上海市餐廚垃圾管理沿革及處置能力發展淺析*

馬娟娟，呂 凡，邵立明，何品晶

（1.同濟大學固體廢物處理與資源化研究所，上海 200092；2.上海市浦東新區廢棄物管理中心，上海 200135）

1 上海市餐廚垃圾產生狀況

由2002—2011年《上海環境年鑒》可知，上海市餐廚垃圾日均產生量1 100 t；經上海市綠化市容局調研和測算，上海市2010年和2011年餐廚垃圾產生估算量分別為2 762 t/d和2 797 t/d。

2011 年，上海市常住人口數（2 347.5萬人）、人均餐廚垃圾產生量（0.119 1 kg/（人·d））、地區生產總值（19 195.7億元），分別較2001年增長40.7%、80.7%和268.4%［1-2］，年均增長率分別達3.47%、6.10%和13.9%。上海市餐廚垃圾產生總量增長迅速，2001—2011年，餐廚垃圾產生總量增長了154.3%，年均增長9.78%。

2 上海市餐廚垃圾管理歷程

2.1 上海市餐廚垃圾管理的體制沿革

1999年12 月，上海市人民政府頒布了《上海市廢棄食用油脂污染防治管理辦法》，明確了環保部門對于廢棄食用油脂的主體監管責任。2001年8月，上海市建委、市容環衛局、環保局聯合印發了《上海市餐廚垃圾處置和管理試行辦法》，確定由市容環衛部門負責廚余垃圾的監管。2005年4月，開始實施《上海市餐廚垃圾處理管理辦法》，上海市市容環衛局負責本市餐廚垃圾處理的管理。自此，上海市廚余垃圾和廢棄食用油脂管理統一劃歸于市容環衛局。2009年1月，按照《上海市人民政府機構改革方案》要求，原市市容環衛局職能納入上海市綠化市容局，餐廚垃圾管理歸口于綠化市容部門。

2.2 上海市餐廚垃圾管理的政策優化

上海市餐廚垃圾管理的特點是強調申報、收運、處置過程同步推進，其進程大體可分為3個階段。

2.2.1 規劃啟動期（2000年3月至2005年3月）

按照《上海市餐廚垃圾處置和管理試行辦法》，市市容環衛部門負責廚余垃圾收運、處置監管，產生單位向所在區、縣市容環衛部門進行申報，收運和處置單位在所在區、縣市容環衛部門備案。按照《上海市廢棄食用油脂污染防治管理辦法》，市環保部門負責廢棄食用油脂監管，產生單位向所在區、縣環保部門申報，收運和加工單位由市環保部門指定或招標確定。

2.2.2 全面發展期（2005年4月至2013年2月）

按照《上海市餐廚垃圾處理管理辦法》，市市容環衛部門負責餐廚垃圾的收運處置全過程監管。餐廚垃圾產生單位向所在區、縣市容環衛部門申報；市或區、縣市容環衛部門招標確定的生活垃圾收運單位同時承擔餐廚垃圾收運工作；區、縣市容環衛部門招標確定廚余垃圾處置單位，市市容環衛部門招標確定廢棄食用油脂處置單位。

2.2.3 功能優化期（2013年3月至今）

隨著社會各界對“地溝油”問題的強烈關注，上海市重點加強了對廢棄食用油脂的管理。2013年3月開始實施《上海市餐廚廢棄油脂處理管理辦法》，要求廢油脂產生單位每年向所在區、縣綠化市容部門申報；區、縣綠化市容部門招標確定廢油脂收運單位；市綠化市容部門招標確定廢油脂處置單位。廚余垃圾則沿用以往管理政策。

3 上海市餐廚垃圾處置設施發展狀況

2001 年，上海市確立“以大型處置設施為主，相對集中中型處置設施和小型分散型就地處置為輔”的餐廚垃圾基礎設施建設原則，鼓勵探索堆肥、焚燒和生化處理等多種處置技術。當年，小型生化處理機就地消納餐廚垃圾試點工作在上海開展［3］，餐飲業單位試點使用生化處理機19臺；盧灣區和普陀區均建成日處理量25 t的處置項目，前者采用高溫消毒技術，后者采用厭氧發酵技術［4］（目前前者已關閉，后者擴大規模并可持續使用［5］）。2003年，據上海市市容環衛局統計，全市餐廚垃圾日處置能力達500 t，廚余垃圾主要加工為動物飼料；廢棄食用油脂用以生產油酸、硬脂酸等化工原料。

2005 年，經上海市市容環衛局招標，上海中器環保公司和上海綠銘環保公司建成并投入運行，產品為生物柴油。2006年，上海市廚余垃圾總處置能力達700 t/d，8家將廚余垃圾加工為動物飼料添加劑，4家通過好氧堆肥或厭氧發酵生產有機肥料。2006年通過《上海市固體廢棄物處置發展規劃實施方案》，確立了“發展制肥技術、取消制飼料技術”的發展方向。

2009 年，上海市共形成8家廚余垃圾處置廠、2家廢棄食用油脂處置廠的處置規模，另有107 臺小型生化處理機用于就地處置（見表1［1，6］）。2010年，靜安、閔行、浦東、寶山等10個中心城區明確了廚余垃圾處置方向［6］，分別開展處理設施規劃。

表1 上海市餐廚垃圾申報、收運量及處置能力統計 t/d

自2005年起，上海市餐廚垃圾的處置能力基本保持恒定，均高于申報量和實際收運量，但仍遠低于實際產生量。2010年，全市餐廚垃圾收運量、處置能力僅為產生估算量2 762 t/d的22.8%和28.1%。

4 上海市浦東新區餐廚垃圾管理

4.1 餐廚垃圾收費

按照2004年9月《上海市單位生活垃圾處理費征收管理暫行辦法》的要求，浦東新區于2006年3月出臺相關實施細則，明確餐廚垃圾產生單位按照“誰污染，誰付費”的原則向浦東新區市容環衛部門繳納收運和處置費用，基數內收費標準為240元/t，基數外為480元/t。2012年7月1日起，廢棄食用油脂采用備案制度，免費收運。

4.2 餐廚垃圾收運

自2003年，浦東新區（原南匯區并入前）餐廚垃圾收運量呈逐年上升趨勢，占全市比例約10%。如表2［7］所示。

表2 浦東新區餐廚垃圾收運量統計

2009年5 月，根據國務院有關批復，原南匯區并入浦東新區。2011年，經浦東新區環保市容局招標，共有13家企業負責廚余垃圾收運，6家企業負責廢棄食用油脂收運。新區環衛部門按照收運的種類和數量向收運單位支付費用。

4.3 餐廚垃圾處置

2003—2009 年，浦東新區廚余垃圾均運往新區境內的美商生化處理廠進行好氧堆肥［7］；2010年以后，部分廚余垃圾被運往新區境內的上海傲雪生物科技公司和上海邦旭環境科技公司處理，前者采用生化機進行厭氧發酵，后者粉碎、蒸煮后飼養蚯蚓。浦東新區環衛部門按照處置量支付費用。全區廢棄食用油脂收集后，經初加工后運往位于奉賢區的上海中器環保公司和位于閔行區的上海綠銘環保公司用以制備生物柴油。

2013 年，浦東新區有機固廢處理廠批準立項，預計2014年底投產，廚余垃圾采用厭氧消化工藝，設計處理能力為200 t/d；廢棄食用油脂用以制備生物柴油，設計處理能力35 t/d［8］。

5 上海市餐廚垃圾管理存在問題

1）歷史欠賬過多，灰色利益鏈長期存在。餐廚垃圾產生單位分布范圍廣、數量多，源頭信息難以全面掌握。“泔水豬”、“地溝油”等灰色利益鏈誘惑巨大，違法成本不高，餐廚垃圾非法收運時有發生，短時間內難以根除。

2）餐廚垃圾收運能力不足，生物柴油產品出路不暢。近幾年，隨著垃圾分類政策的落實，餐廚垃圾分類效果初步顯現。但就全市而言，產生單位申報積極性不高，分類收運設備、人員嚴重不足，處置缺口巨大。廢棄食用油脂收購的政府指導價偏高，生物柴油技術成本高，市場前景不明。

3）執法成本高，管理聯動性不強。餐廚垃圾從產生到最終處置，牽涉工商、質監、食藥監、商委、農委、環衛、環保、公安、城管等各部門管理職責，雖然有市食安辦進行綜合協調，但客觀上執法的人力、時間成本較高，聯動效果不理想。

6 上海市餐廚垃圾管理改進措施

1）在全市范圍內開展產生源普查，加強源頭管理。以工商、食藥監等部門所掌握的餐廚垃圾產生單位登記信息為基礎，利用信息化技術開展全面普查，掌握產生源信息，合理預測產生量，達到在源頭上杜絕餐廚垃圾管理亂象的目的。

2）提高執法效率，加大非法收運、處置懲治力度。利用地理信息技術確定餐廚垃圾產生集中區及管理盲區，利用空間定位、電子稱重系統等現代化設備，實現收運實時在線監控，提高針對非法收運的聯動執法效率及整體監管水平，加大懲處力度。

3）吸引社會資本，實施政府扶持，拓展收運、處置能力。降低準入門檻，吸引社會資本，通過公開競標，拓展餐廚垃圾收運、處置能力，加強人員培訓，促進行業規范。實施符合市場規律的廢棄食用油脂收購指導價，鼓勵科研機構和企業攻克處置技術難題，優化厭氧處理工藝，降低處理成本。

［1］上海市綠化和市容衛生管理局，上海市廢棄物管理處，上海大學.上海市餐廚廢棄油脂處理服務與管理政策研究［R］.2013.

［2］上海市統計局.上海統計年鑒2012［M］.北京：中國統計出版社，2012.

［3］夏越青，周迎艷.上海市餐廚垃圾的管理［J］.環境衛生工程，2003，11（1）：43－45.

［4］戚建強，孫紅軍，李紅.餐廚垃圾處理技術進展探討［J］.綠色科技，2012 （1）：127－129.

［5］趙有亮.上海市食品廢棄物處理處置現狀綜述［J］.四川環境，2010，29（2）：128－133.

［6］上海市人民政府發展研究中心.2011上海經濟年鑒［M］.上海：上海經濟年鑒社，2011.

［7］浦東新區環境保護與市容衛生管理局.浦東新區環保市容志［M］.上海：上海科學技術文獻出版社，2013.

［8］關于浦東新區有機質固廢處理廠工程預可行性研究的評估意見［R］.上海，2012.