我國餐廚垃圾管理體系解析及管理對策探討

劉 曉，劉晶昊，高海京

（城市建設研究院，北京 100120）

1 餐廚垃圾界定及管理現狀

餐廚垃圾一般是指從事餐飲經營活動的企業和機關、部隊、學校、企事業等單位的食堂、餐廳等餐飲服務單位在食品加工、飲食服務、單位供餐等活動中產生的食物殘渣、殘液和廢棄油脂等。據統計，目前我國有酒店、餐館近350萬家，2009年北京有酒店、餐廳近62 027家，日產生餐廚垃圾1 700 t；上海市餐廚垃圾產生量約為1 900 t/d，全國城市餐廚垃圾的年產生量大于6 000萬t；且隨著我國餐飲業的不斷發展，餐廚垃圾產生量也隨之不斷上升［1－2］。

與家庭產生的廚余垃圾相比，餐廚垃圾具有產生源相對集中，產生量大，易于收集，便于統一處理的特性；同時，餐廚垃圾中油脂含量高，可以達到5%～10%，具有一定的資源回收價值，不法分子將餐廚垃圾非法收集用于提煉地溝油，成為我國食品安全的重大隱患。

在20世紀末，瘋牛病、口蹄疫等世界范圍內的畜禽傳染疾病的流行，使人們意識到餐廚垃圾直接用于養殖家畜會帶來巨大的衛生安全隱患，在我國餐廚垃圾管理開始得到重視并在上海、青島、北京等城市開始推進。2009年后，餐廚垃圾非法收運處理帶來的食品安全問題在全國范圍內受到廣泛關注，2010年7月《國務院辦公廳關于加強地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見（國辦發 [2010]36號）》要求在全國范圍內加強餐廚垃圾的管理。2011年3月23日，國務院常務會議提出“到2015年，全國50%的設區城市初步實現餐廚垃圾分類收運處理”。

2006—2012 年全國各大中城市出臺了多項餐廚垃圾管理辦法，對餐廚垃圾收集及處理過程進行規范化控制。北京、上海、杭州等各大城市均明文規定餐廚垃圾的收集、運輸和處理必須符合衛生、環保的要求；餐廚垃圾產生單位應當設置專用的餐廚垃圾收集容器，將餐廚垃圾與非餐廚垃圾分開收集；產生廢棄食用油脂的，還應安裝油水分離裝置或設置隔油池等設施，進一步加強餐廚垃圾的綜合治理。目前我國針對餐廚垃圾的管理工作仍主要集中在地方性的政策法規，缺乏對餐廚垃圾行業發展的系統規劃及操作性強的控制措施，在實際管理過程中仍存在一些問題。

1）非法交易問題仍然突出，執法能力亟待加強。目前我國大部分地區的餐廚垃圾及餐廚廢棄油脂收集處理仍未實現完全規范化，仍然存在直接傾倒以及非法收運的情況。雖然部分城市率先建立了規范的餐廚垃圾收運隊伍，然而保證規范收運的前提是切斷非法收運及非法交易，需要強有力的政府執法能力。

2）處理能力存在缺口。由于餐廚垃圾處理行業為新興行業，在系統管理及運營方面仍處于起步摸索階段，因此部分新建設施出現運轉困難及推進緩慢的問題，缺乏經濟鼓勵政策，不能完全滿足餐廚垃圾資源化處理的需求。

3）缺乏行業標準及政府技術導向。目前，國內的餐廚垃圾資源化技術還不是十分成熟，缺乏運行良好的成套化示范工程。因此，加強技術研究，建立完善的餐廚垃圾處理技術體系是目前餐廚垃圾管理需要解決的主要問題。通過加強餐廚垃圾資源化技術，可以提高餐廚垃圾的資源化程度，提高餐廚垃圾終端處置產品的附加值，進而降低餐廚垃圾處置成本。

4）監管系統需要進一步完善。餐廚垃圾管理對象基數大，同時在收、運、處過程中涉及的管理環節眾多，因此監管是餐廚垃圾管理的重點。目前餐廚垃圾產生單位源頭管理薄弱，缺乏源頭制約手段，聯合監管機制尚未形成，監管能力亟待加強。

2 餐廚垃圾管理相關政策及標準

2004年12 月29日修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》是固體廢物污染防治的上位法，對城市生活垃圾進行了界定，對垃圾處理規定了相關原則。根據《固廢法》餐廚垃圾是一種特殊的生活垃圾。國家環境保護總局在2006年10月給天津市環境保護局“關于餐飲行業產生的廢棄食用油脂是否屬于生活垃圾的復函”（環函 [2006]395號）中也明確了這一點。

《城市生活垃圾管理辦法》是中華人民共和國住房和城鄉建設部于2007年4月10日通過的針對城市生活垃圾的專項管理辦法，其中指出賓館、飯店、餐館以及機關、院校等單位應當按照規定單獨收集、存放本單位產生的餐廚垃圾，并交符合本辦法要求的城市生活垃圾收集、運輸企業運至規定的城市生活垃圾處理場所。此管理辦法明確了排污者即責任主體，餐廚垃圾必須單獨收存，從事餐廚垃圾收運的企業必須符合要求，處理場所必須符合規定。

另外，《中華人民共和國循環經濟促進法》、《中華人民共和國清潔生產促進法》、《中華人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國農產品質量安全法》等，均有餐廚垃圾管理相關條款。2010年7月國務院辦公廳出臺了《國務院辦公廳關于加強地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見（國辦發 [2010]36號）》；2011年4月19日國務院發布了《關于進一步加強城市生活垃圾處理工作的意見》，均提出要加強餐廚垃圾管理，對餐廚垃圾收集和處理過程進行規范化控制。

3 餐廚垃圾管理組織結構解析

1980 年我國現行的城市生活垃圾管理體制逐漸形成。《固廢法》規定：“國務院環境保護行政主管部門對全國固體廢物污染環境的防治工作實施統一監督管理”，“國務院建設行政主管部門和縣級以上地方人民政府環境衛生行政主管部門負責城市生活垃圾清掃、收集、貯存、運輸和處置的監督管理工作”。

總體上，中華人民共和國住房和城鄉建設部主要負責餐廚垃圾的管理，但由于餐廚垃圾管理工作涉及資源回收、污染控制、排放管理等多環節因素，因此餐廚垃圾管理同時也涉及到中華人民共和國國家發展和改革委員會、環境保護部、商務部等部委以及工商、稅務、城管、公安、衛生、質檢等多個職能部門。

從具體的政府部門職能上來看，呈現出“發改委管投資，住建部門管建設，商務部門管回收，環保部門管治理”的趨勢；在具體職能劃分上，餐廚垃圾由國家發改委、商務部、住建部等多部門制定政策和共同管理，所有與餐廚垃圾相關的項目規劃、設計及建設需要通過建設部的批準，餐廚垃圾處理處置設施的環保達標排放、污染物控制由環保部門控制。餐廚垃圾處理處置過程中涉及的打擊非法運營，規范市場交易的問題需由公安、城管等部門進行監督和處理；餐飲單位對餐廚垃圾的規范排放，衛生監督等衛生部門負有管理和監督責任；餐廚垃圾處理產品質量標準監督管理及產品質量標準制定和發布需由質量技術監督部門負責。

從國家、省、市進行縱向分析，可知各級別政府的管理職責不同，見表1。

表1 各級政府餐廚垃圾管理職責

4 餐廚垃圾管理對策探討

4.1 明確政策導向

政府政策的最大作用是導向，政策的頒布及推行可以有效的推動行業的發展，國家政策的提出最直接的效果就是營造社會輿論氣氛。從餐廚垃圾管理角度分析，“減量化”是第一要務，遵循可持續發展及循環經濟的理念，餐廚垃圾源頭減量是其管理過程的首要環節，近期國家厲行勤儉節約、反對鋪張浪費的重要批示在全國各地引起強烈反響，從餐廚垃圾減量化的角度起到了實在的效果。其次，餐廚垃圾處理及管理是新興行業，仍處于發展的起步期，政府需要引導、支持企業開發參與相關項目，并在土地、稅收等方面給予優惠政策，切實促進行業的發展。

4.2 加大執法力度

餐廚垃圾管理具有管理對象多、管理環節多及管理系統復雜的特點，涉及到住建、商務、環保、質檢、工商、食品安全和衛生等多個部門；另外，由于餐廚垃圾具有一定的資源化利用價值，因此源頭管理及流向控制是餐廚垃圾管理的難點。鑒于管理過程的復雜性，餐廚垃圾的規范管理必須依靠強有力的執法手段及各管理部門的協同合作，建立有效的部門聯動機制，組成強有力的綜合管理部門，明確各部門的職責及任務，統一指揮，協同合作，才能實現餐廚垃圾的有效管理［3-4］。

4.3 加強經費投入

雖然按照普通城市生活垃圾“誰污染，誰付費”的原則，餐廚垃圾收集運輸及處理處置的費用應由餐廚垃圾產生單位來支付，但在管理前期，需要通過政府引導建立規范的管理體系及管理流程。建設部2002年印發了《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，其中規定若為滿足社會公眾利益需要，企業的服務定價低于成本時，政府財政部門應給予相應的補貼。餐廚垃圾管理是保障公眾食品安全的重要環節，滿足社會公眾利益的需要，因此在管理前期，政府應當承擔餐廚垃圾規范收運及處理的成本，加大經費投入，確保餐廚垃圾處理行業的發展，經過后期的規范管理，引導市場成熟穩定后，可以逐步減少政府的補貼，由餐廚垃圾產生者繳納的費用來平衡整個餐廚垃圾管理的費用。

4.4 完善制度建設

目前我國餐廚垃圾管理的相關法律法規及標準條文主要是在城市生活垃圾法律法規體系中有所體現，缺乏具有針對性及獨立性的餐廚垃圾管理體系，管理責任很難落實，技術導向也有所欠缺。目前，我國部分城市在餐廚垃圾處理方面進行了多種嘗試，涌現了蘇州模式、西寧模式等具有代表性的餐廚垃圾管理模式，在總結提煉各地先進經驗的基礎上，盡快出臺全國性的規章制度或管理辦法，讓餐廚垃圾管理做到有據可依，將對餐廚垃圾管理起到積極的推動作用。

4.5 強化監管能力

餐廚垃圾中易降解有機物含量高，油脂含量高，具有一定的資源利用價值，因此成為部分不法分子的商機，出現了餐廚垃圾直接作為禽畜飼料和非法提煉地溝油的現象。為了保證餐廚垃圾處理過程中原料及產品的流向，強化政府能力，建立利用信息化手段的餐廚垃圾全過程監管及精細化監管，實現餐廚垃圾處理過程追溯，層層管理，逐層監控，可以從根本上解決餐廚垃圾非法收運處的問題。

［1］劉曉英，李秀金，董仁杰，等.北京市餐廚垃圾產生狀況及厭氧發酵產氣潛力分析［J］.可再生能源， 2009，27（4）：61-65.

［2］張晴，劉李峰，李俊，等.我國城市餐廚廢棄物現狀調查與分析［J］.中國資源綜合利用，2011，29（10）：40-43.

［3］李旭，善忠博，陳宏波，等.餐廚垃圾國家政策及地方法規研究和思考［J］.環境科學與技術，2011，34（12H）：405-409.

［4］任連海，聶永豐.餐廚垃圾管理的現狀、問題及對策［J］.中國環保產業，2010（12）：45-49.