晉升激勵、銀行競爭及地方政府債務過度擴張

謝蕾+++許長新++盧小同

內容摘要：我國地方政府債務過度擴張問題日趨嚴重，本文構建了基于晉升激勵的的地方債務需求模型，及基于銀行競爭的地方債務供給模型，從需求與供給兩個角度考察了地方政府債務。結論顯示，晉升激勵導致地方政府舉債需求超過社會最優水平，而銀行間的競爭導致融資平臺貸款供給超過社會最優水平，為地方政府債務問題提供了理論分析框架。解決地方政府債務問題需要從改變官員晉升機制以及緩解銀行間競爭入手。

關鍵詞：地方政府 融資平臺 銀行競爭 過度舉債

引言

中國地方政府債務規模與我國經濟社會發展、加快基礎設施建設和改善民生等需求有著重要關系，特別是2008年金融危機以后，國家采取積極的財政政策拉動國內投資、促進就業和經濟增長的同時，導致了地方政府債務的急速擴張。由于我國地方政府在原則上被禁止發行債券，由地方政府通過財政撥款或注入資產、承擔政府投資項目融資功能并擁有獨立法人資格的地方政府融資平臺（后文中簡稱為融資平臺），在我國地方政府債務擴張的過程中占據重要角色。據審計署統計，截至2013年6月底的政府債務中，融資平臺為舉債主體的債務占38.9%，并且該數據產生在2012年來對融資平臺加強監管的背景下，低估了2008年至2010年融資平臺在地方政府債務擴張中起到的作用。

融資平臺的投融資行為對我國經濟的影響主要有以下特點：一是融資平臺的投資行為可以增加資本存量，增加國民收入；二是融資平臺主要以政府信用為擔保，特別是以土地出讓收入向銀行貸款；三是融資平臺的投資行為除了帶來資本存量的增長外，還為實際掌握融資平臺行為的地方官員帶來政績，因此融資平臺有擴張債務的意愿；四是銀行對融資平臺的大量貸款給金融體系帶來巨大的系統性風險。由于地方政府通過融資平臺建立的債務對中國經濟的穩定發展以及金融體系的健康運行有重大影響，在集中審查地方政府債務的現階段，對融資平臺舉債行為及原因進行研究具有重要的理論和政策意義。

關于融資平臺行為的經濟學分析有限，現有研究主要集中在融資平臺舉債及其風險影響機制及機理方面。其中對融資平臺作用給予肯定的觀點如秦德安和田靖宇（2010）認為，地方融資平臺可以有效滿足地方政府的融資需求；封北麟（2010）指出和單個項目相比，地方融資平臺的抗風險能力要大很多，可以有效實現地方政府公共建設職能的市場化運作，拉動社會投資。對融資平臺作用持否定及懷疑觀點的，如凌華、唐弟亮和顧軍（2005）認為融資平臺的投資過度會影響宏觀經濟的穩定運行。

對融資平臺的過度舉債的原因，一方面，方紅生等（2009）通過實證得出以GDP為主的政績考核機制造成了地方政府的財政擴張傾向的結論，周黎安（2007）從博弈的角度分析得出地方官員的晉升錦標賽帶來了地方政府過度投資；另一方面，方軍雄（2007）發現，銀行對具有政府背景的融資平臺的偏愛使得銀行對融資平臺的債務超過了有效水平。現有研究對于融資平臺行為的分析主要集中在機制機理分析，缺少理論模型進行數理分析。本文結合現有文獻，根據我國的情況重新建立了融資平臺舉債對地方官員的晉升激勵模型和銀行競爭對融資平臺放貸的擴張傾向模型，分別從需求與供給兩個方面分析我國地方政府債務的過度擴張問題。

地方官員晉升激勵與融資平臺債務擴張

假設經濟中只有一種商品，既是消費品又是投資品，經濟中同時存在私人部門及公共部門，私人部門包括擁有生產技術的企業及擁有稟賦的消費者，公共部門僅考慮地方政府。消費者將部分稟賦消費，剩余稟賦資本投入企業形成資本k及購買由融資平臺發行的地方政府債務；地方政府舉債也形成資本。模型包括兩時期，融資平臺在兩期分別舉債m和n，融資平臺將債務轉化為資本并與私人部門投資構成社會總資本。企業運用資本與技術進行生產。

假定凹的生產函數f（·）僅考慮資本要素，并忽略折舊。則第一期與第二期的產量分別是f（k+m）和f（k+m+n），其中f`（·）>0，f``（·）<0。地方債務還款來源是稅收，債務期限為1期，兩期稅率一致，即t1=t2=t，貼現率為1。

融資平臺不發行新債（即n=0）時，社會最優資源配置應滿足資本帶來的邊際收益等于放棄消費的邊際損失（模型中假定為1）。即：f`（k+m*）=1，民間資本k和融資平臺最初舉債m*所形成的總資本達到資源配置最優水平：資本的邊際產出等于邊際成本。

劉偉和李連發（2013）指出融資平臺在第二期發行新債時，地方政府的舉債會對民間資本帶來擠出效應。新的條件下，企業選擇資本投入k以實現最大的利潤：

（1）

上式的一階條件為：

（1-t）[f`（k*+m-1）]+（1-t）[f`（k*+m+n）]=0 （2）

對比（2）式和融資平臺不發行新債的最優資本投資規模，可以發現在式（1）意義下的最優投資規模比社會最優規模要少，即融資平臺的投資擠出了私人投資。假定融資平臺第一期舉債m*保持不變，對生產函數在k=k處做近似：

其中f`（k+m*）=1，我們發現k*小于k，且差距與融資平臺第二期舉債成正比：

（3）

（3）式說明，融資平臺發行n的新債時，每期對民間投資的擠出效應都是，兩期合計恰好等于融資平臺發行的新債數量。融資平臺發行新債時，第一期與第二期的社會總資本量分別為和。

假定地方政府官員能從社會總投資中得到正向的凸晉升獎勵，則地方政府官員能從融資平臺舉債中得到收益。假設晉升獎勵為g（·），g（·）是社會總資本的函數，且滿足g`（·）>0，g``（·）>0。周黎安（2004）指出地方政府官員激勵有財政激勵與晉升激勵，其中財政激勵可以用稅收減去應還債務后的留存衡量，晉升激勵可以用晉升獎勵衡量。在此條件下，融資平臺如果發行新債，則發行新債帶來的兩期財政激勵與晉升激勵和一定大于不發行新債時的情形：endprint

由于生產函數的凹性，不存在晉升激勵時地方政府為最大化財政激勵應不發行新債，因為發行新債會擠出私人投資造成兩期總產出下降。在晉升激勵存在的情況下，融資平臺發行新債的條件為：

使上式成立的最小的新債數量為：

（4）

融資平臺不發行新債時，地方政府官員至少達到跟第一期相等的總收益；在發行新債的條件下，必須達到n≥n的新債規模，地方政府才有在第二期舉債的激勵。從（4）式可以看出，晉升激勵越強，發行新債所需的規模就越小，融資平臺債務越有可能擴張。

銀行競爭與融資平臺債務擴張

銀行貸款是融資平臺資金的重要來源，在國有經濟占主體地位的環境下，銀行對擁有地方財政信用作擔保的融資平臺有天然偏好。傳統的存貸業務仍然是商業銀行基本業務，也是商業銀行利潤的主要來源，因此對單個銀行而言向融資平臺貸款可能是最優選擇。然而地方政府能夠建設的具有盈利能力的項目有限，融資平臺貸款數量上升導致質量下降，單一銀行的最優選擇可能造成所有銀行的損失，這是典型的“囚徒困境”。

假設銀行對融資平臺貸款總規模為M，貸款的壞賬率為h（·），考慮到地方政府能夠建設的好項目有限，貸款越多引發貪污、腐敗等行為的概率越大，假定h（·）是融資平臺總貸款的凸函數，即h`（·）>0且即h``（·）>0。假設正常貸款的收益率為r，壞賬會損失貸款本金。存在多家銀行時，每一家銀行都了解h`（·）>0且h``（·）>0，因此一家銀行對地方政府的貸款規模上升，其余銀行的對應是減少對地方政府的貸款，即，i≠j。只有一家銀行時，銀行選擇對融資平臺貸款數量M最大化利潤：

上式的一階條件為：

（5）

銀行選擇滿足（5）式的M使邊際貸款中正常貸款帶來收益等于壞賬帶來虧損。考慮有l家銀行的情形，各銀行對融資平臺的貸款規模分別為M1，M2，…，Ml，銀行業對融資平臺的總貸款M=M1+M2+…+Ml，銀行分別選擇最優貸款規模達到利潤最大化，Mi，1≤i≤l應滿足以下一階條件：

（6）

其中M*=M*1+M*2+…+M*l，則M*，M*1，M*2，…，M*l滿足：

（7）

由于h（·）是凸的且，i≠j，一定有M*>M。只有一家銀行時，銀行向融資平臺貸款所帶來的壞賬完全由自己承擔，因此從貸款的邊際成本等于邊際收益的角度看是最優的。有多家銀行時，任何一家銀行向融資平臺貸款帶來壞賬率的增加不僅會給自己帶來成本，也會給其他銀行帶來成本，新增貸款的社會邊際成本高于銀行自身邊際成本。由于任何銀行向融資平臺貸款是新增貸款的邊際收益等于邊際成本，所有銀行對融資平臺的貸款總規模M*超過最優規模M。

結論與建議

本文從債務需求及債務供給角度對地方政府通過融資平臺建立的債務進行了研究。從債務需求角度看，融資平臺舉債說明地方政府有較強舉債需求。擴大投資為地方政府官員所帶來的晉升激勵，可以解釋為何融資平臺發行新債會擠出私人投資降低產出減少財政激勵的情況下仍然有擴張債務。融資平臺擴張債務導致投資偏離社會最優水平和效率損失，晉升激勵越大則地方政府官員越傾向于通過融資平臺過度舉債。

從債務供給角度看，追求對融資平臺貸款利潤最大化的銀行發放貸款的依據是貸款的邊際收益等于邊際成本，當存在多家銀行時，銀行的貸款除了會對自身帶來邊際成本，還會給其他所有銀行帶來成本，單獨銀行貸款的自身邊際成本小于社會邊際成本，銀行競爭造成了對融資平臺貸款的過度供給。

地方政府通過融資平臺累積了大量地方債務，為中國經濟走出金融危機作出巨大貢獻。然而由于官員晉升激勵和銀行競爭，地方政府債務過度擴張，給經濟的平穩發展帶來巨大的系統性風險，控制地方政府債務規模關系到中國經濟的穩定。要控制地方政府債務，可以從需求與供給兩個角度入手：

第一，從長期看，減少地方政府債務需求的重要切入點就是改變官員晉升考核機制，放棄GDP作為考核績效的主要標準，減小晉升激勵，可以有效緩解地方政府債務的需求；從短期看，可以限制地方政府舉債進行建設項目的類別，只允許地方政府進入私人企業不愿進入的領域，不僅可以限制地方政府舉債，還可以減少對私人投資的擠出效應。

第二，在長期中，降低銀行對融資平臺貸款傾向的一個可行方法是鼓勵銀行組成銀團向融資平臺貸款：銀行向融資平臺提供貸款一般數額較大，組成銀團能夠降低每家銀行面臨的風險，更重要的是，組成銀團向地方政府提供貸款能夠將每家銀行向地方政府提供貸款時產生的外部效應內部化，從而貸款總額與社會最優總額一致，解決銀行競爭造成的向融資平臺過度貸款問題；在短期中，可以采用現階段所使用的利用行政命令阻止銀行向融資平臺放貸的方法，該方法在短時間內可以有效遏制地方政府債務擴張的趨勢，但是該方法在防止地方政府債務擴張的同時，也放棄了利用融資平臺進行有效建設和彌補市場失靈的機會。

1.秦德安，田靖宇.我國地方融資平臺運行風險及控制研究[J].揚州大學稅務學院學報，2010（3）

2.封北麟.地方政府投融資平臺的財政風險研究[J].金融與經濟，2010（2）

3.凌華，唐弟良，顧軍.公司化運作的地方政府貸款風險控制[J].金融研究，2005（3）

4.方紅生，張軍.中國地方政府擴張偏向的財政行為：觀察與解釋[J].經濟學（季刊），2009（3）

5.周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J].經濟研究，2007（7）

6.方軍雄.所有制、制度環境與信貸資金配置[J].經濟研究，2007（12）

7.劉偉，李連發.地方政府融資平臺舉債的理論分析[J].金融研究，2013（5）

8.周黎安.晉升博弈中政府官員的激勵與合作—兼論我國地方保護主義和重復建設問題長期存在的原因[J].經濟研究，2004（6）endprint