淺析鄰避效應對我國城市生活垃圾處理的影響

張 俊

（上海環境衛生工程設計院，上海 200232）

1 我國生活垃圾處理現狀

據統計［1］，2012年，我國城市生活垃圾清運量已經達到1.71億t，無害化處理量1.45億t，無害化處理率84.83%，約2 600萬t的生活垃圾沒有進行無害化處理。全國657個設市城市中，仍有138個城市沒有生活垃圾無害化處理設施，占設市城市總數的21%。部分已建成設施的城市，面臨著填埋場超負荷運行、使用壽命急劇縮短、新建項目無法落地等問題。例如中部地區的河南省目前運行的生活垃圾無害化處理設施幾乎全部為衛生填埋場。近年來，鄉鎮生活垃圾開始進入縣、市填埋場進行集中處理，河南省近半數的衛生填埋場處于超負荷運行狀態，使用壽命大大縮短，即將面臨垃圾無處可去的尷尬境地。

2 鄰避的內容

鄰避，英文描述為Not-In-My-Backyard，簡稱NIMBY，即不要在我的后院，源于居民擔心某些設施對自身居住環境帶來影響，而反對選址建設在自己居住地附近的現象。居民反對的這些設施包括公廁、垃圾收集站、垃圾轉運站、垃圾焚燒廠、垃圾填埋場、污水廠、動物屠宰場、化工廠、發電廠、監獄、火葬場、公墓、通訊中轉站等。雖然這些設施一般都會為附近地區帶來長遠利益，但短期內會對附近居民造成一定的負面影響。居民都需要這樣的設施存在，以滿足自己相關方面的需求，卻無一例外地反對這些設施選址建設在自己居住地區。

21世紀以來，各地頻頻發生鄰避事件，見表1。這些事件的發生，嚴重影響著我國經濟社會的健康發展，也影響著人民群眾居住環境的有效改善。

表1 鄰避事件匯總

3 鄰避事件頻發的原因分析

3.1 設施運行不規范導致居民頻頻抗議

各地普遍存在“重建設、輕管理”現象，設施建設過程不規范，選擇技術不合理，導致設施建成運行后二次污染問題頻發。例如填埋場填埋作業不規范，大風一起，垃圾滿天飛，居民退避三舍仍難躲避；部分地方采用的堆肥處理技術不過關，導致設施周邊臭氣沖天，居民難以忍受；滲瀝液不能得到妥善處理，部分地方存在滲瀝液偷排現象，嚴重污染設施周邊地表水和地下水，導致居民抗議不斷，甚至阻止垃圾進入填埋場；部分小型垃圾焚燒設備簡陋，煙氣凈化手段簡單，煙氣排放不達標，濃煙滾滾，氮氧化物、硫化物等污染物不能達標排放，居民頻頻采取激烈措施進行抵制。

3.2 政府決策方式引發居民抵觸

目前各地采用的政府決策方式依然是“政府決定-宣布”類型，即政府從項目的前期規劃、選址到可行性研究、選址、建設，不能充分考慮設施建設周邊居民的意見，甚至有些設施在選址時根本沒有征求居民意見，只是在建成運行后通知居民了事。這種決策方式觸及了居民切身利益，導致居民的激烈反對和抗爭，甚至由此引發嚴重的群體性事件，危害社會安定。公眾與政府的對立矛盾不斷升級，導致公眾對政府不信任感的進一步加劇。

3.3 公眾垃圾處理知識不足引發盲從

如今人們對生存環境的關注度越來越高。每年兩會期間，都有多達上百位代表和委員對城市生活垃圾處理提出建議和要求。關注生活垃圾處理的人雖多，但是大多數人了解生活垃圾處理知識大多是從網絡、報紙、電視新聞上得來，而非專業機構傳授。由于網絡、報紙、電視作為新聞消息的傳播手段，局限于新聞消息的時效性，并不能深入地分析所得信息的真假，從而造成文字片面性，錯誤地引導人們做出判斷。例如個別媒體在炒作生活垃圾處理設施的時候，往往與設施周邊居民患有肺癌、胃癌、腸癌病癥聯系起來。然而事實卻是這些患者在垃圾處理設施建設之前就已經患病，并非是垃圾設施的建設誘發病癥。

3.4 補償機制不健全

①補償形式不科學。鄰避設施的補償可分為現金補償和非現金補償2大類，非現金補償包括實物補償、應急基金、財產保險、效益保障和經濟激勵［2］。我國常用的補償為現金補償，非現金補償較為少見，居民也樂于接受現金補償。但現金補償是一次性的，并沒有考慮設施建設運行對周邊環境造成的長期影響，往往設施建成運行后，居民內心中的鄰避心理并未減弱，仍會擇機反對和抗議。②補償范圍較小。當前常用的補償機制僅僅對征地的居民給予一定的現金補償，對于設施周圍環境影響范圍內人群的補償機制尚未完全建立。③補償標準不健全。根據王奎明等研究發現，補償機制對于避免鄰避事件的發生具有顯著性影響［3］。補償的越多，居民的反對聲音越小，反之越大。經濟發達地區尚可給予周邊居民一定的補償，以削弱居民反對聲音。但經濟欠發達地區受限于地方財力限制，不可能拿出大筆資金滿足周邊居民的補償需求，由此引發鄰避事件多發。

4 避免鄰避事件的建議

4.1 提高設施建設運行水平

地方政府在選擇生活垃圾處理技術時，應按照國家政策要求，因地制宜選擇技術成熟可靠、先進適用的技術。同時，應選擇誠信可靠、運行規范、技術力量較強的企業進行運營，防止二次污染發生，以安全穩定的運行方式，贏得公眾對生活垃圾處理企業的信心和對生活垃圾處理事業的支持。

4.2 加強監管

一是各地要明確當前生活垃圾處理工作的主體依然是政府，只有政府做好監管工作，監督生活垃圾處理企業規范、安全運行，防止污染物不達標排放，才能有效地防止鄰避事件的發生；二是各地要積極引入信譽度較高、技術可靠的監測機構進入生活垃圾處理設施，定期公布檢測結果；三是生活垃圾處理企業要摒棄怕人看的思想，要勇于讓周邊居民進入生活垃圾處理各個環節，接受他們的監督和檢查，讓周邊居民放心。

4.3 健全公眾參與機制

政府要不斷完善決策機制，建立居民參與機制，積極吸納居民進入項目科研、選址、建設環節，與居民共同開展生活垃圾處理設施決策，從源頭避免鄰避事件的發生。

4.4 加大科普力度

政府和生活垃圾處理企業要加大生活垃圾處理知識的科普力度，將生活垃圾處理知識送進社區、送入家庭，讓人們能夠真正地了解生活垃圾處理技術，了解生活垃圾處理設施建設運行基本情況、污染物控制標準、監測結果等內容，消除居民對生活垃圾處理的片面認知。

4.5 完善補償機制

一是制定科學的補償方式。地方政府要逐漸改變單一的一次性現金補償模式，而要向復合補償模式轉變。在給予現金補償的同時，還應該給予必要的實物補償，盡量降低垃圾處理設施建設對居民造成的影響。例如在設施周邊設置綠化隔離帶，將垃圾與人們生活從心理上分割開來；在居民區建設醫療、教育等設施，既可兌現對居民的補償承諾，又可提高當地居民的醫療衛生和教育水平。

二是依據環境影響范圍確定補償范圍。宜依據環境影響評價報告中確定的影響范圍來確定補償范圍，不應只對征地居民給予補償。

三是要合理制定補償標準。地方政府要擺脫“給錢即完事”這種快餐式解決矛盾的方法，要根據居民距離設施遠近、受影響程度大小等合理制定補償標準，分別給予相應的補償。

5 結束語

城市生活垃圾處理是關系城市安全運行的基礎，是提高人民群眾人居環境的保障，是實現美麗中國夢的前提條件。只有讓人民群眾參與到生活垃圾處理工作的各個環節，充分了解生活垃圾處理技術、設施建設和運行，并逐步消除他們的抵觸心理，并給予合理穩定的補償，才能有效地避免鄰避事件的發生，實現城市生活垃圾處理減量化、資源化、無害化，促進城市可持續發展。

［1］中國住房和城鄉建設部.中國城市建設統計年鑒［M］.北京：中國計劃出版社，2012.

［2］陳佛保，郝前進.美國處理鄰避沖突的做法［J］.城市問題， 2013（6）：81－84.

［3］王奎明，于文廣，譚新雨.“中國式”鄰避運動影響因素探析［J］.江淮論壇，2013（3）：35－43，68.