政僅此一項至少要安排270萬元經費。同時按照食堂建設的相關標準，學校食堂建設應按照學生規模建設食堂面積，配備相應廚房設施。2011年、2012年，中央財政共下達該縣學校食堂建設項目280個，新建面積31 280平方米，改建面積9 050平方米，總投資5 237.5萬元，其中中央補助2 805.5萬元，地方需配套2 805.5萬元。

2.學校食堂供餐實際也面臨較大的操作困難。

一是難以規范實行大宗食品及原輔料的統一采購與集中配送，直接增加了采購成本，不能從源頭上保障食品安全。

從實際操作來看，各學校的供餐模式、供餐內容都有不同，有的采取中餐提供一至二個營養菜，有的采取以米粉為主的早餐，有的采取寄宿生食堂供餐、走讀生企業供餐等不同享受形式。特別是食堂供餐的學校，其涉及營養改善計劃的原輔材料基本由各學校自行在當地鄉鎮所在集市采購，口頭協議居多，難以做到米、面、油、蛋、奶等大宗食品及原輔材料通過公開招標、集中采購等方式進行采購，加上學校公用經費偏低，學校工勤人員較少，大部分由學校老師兼職，食品采購索證索票制度、食品查驗、雙人和定期輪換采購等內控制度不能嚴格執行到位。同時村小、教學點地處偏遠地區，更是難以統一配送，不能從源頭上保障食品安全。

二是營養餐與其他正餐的原輔材料混在一起，難以結算清楚。調查發現，較大比例的初中學校都有為數不少的寄宿生，上學期間的一日三餐基本都在學校食堂解決。學校食堂不但要供應全校學生的營養餐，還要供應寄宿生其他時間的正餐，因此在原輔材料的采購、當日材料的出入庫、營養改善計劃資金等方面難以界定。

三是品種單一，營養受限，目前還停留在提供免費用餐階段。調查發現，大部分學校食堂供餐的基本上采取中餐“米飯一元+一個免費營養菜”的供餐內容，少數學校則是采取提供以米粉為主的早餐。菜品單一，將3元補助資金用于等值提供給學生免費早（中）餐，實際用部分中央補助資金替代了學生家長原來負擔的伙食費，學生并未足額增加價值3元的營養膳食，未達到改善學生營養的目的。

四、國外學校供餐的主要做法借鑒

從世界范圍看，歐美國家實行學校供餐已有100多年歷史，最初都從扶助貧困學生開始，由民間及私人團體發起和運作。20世紀初，英國有300多個私人慈善組織向學校中的貧困兒童供餐；在瑞士，由私人協會向大約8%的小學生提供午餐；其他國家早期學生供餐也大多由民間團體首先推行。20世紀三、四十年代，不少國家的政府加強了對學校供餐的管理和支持，逐步將學校供餐納入國家計劃，使之穩定發展。日本于1889年開始在山形縣一所私立小學向貧困兒童供餐，1932年政府首次對學校午餐提供財政補助；二戰后，日本出臺了一系列法律法規，在全國推行學校午餐計劃；到2009年，全國3.2萬所學校提供午餐，占學校總數的94.3%。在美國，1934年由國會通過法令，推行學校午餐計劃，此后又相繼實行學校早餐、課余加餐等5項計劃；目前，每天有3 000多萬名兒童食用學校提供的早餐及午餐；2005年美國兒童食品計劃預算為120億美元。

據不完全統計，截至2006年，近50個國家實施了學校供餐計劃，由于各個國家國情不同，其做法也不盡相同，但也有一些共同的特點和趨勢。

1.資金來源以政府、家庭共同支付為主。

日本學校營養午餐的所有開支可分為三部分：一是家長支付的午餐費，占經費總數的51.6%；二是地方政府與團體出資承擔的部分，占總數的39.5%；三是國家政府的補助，占總數的8.9%。相對日本的人均收入，學生個人負擔的部分相對較少，除午餐材料費外，包括工人勞務費、廚房設備與設施等在內的費用均由政府負擔。同時，政府還為少數貧困生提供完全免費的學校午餐，所需費用由中央和地方財政各承擔一半。

印度聯邦政府負責免費提供糧食，諸如運輸費、制作費、食堂建設費等其他費用，則由聯邦政府和各邦政府共同分擔。

1992年，泰國頒布了《小學學校午餐基金法》。2001年，省級和地方行政機關也參與其中，中央政府每年向學校午餐基金提供5億泰銖，直至形成60億泰銖的規模。2007年，政府在學校午餐計劃方面的額外撥款也達到近50億泰銖。教育部負責管理學校午餐基金的利息，地方行政機構負責管理額外的中央政府資金和提供地方的補充資金，以承擔為經濟貧困生提供免費午餐所需的費用。

俄羅斯學生餐的資金來源由三部分組成：各級財政撥款、非財政性優惠和家長支付。學生每月交一次餐費，家長提前將錢款打入學校賬戶，所需費用只有實際價格的30%。學校供餐享受的價格優惠，一部分來源于政府規定的非財政性優惠政策，其他由當地政府承擔。對于家庭困難的學生，政府每天還會提供補助。多子女家庭、社會低保家庭，殘疾兒童、孤兒或者父母殘疾的孩子可以享用完全免費的早餐和午餐。

美國中小學午餐在收費形式上按照不同的情況進行分類。聯邦政府根據不同家庭的收入狀況將午餐分為三類，高收入家庭自掏腰包，低收入家庭實行減價折扣，窮人家的孩子則免費。

法國學校午餐的收費標準靈活多樣，根據家庭收入不同和用餐天數不同，學生的餐費也有所差別。如巴黎市政府將學生的家庭收入從每月234歐元到每月2 500歐元以上分為8個檔次，學生每餐價格也據此分為8檔，吃同樣的飯菜，最高收費5歐元，最低僅為0.13歐元。

2.供餐方式以學校供餐為主，其他方式并存。

芬蘭、美國中小學午餐供餐方式分為三種：一是學校自己設立食堂；二是設立中心食堂，按時將所需食品送往各學校；三是與食品公司簽訂協議，由公司生產食品并負責分發到各個學校，學校只負責加熱、冷藏等簡單處理。

3.供餐內容品種豐富、營養搭配。

日本學校午餐的食物選擇以營養均衡、種類豐富為原則。學校對于每餐的營養要求細致入微，除了要求午餐必須提供全天所需能量和營養素的1/3外，還特別強調了要保證達到學生一日所需鈣質的1/2。一份午餐主要包括米飯、一葷一素兩種菜、一碗豆腐醬湯、一小盒牛奶和一份水果等。

俄羅斯所有中小學校均提供兩頓學生餐，還可根據實際情況組織加餐，學校根據《標準》的具體要求，制定加餐食品的清單（種類不少于20～30種）。此外，學校里還可以設置自動售貨機，供學生自由購買，但國家對學校自動售貨機所出售的商品有嚴格的規定，自動售貨機所提供的食物必須富含維生素、礦物質、脂肪和蛋白質等營養物質。

瑞典校園午餐普遍采用自助式（小學低年級的學生年齡太小除外），按需取用，避免浪費。所有食品均由專門的營養配餐員設計安排，種類十分豐富，營養也很充足。每餐平均提供兩種肉類，以魚排、牛排等為主（刺和骨頭基本全部剔除）。沙拉的品種也很多，每餐有10到20種供學生選擇。

4.原料供應當地配送。

泰國很多學校都與當地的農業學院、企業等合作興辦校園經濟，并利用校園空地養雞、養魚、種植蔬菜水果、培養蘑菇等，這些產品主要用于增加學生的營養餐品種和提高質量，多余的產品還可以進行銷售，增加學校收入。

美國聯邦農業部建立了“農場-校園直通車”計劃，減少流通環節，鼓勵學生多吃水果蔬菜，少吃“垃圾食品”。目前，“農場-校園直通車”計劃已經在美國各州的9 000多所學校推廣。

5.民間機構積極參與。

長期以來，印度民間機構積極參與到學校免費午餐的計劃中。APF基金會是近年來發展最快的免費午餐機構。該基金會設計出現代化的食品加工體系“中央廚房”。食物都是統一采購并烹制的，不但高效，同時也保證了食品的安全。基金會還邀請政府在廚房派駐衛生巡視員，并設有食品檢測室，及時檢測食物原料及水源的衛生狀況。基金會還為每輛運送車裝載了定位系統，一旦發生突發狀況，立即采取應急措施。

6.食品安全嚴格管理。

日本政府對學校食堂食品安全管理有嚴格規定。凡是學校食堂或送餐公司的管理者，不僅要有實際的食品加工業務經驗，還必須取得執業資質。學校餐具每天由高溫洗碗機清洗消毒。學校午餐只提供熱食和熟食，午餐中提供的蔬菜都經過加熱處理，以保證食品衛生安全。為防止蔬菜變色，規定飯前兩小時才能做菜，且每頓午餐都要留樣、編號、注明日期，并在零下20℃保留兩周。校醫每三個月要對配餐中心和配餐室的衛生狀況抽查一次；當地衛生保健機構每年要到配餐中心及配餐室進行2～3次衛生檢查；教育行政部門負責營養午餐的人員也要對轄區的配餐中心及學校配餐室定期檢查。

俄羅斯法律對于學校廚房的內部結構、裝修材料、通風、下水、餐具、容器甚至垃圾擺放的位置都有明確的規定。食堂一定要有足夠數量的餐具（保證每個學生不得少于兩套），不得使用變形、破損、搪瓷、鋁制的餐具和廚具。以莫斯科為例：所轄1 948所學校會定期檢查食堂的衛生情況，每學年都對食堂的食品車間和食堂大廳進行裝修，并根據實際情況對食堂的灶具、餐具和器皿進行更新。

五、改善農村義務教育學生營養狀況的探索

1.廣泛深入宣傳。

（1）“3元”是補助，絕不是全包。從國外施行營養餐的做法來看，大部分國家的營養餐資金也都是由政府與家庭共同承擔。我們國家實行的每生每天3元的“營養膳食補助”，其準確定位應該是補助，而不是政府全包，更不是免費午餐。

（2）計劃實施的最終目標是為了改善農村學生的營養狀況。在此項計劃中，中央提供的膳食營養補助覆蓋的都是特困地區，本身就帶有扶貧款性質，不同于一般專項資金，并且是在進一步提高現有“一補”（即義務教育學校家庭經濟困難寄宿生生活費補助政策）標準基礎上新增加的一項資金。統籌起來計算，原來已享受“一補”的家庭經濟困難寄宿學生，每天將得到生活膳食補助7元至8元。在大部分農村地區，這一標準可以在基礎餐的基礎上并保證有一定營養。

2.促進資金到位。營養改善計劃是一整套政策體系，不是單獨政策措施，國家除了提供每天3元的膳食補助，還安排了食堂建設資金，提高了“一補”標準。但由于縣級財力不足，相應配套資金難以撥付到位，在較大程度上制約了營養改善計劃的具體實施。積極有力地促進配套資金撥付到位，是現階段解決營養改善計劃的重要問題。建議食堂建設資金部分由中央與地方1：1出資比例改為中央支付50%，省、縣共同支付50%。

3.確保兩個安全。一個是食品安全。學生營養改善計劃是一個從農田到餐桌，涉及學生營養健康和生命安全的系統工程，要把食品安全擺在首要位置。另一個就是資金安全，要確保把每一分錢都“吃”到孩子嘴里。與以往補助資金不同的是，這次計劃明確要求，補助資金要足額用于為學生提供等值優質食品，特別是“等值優質”四個字，要“吃”到學生嘴里，不得直接發放給學生個人和家長。因此各地一定要采取切實有效的措施，管好用好孩子們的“吃飯錢”。

4.推行因地制宜。各地各學校要發揮主觀能動性，從當地實際出發，科學制定供餐方案、合理選擇供餐內容，因地制宜開展營養改善計劃。

如有食堂或可以配備食堂的學校，可實行食堂供餐；沒有食堂的學校，可從具備資質的餐飲企業或單位集體食堂購買供餐服務；偏遠山區的教學點或不成規模的學校，在有關部門的批準下，也可實行個人或家庭托餐，學校和政府可以補助一些設備款項。又如有的學生寄宿，一日三餐都在學校；有的不寄宿，只是在校午餐。因此，根據當地實際情況，可以包括完整的午餐，也可以提供蛋、奶、肉、蔬菜、水果等加餐或課間餐。關鍵是要合理搭配，保證營養。同時還要注重當地的飲食習慣，確保食材新鮮、營養、安全，鼓勵食品原料采購本地化，通過集中采購、與農戶簽訂食品原料供應協議等方式，妥善解決學校食堂副食品、蔬菜供應問題。

5.加強營養指導。要進一步充分發揮營養改善計劃中“兩系統”的監督指導功能。如果說實名制學生信息管理系統解決了“有多少學生吃了”的問題，那么學生營養監測評估系統則要解決“吃得怎么樣”的問題。從目前的學生營養監測評估系統來看，僅僅是初步實現了數據采集、入庫、上傳等基本功能，分析、指導、預警等重要功能還未實現。因此監測范圍不能僅限于當地享受了營養改善計劃的部分學生，還應有當地未享受營養改善計劃學生的橫向數據比對；監測內容的常規項目要在測身高、量體重的基礎上，增加血紅蛋白、微量元素等檢測項目；營養食譜要在尊重當地飲食習慣的基礎上，科學指導，合理搭配；年度綜合分析報告要加強對當地營養改善計劃的有力指導。

6.鼓勵社會參與。孩子吃飯問題是政府的責任，也是家庭和社會的共同責任，不可能由政府全包。即使是歐美發達國家，也不是為所有孩子都提供免費午餐。要想從根本上改善貧困地區農村學生營養狀況，單靠個人、學校、一個部門難以完成，必須以政府為主，加強統籌、協同推進，大力倡導社會共同參與。共青團、婦聯等人民團體，居民委員會、村民委員會等有關基層組織，以及企業、基金會、慈善機構可以積極參與營養改善工作，在改善就餐條件、創新供餐方式、加強社會監督等方面充分發揮作用。

（作者單位：江西省審計廳）