食品安全需“五元治理”

孫效敏

食品安全市場調節失靈，需要政府監管，政府監管失靈，需要社會共治。

眾所周知，只要食品安全信息對稱，消費者既不可能購買摻假摻雜食品，更不可能購買有毒有害食品。市場調節作用完全可以解決食品安全問題。因為，食品安全質量具有經驗品與信任品的特征，決定了消費者與食品生產經營者之間的信息不對稱，市場調節失靈。所以，需要政府監管。

政府監管有兩個主要任務：一是監督食品生產經營者依法從事生產經營活動，要求其提供更多的食品安全信息；二是政府及時公布自己所掌握的食品安全信息。但是，由于政府監管人員的知識有限性與信息有限性，以及監管對象眾多而復雜和逃避監管手段的“無限性”，決定了政府監管能力的有限性。加之，監管失職問責不到位、監管績效搭便車與地方保護主義并存，造成政府監管動力不足。

政府監管雙重缺陷的存在，決定了政府監管失靈。在市場調節失靈與政府監管失靈的情況下，需要引進第三方力量彌補“雙失靈”。能夠彌補市場調節失靈與政府監管失靈的第三方力量只能是食品安全利益相關者——消費者、食品行業協會與媒體。因此，食品安全社會共治的主體是食品生產經營者、食品安全監管部門、消費者、食品安全行業協會與新聞媒體，即“五元治理模式”。

落實最嚴問責

在強調食品生產經營者是食品安全第一責任人的同時，不應該忽視監管不到位或者瀆職是目前我國食品安全事故頻發的主要原因之一。從2004年安徽阜陽奶粉事件到2014年上海福喜事件，十年間發生的重大食品安全事件，幾乎都是新聞媒體報道后，才引起食品安全監管部門高度關注。

食品安全監管部門不僅沒有認真反思為什么在重大食品安全事件曝光方面總比新聞媒體慢半拍，反而提出“安全的食品是生產出來的，不是監管出來的”理論，似乎任何重大食品安全事故的發生都與監管部門的監管毫無關系。既然如此，為什么國家還設立食品安全監管部門？2013年中央政府提出“安全的食品是生產出來的，也是監管出來的”，徹底否定了“安全的食品是生產出來的，不是監管出來的”監管理念。

目前，我國有固定場所的餐飲企業大約有四分之一的屬于無證經營，這些事實再一次說明我國食品安全監管部門起不到應有的監管作用，這不能不說與問責不到位不無關系。近十年人們耳熟能詳的重大食品安全事件中，只有2004年安徽阜陽奶粉事件與2008年三鹿奶粉事件的有關監管人員被問責，其他食品安全事件的有關監管人員無一被問責。這樣形同虛設的最嚴肅的問責，是食品安全監管不到位，甚至瀆職的重要原因。因此，《食品安全法修訂草案》應當增加對監管部門不作為、慢作為的問責力度。否則，“最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責”只能是一句空話，再好的食品安全法律，也因食品安全監管部門執行不力，變成一張白紙。

應設匿名有獎舉報制

在食品消費中，消費者承擔著兩種風險。一種是經濟風險，一種是健康風險。前者是指消費者因不知情而購買假冒摻假摻雜食品和假冒偽劣食品，在經濟上遭受損失。后者是指消費者食用有毒有害食品而身體健康遭受侵害。這既是食品區別于一般商品的根本特征，也是消費者最痛恨制售有毒有害食品、假冒偽劣食品生產經營者的原因所在。

有獎舉報制度最容易激活消費者打擊食品生產經營企業從事非法生產經營活動的積極性。目前，我國31個省市自治區已建立了有獎舉報制度，但沒有起到應有的作用。其原因有二：一個是實名舉報；一個是獎勵力度太小。舉報人最擔心的是對其保密。一旦泄露了舉報人的信息，舉報人不僅可能遭受打擊報復，而且還可能承擔更大的心理負擔。

我國31個省市自治區均實行實名舉報制度，即使個別地方對重大食品安全事件采取匿名舉報，但在領取獎金時也要填寫身份證號碼，導致掌握重大食品安全線索的知情人不愿向政府舉報。西安等地曾發生多起有獎舉報案件查證屬實，無人領取獎金的現象。河北等地發生被舉報人要求舉報人放棄舉報的“請求”，這充分說明舉報人的擔憂不是空穴來風，也是消費者更多地愿意向媒體舉報，不愿意向政府舉報的原因所在。因此，建立匿名舉報制度，是充分發揮有獎舉報作用的前提。

我國有獎舉報獎金過低也是制約有獎舉報制度發揮其應有作用的一個很重要的因素。俗話說，重賞之下必有勇夫。2009年，美國輝瑞公司的6個舉報人獲得1.2億美元的獎勵，我國為什么不能對重大食品安全事件的舉報人獎勵幾百萬元？特別是食品生產經營企業的內部員工，他們是真正了解本企業制售假冒偽劣食品、有毒有害食品全過程的知情人。沒有一定的獎勵，不會激勵他們舉報本企業的違法經營。

行業協會地位應獨立

食品行業協會本應是一個社會組織，而不是準政府機構，其活動經費應來自會員企業交付的會費或他人的捐款，而不是來自于國家的財政撥款。但我國不少食品行業協協會的活動經費來自于國家財政，行業協會的負責人與管理人員是政府任命的，擁有一定的行政權，是一個準政府機構，不是真正意義上的社會組織。這樣的行業協會只能是政府的代言人，不能起到政府與企業聯系的橋梁作用，更不可能發揮行業自律監管的作用。

嚴格意義上的行業協會是獨立于政府之外的社會組織，企業之所以自愿加入，是因為企業加入該行業協會獲得的利益遠遠高于其支付的會費。如果加入行業協會不能給其會員企業帶來任何利益，反而增加其負擔，即使有企業加入這樣的行業協會，遲早也會退出的。

食品行業協會代表企業利益主要表現在如下幾個方面：一，代表會員企業與政府博弈。正如有的學者指出的那樣，“行業協會成立的最初目的之一便是抵御政府的干預”，即代表會員企業參與有關食品安全立法，特別是參與食品安全標準的制定或修訂，及時向政府反映本行業發展動態與存在的問題等。二，代表會員企業與其他行業協會博弈。在其會員企業與其他協會的會員企業發生利益沖突，代表其會員企業與相關行業協會進行博弈，最大限度地保護其會員企業的利益。三，實施自律監管。行業協會作為一個自治團體，是為全體會員企業服務的，而不是為某個成員企業謀利益。行業協會這一性質決定了它具有一定自律監管作用。首先食品行業協會可以利用其信息優勢，定期或不定期發布消費者迫切需要的食品安全信息，有利于發揮食品安全市場調節作用；其次，依據協會章程規定，對違規經營的企業進行處罰，并向社會公布違規企業的名單，既維護了本行業的競爭秩序，又保護了消費者合法權利，還彌補了政府監管不足。

總之，食品行業協會作為食品安全社會共治主體之一，就是充分發揮其自律監管的作用，彌補市場調節失靈與政府監管失靈，其前提是食品行業必須獨立于政府，成為真正的社會組織。

鼓勵媒體輿論監督

新聞媒體具有發現負面新聞，進行輿論監管的積極性。因此，應該充分利用新聞媒體這一作用，對食品安全監管部門與食品生產經營企業實施輿論監督，讓消費者了解更多的食品安全黑幕，充分發揮市場調節作用。2010年媒體曝光南京冠生園用過期原料制作月餅后，因消費者再也不購買該企業的產品，迫使南京冠生元破產倒閉就市場調節的范例。

如果沒有新聞媒體的報道，三鹿奶粉不知還要毒害多少嬰幼兒；如果沒有新聞媒體的報道，不知還有多少人食用“福喜”的過期食品。目前全國各級食品安全監管部門的官方網站很少發布食品安全信息，相反人民網幾乎天天發布食品安全信息，沒有這些新聞媒體的報道，食品安全黑幕怎么能揭開？

綜上所述，食品安全社會共治的主體是食品生產經營者、食品安全監管部門、消費者、食品安全行業協會與新聞媒體，即“五元治理模式”。目前最主要的是落實最嚴肅的問責、設立匿名有獎舉報制度、賦予食品行業協會獨立的法律地位與創造新聞媒體輿論監督的寬松環境。