高房價、空心村和小產權房的形成機制分析

廖萍萍 林 丹

（1.福建省委黨校 經濟學教研部，福建 福州350025；2.福建江夏學院 工商管理學院，福建 福州350025）

我國城市中心的高房價、城鄉結合部的小產權房以及農村的空心村問題直接嚴重影響著我國房地產市場的健康發展。通過比較城鎮和農村的住房情況并利用地租理論分析，筆者認為產生這樣的城鄉住房市場扭曲現象，是因為目前征地補償和土地出讓金支出不合理，社會資源過多投入到城市，導致城鄉的級差地租拉大；城鄉級差地租越大，在一段時間里，又吸引更多資源往級差地租較高的城市集中，因此必然導致出現城市中心的高房價、城鄉結合部的小產權房以及農村的空心村。十八屆三中全會提出新土改，縮小征地范圍，尤其允許農村集體經營性建設用地在符合規劃和用途管制前提下入市，不僅將有效壓縮小產權房存在的空間、抑制城市的高房價，同時也將發掘農村土地的真實價值。

一、城市住房與農村住房情況的比較

要研究城市中心的高房價、城鄉結合部的小產權房以及農村的空心村這些問題的內在聯系，必須從了解城市中心、城鄉結合部以及農村住房情況入手。城鄉住房的情況可以從住房類型、面積、價格以及城鄉住房投入情況等方面進行比較。

（一）城鄉住房的分類

我國現有城鄉住房大致分為以下幾種類型：（1）城鎮商品房（包括新開發商品房、二手房等）；（2）農轉非農民因征地補償而獲得的住房，雖是協議性質，但最終也構成商品房的組成部分；（3）居民舊城改造拆遷補償住房，同樣是協議性質，最終也成為商品房的一部分；（4）城鎮保障性住房，如經濟適用房、政府為解決低收入群體住房難問題而推出的限價房等，有的僅有部分產權，不能自由買賣，不同于完全市場化的商品房；（5）農村宅基地，是村集體分配給集體成員的用于建房的集體土地，宅基地的所有權屬于農村集體經濟組織，未市場化，僅允許在村集體內流轉；（6）小產權房是指在農村集體土地上建設的房屋，未繳納土地出讓金等費用，其產權證不是由國家房管部門頒發，而是由鄉政府或村政府頒發，亦稱“鄉產權房”，其產權是不合法的。以上各種類型的城鄉住房在房產主體、交易模式、產權性質等存在較大差異，詳見表1。

表1 各類城鄉住房主體、交易模式、產權性質比較

（二）城鄉住房面積比較

比較1978年到2012年間城鄉住房面積的變化情況可以看到，1978年城鎮居民人均住房建筑面積為6.7平方米，農村居民人均居住住房面積為8.1平方米，城鎮居民人均住房建筑面積與農村居民人均居住住房面積之比為0.83；2012年城鎮居民人均住房建筑面積為32.9.平方米；農村居民人均居住住房面積為37.1平方米，城鎮居民人均住房建筑面積與農村居民人均居住住房面積之比為0.89。近35年城鄉住房面積比并沒有發生很大變化。（見圖1）

（三）城鄉住房投資比較

對比1995年至2012年城鄉住房投資的情況可見，1995年城鎮房地產投資為1753.1億元；農村住房投資為1349.9億元，城鄉住房投資比（城鄉住房投資比＝城鎮房地產投資/農村住房投資）為1.29。到2012年城鎮房地產投資為49374.2億元，農村住房投資為6051.6億元，城鄉住房投資比為8.16。可見，由于土地出讓的增值收益主要向城市傾斜，城市住房投資遠遠大于農村的住房投資，而且這一勢頭沒有得到遏制。（見圖2）

圖2 城鄉住房投資比

（四）城市商品房價格與農村住房價值的比較

由于目前征地補償和土地出讓金支出不合理以及農村住房無法流轉，社會資源過多投入到城市，導致城鄉的級差地租拉大，因此，城市商品房平均每平方米價格與農村住房每平方米價值也迅速拉大，對2000年－2012年間城市商品房價格與農村住房價值進行比較可以看到，2000年城市商品房平均價格為2112元/平方米，農村平均住房價值為187.41元/平方米，城市商品房價格與農村住房價值相差1924.59元/平方米。到2012年城市商品房平均價格為5429.9元/平方米；農村平均住房價值為681.9元/平方米，城市商品房價格與農村住房價值相差4748元/平方米。（見圖3）

圖3 城市商品房價格與農村住房價值

綜上比較城鄉住房的類型、面積、價格以及城鄉住房投入情況可見，第一，盡管人口和土地不斷轉入城市，城鎮居民人均住房建筑面積與農村居民人均居住住房面積均有增加，但兩者之間的差距并沒有擴大。第二，由于土地出讓的增值收益主要向城市傾斜，城市住房投資遠遠大于農村的住房投資。第三，農村宅基地無法上市流轉，實際不存在農村住宅市場，因此，農村宅基地價值被嚴重低估，城市商品房平均每平方米價格與農村住房每平方米價值差距不斷擴大。

二、城市高房價、農村空心村和小產權房的相關性

以下在分析城市中心的高房價、城鄉結合部的小產權房以及農村的空心村等問題，揭示其與目前征地補償和土地出讓金支出的內在聯系，尋求解決矛盾的改革路徑。

（一）城市高房價

影響城市房價的因素有很多，本文主要從四個方面分析高房價的成因：第一，人口城市化。隨著人口不斷進入城市，對城市居民住房的的需求必然增加。1978年城鎮人口為1.72億，占總人口的17.92%；到2012年底中國大陸城鎮人口為7.12億，占總人口的52.57%。隨著城市化進程加速，農村居民還將不斷進入城市，估計未來10年新增城鎮人口將達4億人左右，形成了對城市房屋的剛性需求，城市房價的預期也不斷上漲。第二，目前的土地出讓金的支出不合理也是進一步推高城市房價的動因。土地出讓金支出中投入于農村的支出僅包括征地和拆遷補償支出以及支農支出，其余均用于城市發展。而土地出讓金在城鄉之間的分配直接影響著城鄉的協調發展。從2010年的數據來看，土地出讓金在城鄉之間的分配大約是6：4，此前，分配于“三農”的更少。長期對農村的投入不足必然導致城鄉發展不平衡，也必然導致城市中心的房價節節攀高。第三，城鄉土地制度差異也是形成城市中心高房價的又一因素。目前城市住房有一個交易市場，而在農村沒有可以自由買賣的住宅市場，所以，農村人口向城市轉移，農村住宅無法同時相應流轉，一邊在農村形成了大量空置的農村住房，一邊又造成城市住房緊張；另一方面，在后工業化時代城市居民向往鄉村自然生活的需求也無法得到滿足和釋放。所有這些土地需求只能由政府有控制地向城市土地市場供給，形成政府對土地的壟斷供給。所以，現在城市中心的高房價并非土地資源的供給不足形成，而是由政府的壟斷供給造成的。第四，土地出讓金支出不合理，還體現在征地補償的不合理上。土地出讓金收入增加，以現有的征地補償制度并不必然帶來征地補償費增加，也并不引起土地供給初始成本增加，所以，不存在城鄉之間聯動的市場調節機制。所以，即使城市中心房價高企，也無法通過市場自發調節。

（二）空心村問題

改革開發以來以來，伴隨著我國工業化和城鎮化的進程農村勞動力的跨地區流動日趨活躍，農村出現一定程度的“空心化”是不可避免的。根據國務院發展研究中心《中國新農村建設調查》重點課題組的報告：“隨著大批農民進城從事二、三產業，一些農民在城市購買了商品房，形成了越來越多的“空心村”。被調查的村莊中，有45%的村反映村里存在大量的廢棄舊房和宅基地。每個村平均有44.15畝左右，占村莊現居住總面積的比例為10.4%。”［1］（P27）但以下兩個因素加劇了空心村問題的形成：第一，隨著土地城鎮化，農村土地不斷非農化，農村沒有得到相應的補償，對農村、農業和農村的投入嚴重不足（見圖2）；第二，現行的土地制度規定農村宅基地不能自由買賣，不存在農村的住房市場，農村住房價值被大大低估（見圖3）。不過，允許農村集體經營性建設用地在符合規劃和用途管制前提下入市，必然會使宅基地價值得到喚醒，這種長期不合理現象將被改變。

（三）小產權房

小產權房是城市中心高房價和農村住房價值低估的必然產物，當然是不合法的，但也是制度不合理的表現。由于沒有完善的銷售手續，所以小產權房數量很難統計。“初步估計在北京已售和在建的小產權房大概占20%左右、且很快就會超過1000萬平方米。在西安，估計已占25%到30%，在深圳所占比重就更高，可能高達近50%。而根據濟南市有關部門的統計，該市全市小產權項目總面積仍有1000多萬平方米。”［2］小產權房價格一般高于農村住宅價值，又低于同樣位置商品房價格，大約為商品房價格的40%至60%。產生這一現象，至少有以下三方面的原因：第一，農村住房價值大大低于城市商品房平均銷售價格，2012年城市商品房價格與農村住房價值相差4748元/平方米。農村住宅轉為小產權房進入市場存在著巨大的利差。第二，當小產權房價格優勢大于其要承擔的違規成本時，以購買小產權房來緩解住房難就會成為城市居民的一種選項。第三，由于在法定的農轉非土地增值收益分配中，農村集體沒有得到合理的補償，所以，村集體也有這種建造、銷售小產權房的沖動，更難依賴村集體來監督村民，這樣，失去了基層基礎，執法成本上升，相應的違法成本則下降。

圖4 城鄉的級差地租

如果存在完善的城鄉統一土地市場，那么，根據地租理論城鄉的房地產價格應符合競租曲線的基本規律，沿著ABC線分布（參見圖4）。目前城鄉是完全割裂的，不存在統一土地市場。因此，城市中心的房價被推高，農村住房價值被低估，城市中心、城鄉結合部和農村房價呈現出AB、B′C′的分布。當這一不合理達到一定程度，就必然出現黑市，即違規的小產權房市場，小產權房的價格應會低于BC，因為購買者存在違規風險，同時小產權房價格又會高于農村住房價值BˊCˊ。當城鄉級差地租CC′足夠大時，小產權房就出現了，其價格將沿著MN線分布。也就是說，城市中心的房價越高，農村住房價值越被低估，那么城鄉結合的小產權房市場就越繁榮。

三、結論

從以上分析可見，城市中心的高房價、城鄉結合部的小產權房以及農村的空心村問題是相互關聯的，是現行征地補償和土地出讓金管理制度存在缺陷的反映。只有改革現行征地補償制度、土地出讓金制度以及其他相關的土地管理制度，才能改變這一系列亂象。十八屆三中全會提出新土改，尤其允許農村集體經營性建設用地在符合規劃和用途管制前提下入市，不僅將有效壓縮小產權房存在的空間、抑制高房價，同時也將發掘農村土地的真實價值。

雖然土地改革的具體方案還未出臺，相關土地法規修訂以及財稅政策改革尚未到位，而且這一復雜的土地改革系統工程也不是一蹴而就的，但已經提出的改革方向至少起到以下作用：（1）縮小征地范圍，抑制了政府對土地出讓的壟斷，為土地農轉非提供了新的流轉空間。（2）農地流轉有利于農業現代化、規模化，有利農業機械化，提高農業生產率。農地流轉越充分，越能促進農業地租形成，越有利于提高農地征地補償。（3）農村集體經營性用地流轉有利形成農村集體經營性用地價格，有利于提高農村集體經營性用地的征地補償價格（包括宅基地），有利于壓縮小產權房存在的空間。（4）對土地出讓金流向加強監管，加大土地出讓金對“三農”的投入，實施“萬村整治”計劃，體現農村土地市場價值，發展城鄉交通網，這些措施都將逐步縮小城鄉之間的級差地租。因此，農業用地充分流轉，將挖掘出其市場真實價值，農業地租的形成為農村土地設置了市場底價。而農村集體經營性用地流轉形成農村集體經營性用地價格，抬高補償宅基地的參考價格。抬高城鄉之間ABBˊCˊ的地租分布，使城市中心、城鄉結合部到遠郊的地租向ABC的分布靠近。

總之，隨著改革新舉措的出臺和落實，必將抑制城市中心的高房價，發現農村住房價值，抑制小產權房的進一步滋生。

［1］李劍閣.中國新農村建設調查［M］.上海：上海遠東出版社，2009.

［2］蔡繼明.關于妥善解決小產權房問題的建議［EB/OL］.http：//house.focus.cn/msgview/2883/172413759.html.