高考改革 臺前幕后

郭鐵+王麗

盡管在高考改革步伐的快慢上始終存在分歧，但改革本身早已成為教育界的普遍共識。

2014年9月4日，隨著《國務院關于深化考試招生制度改革的實施意見》公之于眾，招考改革這只長久以來懸而未決的“靴子”終于落地，其重要性被賦予為1977年恢復高考制度以來，教育領域的又一件大事。

取消文理、英語一年兩考、調整自主招生、取消體育藝術加分、定向招生擴容等內容，被解讀為改革的幾大亮點，直指教育公平與自主選擇權。

事實上，招考改革從10年前就開始醞釀，許多官方甚至民間的調研成果及改革建議都相繼觸及了招考改革的靈魂問題——招考權力分配。2010年教育部發布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》，更是在“推進考試招生制度改革”方面，直接提出“探索招生與考試相對分離的辦法”。

歷經反復，此次改革可謂是千呼萬喚始出來。

招考改革大調研

2010年，教育部正式發布《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》，內容涉及分類考試、綜合評價、多元錄取等高考改革關鍵性問題，被許多教育界人士視為此次招考改革的政策發端。

同在這一年，國家教育咨詢委員會成立，這是中國教育史上首次設立的專門對于教育重大改革發展政策進行調研、論證和評估的國家級咨詢機構。當時的國務委員劉延東出席了國家教育咨詢委員會成立暨第一次全體會議，并向全體咨詢委員一一頒發了聘書。

在第一屆咨詢委員名單中，可以看到廈門大學高教研究所所長劉海峰、21世紀教育研究院院長楊東平等人的身影，顧明遠、郝克明、談松華等多位教育專家也赫然在列。

2010年底，作為國家教育咨詢委員會下設機構，考試招生改革組的專家團隊先后到上海、浙江、福建等16個省市進行了調研。2011年，北京師范大學校長董奇（時任常務副校長），教育學院教授王善邁、顧明遠三名委員帶領團隊深入南方6省和遼寧省調研。同為教育學院教授的袁桂林也在團隊之中。

“劉海峰和楊東平也去了，整個調研就是為了這個招生考試制度改革?！痹鹆终f。當時調研內容涉及許多敏感話題，其中包括名額分配、高考移民、移民高考、學生學業水平測試、綜合素質評價如何做等。

在整個調研過程中，專家組主要聽取了各省市教育部門的意見。袁桂林記得，在學業水平測試方面，各省幾乎都不希望和高考硬掛鉤。談及原因，袁桂林認為，這主要因為學業水平測試比較隨意，如果考試、考風不好，將不夠嚴謹的測試成績加入高考，那么整個改革就會失敗，用來維護考風考紀的成本要加大許多。

“更主要的是，比如四川省連自己省內都沒有辦法做到統一，甘孜、阿壩、涼山三個地州教育質量較低，全省不能統一試卷。當時教育部有官員說要將學業水平測試變為國考，四川當即表示反對，因為它省內都無法做到統一。中國太大，僅一個考試下去會遇到很多問題。”袁桂林說。

將綜合素質評價列入高考錄取參考內容，當時也受到各省多方質疑，主要集中在：高中課業繁重，如果額外要求中學給孩子做出個性化的評價，并且保證公平，學校根本沒有這個時間。此外，目前的招生錄取模式并未參考綜合素質評價，依然“唯分數論”，“錄取一個學生最多就用3分鐘，高校錄取模式不解決，談綜合素質評價毫無意義”。

袁桂林此行調研共歷時一個多月，“整個過程還是很扎實的，劉延東也聽了我們的匯報”?？荚囌猩母锝M在調研后形成了16個專題、共計80萬字的專題報告。據媒體報道，專家組在此基礎上又起草了一份高考改革方案，但方案在教育部黨組會議討論后被擱置，原因在于分歧太大。

對比此次國務院出臺的考試招生制度改革實施意見，袁桂林認為《意見》與當時專家組的改革方案有分歧，但也采納了一些，如當時針對外語單獨考試這一問題，專家組提出要降低英語高考分值，現在并沒有降低；原來建議多次考試，并將外語考試社會化，現在則是兩次考試?！捌渌麊栴}都涉及到了，但是觀點不一致”。

在上交給教育部的報告中，袁桂林還討論了分省考還是集中考，“從現在的方案來看是趨向于集中考試。為什么敢趨于集中了？一是高中逐漸普及了，各地普及率明顯提高，高校招生錄取比重也大大提高。另外就是名額的問題現在已經浮出水面，要公平分配”。

8月29日，習近平總書記在中共中央政治局會議上強調提高人口大省高考錄取率，這標志著向人口大省增加名額已經作為一種國家導向被給予了肯定。過去高考名額常常面對兩難問題，一個是已有發達地區名額不肯讓渡出來；另一個是西部一些地區如果沒有國家名額保障升學率將更低。名額背后則直接關系到高考公平性問題。

袁桂林認為，按照現在中央的思路，東部指標不會減少，在這個前提下，國家通過宏觀調控把增量部分向西部傾斜、向人口大省傾斜，而不是“削峰填谷”，“這個思路是很好的變化”。

“另外，各省高校過去想體現自主性但同時不能承擔成本和風險，所以原有16個擁有自主招生權的省市紛紛提出要放棄這個權力。”袁桂林在2011年調研時就遇到過這樣的情況。“為啥放棄？一是風險太大，一旦漏題不好弄；還有就是個別地區的出題水平也不行，最后還是買教育部考試中心的題，所謂的權力也是假的，不是省教育廳組織本省出題，反而還花錢買題目，所以就干脆不要了”。

分歧究竟在哪

“其實這一輪的高考改革并不是開始于2010年的教育規劃綱要，而是2005年下半年開始的素質教育大調查。”國家教育發展研究中心一位不愿具名的專家向《民生周刊》記者表示。

2004年底，教育部原部長何東昌上書中央，痛陳我國素質教育推不動，教育出了大問題。2005年，由教育部、中宣部等多部委牽頭的“素質教育大調研”正式啟動。資料顯示，時任中國教育學會副會長談松華牽頭的“高校招生考試制度研究”是其中的一個重要內容。

談松華此行調研歷時一年，先后召開了11場座談會，聽取了各界意見，最終形成了《高考招生考試制度改革研究報告》。上述專家稱，報告針對高考改革形成了基本共識和意見。endprint

這些共識后來反映在2008年教育部4號文件里，“那個文件很短但說得很清楚，里面提出了建立多元評價機制，改革錄取制度，大致的框架都在文件里了?？上募]有大規模推廣，只是在一些地方開始試點，包括現在的浙江跟上海，后來就有了學業水平測試，為高校招生提供參考?！鄙鲜鰧＜艺f。

“4號文件”石沉大海后，第二次觸動高考改革神經的重要事件就是2011年圍繞教育發展綱要啟動的招生改革考試大調研，但改革最終也因“分歧太大”未能與公眾見面。

分歧究竟存在哪里？袁桂林認為，分歧不是很多，但教育部和國務院相關領導觀點不一致，并沒有抓住高考改革的要害，一直在枝節問題上糾纏不休。袁桂林所說的改革要害，其中之一便是招考制度中的權力分配問題，即高校能否享有招生自主權，做到人才培養與招生的責權對等。

“此次國務院出臺的改革把最大的問題回避了，那就是高考招生的權力，意見里沒有明確。”袁桂林認為，現行招生體制是政府替高校招生，人才選拔機制不能符合高校的需求，而政府享有招生權也易出現腐敗問題。

早在國務院招考改革意見頒布之前，21世紀教育研究院就在今年7月7日舉行的“深化高考制度改革研討會”上，提出了《以招生錄取制度改革委重點，推進高考制度改革的建議》。這也是21世紀教育研究院針對高考改革發布的第三個民間版本。

這份民間建議指出，由高校、院系根據對人才的不同需求，形成多元的招生標準和自主錄取機制，才是破除“唯分數論”的關鍵，亟需招考分離。一些專家認為，高考改革遲遲未出的核心原因在于多方利益博弈，具體到地方就是招生辦的權力可能被架空，既得利益無法保障。

上述國家教育發展研究中心專家表示，政府一些職能部門，特別是招生辦公室，一開始就不是高考的動力而是阻力。“實質上，高考改革是權力問題，為什么核心是權力調整？哪些權力調整會帶來哪些改變？權力不調整會造成哪些問題？需要更細地弄清楚”。

此外，他認為高考改革遲遲不能公布的原因，主要在于從中央到民間始終有兩種聲音，一是高考不能動；另一個是高考必須徹底改革。還有一種聲音，那就是高考有問題，要保留就必須進行改革。

“高考改革的技術難度不是很大，改革已經成為共識。問題是否要徹底改革，改革的力度有多大，始終處于一種搖擺的過程，甚至到十八屆三中全會以后也在搖擺”。

觸及要害

在浙江、上海試點方案公布之前，袁桂林與上述專家在接受《民生周刊》記者采訪時，均把此次招考改革的“看點”集中在高校招生自主權上。具體表現為“3+3”（語數外3門主科加任選3門小科）中，后面的“3”由誰決定？

袁桂林認為，理想狀態下，后面的“3”應由高校院系或學術委員會根據辦學特點和學科發展來定，但能否取消招生辦，將權力完全下放給高校，他認為很難。

9月19日，浙江、上海試點方案在眾多期待中問世，并明確專業選擇權力在高校，從某種意義上回應了袁桂林的期待，但方案中并未明確取消地招辦、完全放權于高校，也未觸及招考分離。

袁桂林關注的另一個改革要害是高校的自主招生比例能否擴大?！霸圏c學校擁有5%的自主招生權力。比如報考北師大，你必須過大本線，還得過一本線以及北師大線，自主招生權力即賦予學校在大本線以上、一本線以下選人的權力，但這只占招生的5%。”從目前試點方案來看，這5%的問題并沒有提及。

盡管此次國務院招考改革方案亮點頗多，但在上述專家看來，目前的改革方案依舊照教育部之前的改革設想打了折扣。

“我們原來做了一個總體方案，教育部內部比較滿意。這個方案將招生改革、考試改革、管理改革放到了同等重要的位置上。特別是在招生改革和管理體制改革上，我們強調了各個主體間權力關系的調整，責權關系的調整，涉及政府、學校、學生、考試機構四個方面。后來在修改過程中這個方案就被大大簡化了”。

據這位專家介紹，目前公眾從國務院改革方案中看到的“綜合評價、多元錄取、分類考試、保證公平、監督機制”等關鍵詞，可追溯到教育部向十八屆三中全會提交的意見，這些意見最終被三中全會吸納，“可見三中全會對教育進行系統改革的決心還是比較大的”。

在袁桂林看來，目前教育改革直接觸及到的一個要害，就是不久前中共中央政治局會議確立的高考名額分配問題（對人口大省實施增量傾斜）?！斑@個要害一解決，意味著牽一發而動全身，如高考全國統一可以實現；高考移民隨問題也隨之解決”。

2011年，中國政法大學曾經進行過一次試驗，即按照全國人口比重分配學校招生名額，“這種做法是對的，因為考慮到了人的教育權，但搞了一年就開展不下去了，某一線城市抗議：為什么不給該市多一點名額”？

袁桂林認為，招考改革之所以能在今年頻有動作，正是反腐在教育領域的延伸。“群眾教育路線以來，教育部硬氣了。北京今年搞小升初就近入學，如果不是反腐，這些改革都不敢弄。教育腐敗和教育中的特權都和整個腐敗是一體的。如果不是反腐敗，名額問題也不會拿到臺面上來談”。endprint