檢察改革中的“執法為民”

文◎李存海王新

檢察改革中的“執法為民”

文◎李存海*王新**

十八屆三中全會提出改革要以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點。明確提出司法制度要維護人民權益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。可見會議精神最鮮明的特征是更加強調了執法為民中的“為民”，要求司法改革緊緊圍繞民生、民意開展，以實現、保護人民利益為改革和工作目標。檢察改革的方向延續和堅持著執法為民的宗旨，又使執法為民的內涵“更上一層”。要求圍繞完全體現公平正義，更加嚴格履行檢察職能，關注群眾關心的不論大小而影響民生、安全案件，保障群眾的知情權、參與權、監督權和基本人權，避免冤假錯案方面開展檢察改革工作。

一、檢察改革中執法為民的內涵

（一）符合群眾利益需要的執法為民

遵照群眾需要，以群眾滿意與否作為衡量執法為民、公平公正的標尺，是司法改革的要求。群眾滿意的標準實質上是看檢察機關是否滿足群眾的利益訴求。其中既包括案件當事人的個體正當利益訴求，也包含了一定地域、區域以及最廣大群眾對公平正義的整體利益訴求。個人利益與社會整體利益本質上一致,但由于利益指向不同，有些情形下，兩者可能發生沖突，此時需要衡量兩者利益，有所取舍或有所輕重。遵照最廣大群眾內心需要的執法為民，要求檢察機關不以一時的輿論導向和不清楚來源的“群眾呼聲”為辦案思路，堅持司法獨立性是檢察機關處理案件過程中任何環節都需堅持的原則和態度。堅持司法獨立性就是堅持公平公正，維護社會生活的基本規則，保護人民群眾利益，符合著最廣大人民群眾的內心需要。

（二）堅守公平正義的執法為民

堅持公平正義的底線思維是處理執法為民界限的標尺，而執法為民是堅持公平正義的目標和方向。首先，公平正義是實現執法為民的基礎和保障。司法機關是實現公平正義的最后保障，民眾對司法機關的核心訴求是實現公平正義。其次，執法為民是公平正義的根本目的。公平正義是社會主義法治的價值追求，是檢察工作的生命線。［1］

（三）遵循司法規律的執法為民

回應人民群眾的關切，立檢為公、執法為民是“社會主義法治”理念的進一步深化。而司法活動有其固有的規律性，只有正確地認識、把握、遵循和運用司法規律，才能實現預期的改革目標。司法體制改革只有遵循司法活動的客觀規律，體現權責統一、權力制約、公開公正、尊重程序、高效權威的要求，才能符合人民內心需要的堅持公平公正的司法機關。作為司法機關的檢察機關，不能因推進司法改革，強調關注民生、參與社會治理而不顧司法內在規律，無限制地延伸其職能。

二、檢察改革踐行執法為民的機制建設

（一）完善檢務公開機制，引導正確的輿論導向

第一，公開檢察信息，滿足群眾期待。檢務公開是形象建設的一個重要載體，只有讓人民群眾更廣泛地了解檢察工作，才能對檢察業務作一個更加全面準確的評價。［2］除充分利用傳統媒體外，豐富和不斷更新檢察網站、微薄內容，運用網絡與民眾的互動，適時傳播檢察理念和檢察工作，以不斷增強檢察宣傳工作的傳播力和影響力。同時，檢務公開工作是一個由靜態到動態的檢察執法辦案過程。其工作成效的關鍵在于明晰公開的邊界。一是明確執法辦案各階段一法定程序做出的具有相對終結性的處理決定向有關單位或案件當事人進行分析論證、解釋說明。二是普遍建立健全公開聽證、答復制度。將群眾關注的擬不起訴等檢察機關處理決定，公開審查、公開答復。

第二，傳播檢察正能量，形成正確輿論導向。在新時代，檢察機關要發揮引導社會輿論、群眾民意沿著正確走向的作用，以案傳法，穩定群眾期待，促進社會和諧。受傳統理念或不正確信息引導，社會各界往往關注或質疑涉眾型或敏感類案件的處理，有時會使得檢察執法深陷司法價值與職業風險的兩難選擇。為此，及時公開檢察進程，宣揚法律理念，取得群眾支持，引導正確的輿論導向對處理案件減少辦案阻力、權力干預，實現司法公正有著重要意義。要將群眾關心的案件進程對社會開放，讓群眾知曉。

第三，完善外部監督機制，促進檢察改革有序推進。沒有監督約束的監督機關，其自身運行狀態和效果必然是大打折扣的。檢察機關除自身監督外，需自覺接受監督，將人民群眾的要求融入檢察工作。檢務公開要牢固樹立平等、開放、自信的理念，認識到接受監督、服務群眾是執法為民的重要表現；更加牢固地樹立接受監督的意識，采取報告工作、通報情況、實地考察、邀請參與執法檢查等多種形式，主動聽取、廣泛征求人大代表、政協委員等對檢察工作的意見和建議，將人民群眾的要求真正融入檢察工作中，不斷改進檢察工作。

（二）完善監督機制，提升社會治理成效

第一，增強檢察獨立性，強化監督行政機關能力。依法行政制度的改革和司法獨立改革的并行，為檢察機關行使行政監督權創造了寬松的外部環境。人財物的直管和打破區域管轄的機構設立等措施推行將極大程度上為打破行政干預、保證檢察獨立開辟道路。然不可回避的是其打破了原有的當地行政與司法機關的某種權力配置的平衡，以致行政機關對于行政監督的配合力度可能或多或少的有所缺失。進行風險預估與研究對策是一種直面改革的勇氣與智慧。如何在增強檢察機關獨立性的同時，切實強化行政監督的能力是有待解決的命題。可充分運用黨的統一領導和人民代表大會制度的優勢，化解可能存在的行政區域間矛盾，有效督促行政機關配合檢察機關的行政監督工作。同時積極爭取上級機關支持。及時總結，找準癥結，主動向上級機構匯報請示，以推動工作開展。

第二，積極探索多樣化的參與社會治理方式。在充分了解相關領域需求和問題基礎上，最大化發揮檢察建議在優化制度構建方面的積極作用，同時建立與其他部門的聯席會議制度。就社會管理方面的問題或建議主動與相關主管機關溝通，既在執法辦案方面達到取得行政管理部門支持目的，又在了解民情、社情基礎上，達到準確打擊犯罪，優化社會治理的目的。

（三）完善人權保障機制，防止冤假錯案

第一，擴張訴訟監督職能內涵。在審查起訴階段，訴訟監督要由“一元功能”向“多元功能”轉變，即從監督司法權運行的單一功能轉變為同時圍繞訴訟參與人權利保障進行監督。執法方式從單靠人力攻堅到同時重視信息化、科技化建設轉變，應對轉變模式的同時提升技能，著重培養偵查取證、非法證據排除、適應新程序的技能和訴訟中的交流溝通技能；在查證有罪事實的過程中，充分關注無罪事實，切實尊重犯罪嫌疑人、被告人在刑事訴訟中的主體地位，充分提取其辯解和辯護人意見，一方面從人權保障理念角度，克服漠視犯罪嫌疑人、被告人的辯解、控告申訴和排斥辯護人等問題，將法律監督與人權保障融為一體。另一方面從無罪推定角度，以有利于獲取無罪證據，也有利于從反向鎖定有罪證據，進而構建立體型指控犯罪的證據體系，以防止冤假錯案發生。

第二，嚴格執行程序規定。以推進統一業務軟件建設為契機，深化程序正義理念和切實執行程序規定。對法定應當延期審理、終止審理、改變管轄的案件做撤回起訴處理，或應法院請求撤回起訴，或者對應作不起訴案件建議撤銷、退回補偵等，以及時消除案件處理進程中的不確定狀態，有效維護犯罪嫌疑人權利，保障無罪之人及時回歸社會。

第三，借助“以偵查為中心”轉變到“以審判中心”的司法改革，加大對偵查機關的監督力度。由于機構設置、角色定位不同，導致偵查機關與檢察機關對待受理的案件存有不同的思維模式。偵查機關看待每個人可能都有嫌疑，而檢察機關則需樹立無罪推定理念，發現有罪證據的同時，關注無罪證據。由于思維模式的不同，審查偵查機關移送的案件是一個由粗到細的過程，在特定情形下，有時也存有去偽存真的過程。而去偽存真則意味著隱藏冤假錯案的可能性。檢察機關避免冤假錯案一方面不僅要加大證據審查力度，始終樹立人權保障和無罪推定理念。另一方面需要加強偵查監督力度，對于移送事實模糊、證據不足的，堅決不予起訴，對于證據造假的行為，及時予以糾正，構成犯罪予以嚴肅查處。

三、檢察改革中執法為民的實踐要求

（一）增強檢察權的獨立性，保證政府廉潔行政

十八屆三中全會清晰的提出深化行政執法體制改革的要求，明確指出完善行政執法程序，規范執法自由裁量權，加強對行政執法的監督。作為法律監督機關，檢察機關應監督行政機關依法用權、公民依法辦事，推進依法行政、全民守法。首先，強化檢察權的獨立性，加大打擊瀆職犯罪力度。目前行政機關不作為現象較為普遍，違背了行政機關執法為民的本質要求。檢察權獨立性的改革，主要目的之一是通過司法獨立，減少權力干預，強化行政機關人員瀆職或腐敗類職務犯罪的打擊力度。對于政府不作為造成嚴重后果的案件，在分析研判決策與損害后果因果關系的基礎上，予以從嚴打擊。其次繼續保持打擊腐敗類案件的高壓態勢，這是民心所向、民心所指。對發生在群眾身邊、損害群眾利益、社會影響惡劣的社會保障、征地拆遷、醫療衛生、食品安全、就業就學、新農村建設等領域中的職務犯罪，予以嚴厲打擊，嚴肅查處。

（二）著力打擊影響民生案件，推進和諧社會建設

第一，回應人民群眾新期待，切實落實“群眾無小事”的理念。不放松對入室盜竊、盜竊電動車、電信詐騙和制假售假等民生小案的查辦力度。第二，解決人民最關心最直接最現實的利益問題。從源頭上保障和改善民生，加大食品藥品生產、流通、質量監管等環節犯罪的打擊力度，促進從源頭上保障和改善民生。第三，高度重視城市公共安全，及時介入重大責任事故、重大食品安全事件和群體性事件的調查，堅決查辦國家機關工作人員濫用職權、玩忽職守造成重大安全生產事故的犯罪案件。第四，嚴厲打擊群眾關注度高、社會影響大的毒品、賭博、搶劫、搶奪、盜竊等各種刑事犯罪，切實解決人民群眾反映強烈的社會治安問題，為人民群眾創造安居樂業、和諧穩定的社會治安環境和公平高效的法治環境。

（三）正確處理新類型犯罪，維護經濟社會秩序

首先，隨著改革的深入，財政、金融、證券等領域的犯罪問題凸顯出來，且呈現出犯罪方式不斷翻新的態勢。檢察機關需正確把握罪與非罪界限，準確掌握政策界限，確保三個效果統一。在深入分析經濟社會發展深層次矛盾和問題基礎上，研判新類型案件的法律適用問題。其次認真預估與研究深化改革中極可能出現的刑事問題。如2014年經濟工作會議提出大力推進城鎮化建設，檢察機關需對推進城鎮化建設隱藏的社會隱患，尤其是在土地拆遷、農村建設、就業上學等領域發生的職務犯罪隱患，有充分的估計和應對。

（四）全方位參與環境治理，促進生態文明建設

首先檢察機關及時介入重大環境污染事故的調查處理，嚴肅查辦嚴重環境污染案件和責任事故背后的瀆職犯罪。其次完善檢察機關作為支持起訴人督促并支持公益訴訟人起訴制度。對因破壞環境資源行為給國家造成重大損失的刑事案件，提起公訴同時一并提起附帶民事訴訟，對被告人或單位提起民事追償。對經審查認為不構成犯罪的違法行為，在做出不起訴決定書或建議公安機關撤回起訴意見后，及時將案件線索移送本院民行檢察部門，以檢察機關為訴訟主體進行公益訴訟，以民事角度對違法行為人進行追償。再次堅決查辦環境污染監管機構人員玩忽職守、濫用職權造成生態破壞的職務犯罪，打掉環境污染企業的保護傘。最后量刑建議審慎適用緩刑。建議刑罰適用上慎用緩刑，確需適用的可同時建議宣告禁制令，以禁止其在緩刑考驗期內從事與排污工作有關的互動。

結語

深度的司法改革已全面拉開序幕，作為司法機關的檢察機關如何在這場改革大潮中扮演好角色，成為改革的推動力是擺在每個檢察人面前迫切需要解答的命題，答案的關鍵在于堅持執法為民的宗旨意識，強化執法為民的執行力度，以執法為民為宗旨和任務推進檢察改革的進程。面對改革帶來的挑戰和機遇，置身其中的每位檢察人員的應對之策在于找準檢察工作的著力點，實現人民群眾期待的社會穩定、公平公正和安居樂業。

注釋：

［1］姜偉：《論中國特色的社會主義法治理念》，載《人民檢察》2008年第2期。

［2］陳旭：《以“看得見”的方式實現執法為民——以加強檢察形象建設為視角》，載《人民檢察》2012年第5期。

*北京市順義區人民檢察院副檢察長［101300］

**北京市順義區人民檢察院干部，法學博士［101300］