不讓百姓吃虧 防止“保水返貧”

羅燕 陳沙沙

南水北調中線工程通水日期臨近。歷經50余年的論證、規劃和設計，10余年的工程建設，這條向北流的“人工河”承載了眾多希望，也承受了大量質疑。

7月下旬以來，《民生周刊》記者沿著中線工程線路，從湖北十堰、河南南陽到河北、北京、天津，探訪丹江口水庫、干渠及受水地狀況。

我們看到了這項世紀工程的成就，也獲知了其中的隱憂。我們了解到各地為保一泓清水北上所作的貢獻，也感受到移民的辛酸及保護水質的不易。

一路走來，我們越發覺得南水北調不僅是一項水利工程，更涉及社會的方方面面……如何確保水質安全？水源保護與經濟發展如何平衡？工程建設任務完成后如何做好維護與管理？

這不僅是水源區河南、湖北、陜西三省9.5萬平方公里區域所面臨的問題，更是1432公里調水沿線的北京、天津、河北、河南4省、19個大中城市及100多個縣市受水區共同面臨的問題。

顯然，問題不能僅憑一地之力解決。南水北調中線工程如何發揮最大效益，需要國家共下一盤棋，需要中央統籌。

為此，《民生周刊》專訪了國務院南水北調工程建設委員會辦公室環保司副司長范治暉。

“國家不會看著水源區為了保護水質而犧牲自己。”范治暉強調，對于怎么保護、怎么發展，國家已經采取了一系列政策措施。“對于水源區及沿線各地，中央會有支持，也會有監督。”

“不能讓水源區百姓白作貢獻”

民生周刊：據水源區各地反映，自2003年庫區“停建令”下達以來，地方經濟發展受到諸多限制，對此您怎么看？

范治暉：這個問題過去在庫區存在過。南水北調中線丹江口大壩加高工程，水庫正常蓄水位從157米提高至170米，淹沒范圍擴大約310平方公里，主要涉及河南、湖北的6個縣（市、區），移民30多萬人。水源區范圍比庫區大很多，涉及河南、湖北、陜西三省40多個縣（市、區），約1500萬人。

在庫區新增淹沒的310平方公里范圍內，從2003年停建令下達后確實停建了，再建的話也會被淹，因此停建是必要的。對移民搬遷前310平方公里范圍內的30多萬移民群眾而言，搬遷前幾年內不能翻蓋新房，不能新建設施，受到很多制約。隨著2012年移民搬遷結束，這些影響已經過去。相對于整個水源區9.5萬平方公里來說，停建令涉及的面積不到1/300，同時對庫區局部限制并未擴散到整個水源區。

民生周刊：水源保護區通常面臨經濟發展和生態保護的矛盾，在避免水源區百姓“因保水返貧”的問題上，中央做了哪些工作？

范治暉：水源區涉及三省9.5萬平方公里、4個省轄市、40多個縣（市、區）、幾百個鄉鎮，約1500萬人口，人們要生產、生活必然會產生污染。所以，要使庫區水質一直保持Ⅱ類水標準，水源區需要對污染企業進行清潔生產改造，改造達標無望則要關閉，需要抬高門檻杜絕新上污染企業，需要建設運行污水垃圾處理設施，需要對農藥化肥污染進行控制，這些都要付出代價。

比如，由于地理氣候原因，黃姜種植加工曾是水源區的特色支柱產業，種植面積達100多萬畝，但黃姜加工皂素過程中產生大量高濃度污水。為保障水源地水質安全，國家專門制定了黃姜皂素產業政策，規定對年產300噸皂素以下的黃姜加工企業進行淘汰和限制，地方為此關停了200多家黃姜加工企業，部分人員因此失業，同時農民種植黃姜失去銷路，種植面積相應降到20萬畝。因關停污染企業，地方財政收入減少，同時新出現的就業和民生問題增加了地方財政支出。

我們對水源區因保護水質造成的“減收增支”情況進行了統計，為彌補損失作了很多努力。2008年開始，根據十七屆三中全會關于建立生態補償機制的要求，中央對國家重點生態功能區所在地方進行轉移支付。當時，水源區43個縣中只有21個縣屬于秦巴山區生物多樣性保護生態功能區。我們了解這一情況后，立即跟財政部溝通，財政部也很支持，最后確定水源區所有縣均納入國家重點生態功能區轉移支付范圍。

相對而言，水源區大部分地區是貧困落后山區，其人均財力歷史上一直落后于所在省的人均財力。2008年財政部按照達到所在省人均財力水平的缺口轉移支付14.6億元，2012年又專門為水源區增加污水垃圾處理經費，2013年已經增到40多億元，平均每個縣接近1億元。可以說，這項政策的實施基本解決了地方因保護水質對財政收入的影響。

當然，地方仍在反映補償不夠。但我們同時發現，由于中央財政重點生態功能轉移支付屬于一般性轉移支付，貧困地區往往首先滿足工資發放，個別縣重點生態功能轉移支付資金幾乎全部發了工資，生態環保經費卻不落實。因此，國家建立了監控手段和考核體系，督促地方落實責任，保證治污規劃實施和污水垃圾處理設施正常運行，讓筆筆資金名符其實。

為實現水源區經濟發展、民生改善與水源保護的雙贏，水源區各縣（市、區）的發展不能按照一般地區的模式，要根據水源區的戰略地位重新進行定位。2008年起，我們配合發改委編制了《丹江口庫區及上游地區經濟社會發展規劃》，2012年獲得國務院批復。規劃明確了水源區的功能定位，發展原則、方向及目標等，支持水源區產業轉型，實現綠色發展。

國家出臺水源區經濟社會發展規劃后，地方可以在國家規劃范疇內細化，一方面設一個緊箍咒，明確水源區不能搞污染產業；一方面給水源區一條出路，明確發展方向和相應政策。例如：開展北京、天津等受水區對水源區的對口協作幫扶，支持水源區生態環保、水利交通、社會事業的建設發展，扶持水源區發展循環經濟、綠色經濟等。

為了緩解地方保護水質對經濟社會的影響，不讓水源區百姓白白為保護水質作貢獻，中央采取了一系列措施，歸納起來就是“兩個規劃”和“兩個機制”，即：國務院批復的《丹江口庫區及上游地區經濟社會發展規劃》、《水污染防治和水土保持規劃》；中央財政對水源區重點生態功能轉移支付、北京和天津對水源區的對口協作幫扶。

當然，這些政策還要在實踐中不斷完善，特別是十八屆三中全會就完善生態補償機制提出了更加系統的改革目標。隨著改革的推進，相信對水源區的支持政策會更好。

“水源保護要長治久安”

民生周刊：我們走訪發現，丹江口庫區及上游仍然存在污水直排現象，現在丹江口水庫水質如何？以十堰市境內的神定河、犟河等為主的不達標支流對中線水質是否有影響？

范治暉：現在丹江口水庫的水是滿足調水要求的。今年5月，國務院南水北調辦會同國家發改委、財政部、環保部、水利部、建設部等6個部門，到水源區對三省2013年度實施《丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持“十二五”規劃》進行考核，結論是：2013年度丹江口水庫穩定在Ⅱ類水，總氮濃度有所下降；入庫干流漢江和丹江水質達到Ⅱ類，主要入庫支流水質基本符合水功能區要求；49個水質考核斷面達標39個，占斷面總數的80%，其中主要入庫河流（年徑流量共占入庫水量90%以上）水質達標率為97.4%。

今年以來，隨著通水期的到來，水源區地方政府為保證通水水質自我加壓，進一步加快規劃實施，水質進一步改善。今年逐月水質監測結果表明，49個水質考核斷面達標增加到44個，比2013年新增5個達標斷面。

倍受公眾關注的十堰市境內的5條污染河流，雖然入庫水量不到總入庫水量的1%，對水庫水質影響甚微，但事關水源區地方的社會形象，因此治理力度更大。今年，官山河水質從原來的Ⅴ類提高到Ⅲ類，其他河流面貌也明顯改觀，主要污染物濃度較2012年下降50%以上，基本實現“不黑、不臭、水質明顯改善”的階段性治理目標。

這幾條河水量小，不下雨幾乎就是干溝，晴天只承接污水處理廠處理過的水。即便所有污水收集處理達標排放，仍劣于Ⅳ類水，河流必然很難達到Ⅲ類水，是最難治理的河流。我們計劃輔助其他措施，比如提高污水處理標準，比如建設濕地，讓排出來的水先進入濕地自然凈化后再排，以達到清水入庫。

民生周刊：目前，水源區的污水收集率、處理能力如何？下一步的工作重點是什么？

范治暉：在南水北調工程動工初期，整個水源區40多個縣區只有5個污水處理廠、3個垃圾填埋場，居民生活污水大部分未經處理直接排放，垃圾亂堆，環境基礎設施極其落后。

按照國務院批復《丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持規劃》和《丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持“十二五”規劃》，水污染防治工作取得很大進展。到今年，水源區所有縣級污水垃圾處理設施全部建成并投產運行，城市生活污水處理能力已達80%左右。

“十二五”期間，距庫區100公里以內、鄉鎮人口超過5000人的鄉鎮，以及庫區上游較大的120多個鄉鎮，占水源區鄉鎮的1/5，全部安排建設污水垃圾處理設施，目前已全部開工，部分建成投入運行。

這樣，水源區的環境基礎設施水平由原來落后于全國平均水平，經過這些年的推動，達到全國領先水平。至于下一步的工作重點，一是加強監管，保證污水、垃圾處理等各類環境基礎設施正常運行，發揮治污效益；二是加快“十二五”治污規劃的實施，加強檢查考核及評估；三是未雨綢繆，做好“十三五”治污規劃的制定和協調。

“輸水水質安全要有保障”

民生周刊：據國家水專項“南水北調中線總干渠水質安全保障關鍵技術與工程示范”課題，中線內排段為403公里。有專家透露，中線內排段比較危險的有125公里。情況是這樣嗎，有沒有預案措施？

范治暉：根據中線工程設計報告，內排段有425公里。其中，300公里內排段的地下水位低于渠道設計水位，當渠道水位很低或干枯時才出現地下水排入，由于渠道長期保持一定水位，出現的機會較少；有125公里地下水位高于渠道設計水位，無論渠道內水位如何，這些渠段地下水均排入渠道。我的理解是，由于這125公里地下水長期排入渠道，有的專家說比較危險。

但是，真正有沒有水質污染風險，還有更重要的兩個條件：一是地下水已經被污染，二是地質條件有利于地下水滲透。從目前看，這些風險問題在設計階段基本都已經考慮到了。按照《南水北調中線干線一期工程設計大綱》，如果渠道周圍有地下水，需要先對地下水進行檢測。如果地下水為Ⅲ類或優于Ⅲ類，地下水進來也沒關系，設計安裝逆止閥內排。如果水質不好，設計就用截滲井、截滲溝等截住地下水并排到渠道外。

盡管設計對渠道地下水污染風險已有所考慮，但為了保障今年通水水質安全，中線建管局又組織技術單位對地下水水質做了新的補充調查，結果顯示沿線地下水整體較好。特別是渠道建成后尚未充水，這段時間部分逆止閥出現冒水，技術單位對水質進行檢測，說明絕大部分水質較好，個別水質不穩定的出水量也很小。我們專門請專家委員會對這項補充調查進行了鑒定評估，認為雖然沿線地下水排入渠道對水質影響甚微，但也要加強觀測力度。

前一段時間，我們配合環保部對輸水沿線水質安全保障工作進行檢查，督促地方整治了違規排污口、垃圾場，進一步提高了輸水水質安全保障水平。中線建管局正抓緊建設水質監測系統，以滿足通水水質監測要求，隨時發現水質變化情況并及時采取應急措施，確保正常供水。

民生周刊：2006年12月，四部委聯合下發《關于劃定南水北調中線一期工程總干渠兩側水源保護區工作的通知》（簡稱《通知》），目前劃定工作已經完成。但據了解，針對總干渠沿線保護區內需拆除的企業，搬遷補償政策尚未出臺，給當地執法部門工作帶來困難。對此，您怎么看？

范治暉：前面說過，工程設計時就考慮了防范地下水內排污染渠道水質問題，地下水優于Ⅲ類才能設計成內排。理論上，在保護區內只要沒有新的污染源進來，地下水水質不惡化，總干渠水質就有保障。因此，2006年四部委聯合下發《通知》，目的是限制在靠近渠道區域內因新增污染發生地下水惡化。保護區劃定以后，該區域內的任何建設首先要經過環境評價，環保部門和調水部門共同協商，如果擬上項目可能造成污染，堅決不能進入保護區。

2006年的《通知》明確劃定的是“總干渠兩側水源保護區”，2008年修訂的《水污染防治法》明確劃定“飲用水水源保護區”，名稱不一致。有的地方提出對保護區內企業進行拆遷補償，這是依據《水污染防治法》“在飲用水水源一級保護區內已建成的與供水設施和保護水源無關的建設項目，由縣級以上人民政府責令拆除或者關閉”的要求。我之前解釋了《通知》中劃定保護區的目的是主要防范新污染源，與《水污染防治法》“飲用水水源保護區”有區別，不能簡單劃等號。地方劃定總干渠兩側水源保護區后，執行《通知》要求就能滿足水質保護需要。

民生周刊：如果干渠兩側水源保護區內原來的企業排污量大呢？

范治暉：這個問題基本上不存在。一是按照《通知》，保護區內不僅不能新建污染項目，已經在保護區的企業連擴建也不行，這就保證了排污量不可能增加。二是保護區劃定后，對保護區的環境執法力度不斷加強，按照國家節能減排政策，不斷給企業下達減排任務甚至關停并轉，不斷提高企業排放標準，這就使企業排放量不斷減少。三是國家已經制定了《南水北調中線一期干線工程生態帶建設規劃》，沿線已經組織實施渠道兩側的污染源清除、園林綠化、生態建設等，逐步會形成保護渠道的綠色屏障。

民生周刊：通水后，如何開展水質的日常管理？會設立日常巡查隊伍嗎？

范治暉：這個有考慮。中線運行管理部門在沿線設置了很多水質監測點，還設置了水質自動監測站，可以連續傳輸水質數據。同時，按照《南水北調中線水質監測方案》，環保部門也會開展日常的水質監測。此外，沿線也會配備監控車、巡查隊伍等。

中線輸水干線全長1432公里，僅靠人工巡邏發現問題是不夠的，要靠先進的設備和技術。輸水總干渠設有密集的自動化傳感裝置，發現問題可自動報警，同時設有移動監測車，一旦出現水質問題可及時到現場處理。

為了應對突發性污染事件，運行單位編制了突發性水污染應急處置預案，并組織開展演練。一旦出現問題，運行單位就會啟動應急預案，立即調度退水閘、節制閘、檢修閘等沿線眾多閘門，第一時間將污水控制在一定范圍，然后及時采取措施妥善處置，杜絕污水擴散。