論刑事案件被害人公益救助模式的構建
——以城市外來務工人員公益救助為例

文◎王燕鵬

論刑事案件被害人公益救助模式的構建
——以城市外來務工人員公益救助為例

文◎王燕鵬*

刑事案件被害人救助制度，指對遭受犯罪行為侵害而又沒有得到充分賠償的被害人及其家屬，通過相應程序給予以經濟補償為主要形式的救助制度。近年來，一些地區開展的被害人救助司法實踐取得了一定的效果。但相較于制度設置初衷，我國現行的刑事案件被害人救助體系還存在一些問題。

一、我國刑事被害人救助模式現狀及存在的問題

（一）缺乏系統、成熟的被害人救助理論

一般認為，對刑事被害人予以救助的理論依據主要有兩類，一是國家責任說，認為國家對公民負有防止犯罪發生的責任，因犯罪的發生是由于國家對公民權益的保護不力，故國家理應對被害人所遭受的損失承擔補償責任；二是社會福利說，認為對被害人予以救助，是社會增進人民福利的一項重要任務，對被害人進行救助本身就是社會福利性保障的重要體現［1］。與域外已形成較為成熟的國家救助制度的國家相比，我國無論從理論還是社會認知層面，對于對被害人救助的理論依據均缺乏系統的研究和認識，因救助主體與被救助對象的法律關系不明晰，“救助”與“賠償”的概念不分，將國家從道義和社會福利層面實施的對刑事被害人的救助作為理所應當的“賠償”，既違背了對被害人救助制度的初衷，也不利于促進和維護司法權威與社會和諧。

（二）現行的刑事被害人救助模式運行問題突出

2004年2月，山東省淄博市開始進行對被害人救助制度實踐，其后，北京、上海等地的一些法院、檢察院獨立或者會同當地政法委等部門開展了形式多樣的刑事被害人救濟工作［2］。來自互聯網的資料顯示，2010年至2011年，全國檢察機關共發放救助金額近9千萬元，2009年至2011年，全國法院系統累計向刑事被害人發放救助金2億余元［3］。與我國民主法治的發展的要求相比較，我國現行的對刑事被害人救助的模式還存在一些問題。

1．與寬嚴相濟刑事政策適用的銜接不順暢。隨著社會民主法治水平的提升，注重保護被告人的合法權益，最大程度修復被犯罪破壞的社會關系，化解社會矛盾，慎用死刑、無期徒刑等嚴厲刑罰措施已經成為刑事司法常態?，F階段我國開展的被害人救助工作在具體操作層面因實施機構不統一、經費來源沒有保障、救助對象范圍及條件不一致、救助標準不統一、救助程序不完善等實際問題，尚無法給予刑事被害人充分的經濟救助，對被告人單方面使用寬緩的刑事處罰很難得到被害人、家屬以及社會的理解和認同，這在很大程度上制約著寬嚴相濟刑事政策的貫徹落實。

2.與維護司法機關適用法律的權威不適應。現行刑事被害人救助的實施主體往往是檢察機關、審判機關等具體刑事案件的審查、審判機關，并無與案件辦理相分離的獨立部門或機構負責對被害人的救助。這種刑民交織的復雜法律關系很容易形成訴訟參與人與司法官以對被告人適用刑罰、對被害人給予補償為標的的“討價還價”，長此以往，既不利于司法人員獨立行使司法權，也不利于維護司法的權威和公信力。

3.與最大限度的解決被害人困難要求不契合。受人力所限，由司法機關主導的司法救助審批程序繁瑣，一般都要在刑事案件審結甚至進入執行階段才能進行，距被害人遭受經濟損失、生活陷入困境的時間少則幾個月，多則幾年之久，無法滿足對被害人救助及時、有效的實際需求；受資金保障所限，一些帶有救急性質的小額救助能夠一定程度上緩解被害人的一時困難，但對于那些因害致殘、因害久醫、因害返貧的被害人來說，無疑是杯水車薪。

（三）城市外來務工人員面臨的現實困境凸顯

隨著我國工業化和城市化進程的穩步推進，城市外來務工人員已經成為了我國產業工人的重要組成部分，城市發生的刑事案件中涉及外來務工人員的比例也處于較高水平，相關統計數據顯示，2004年至2012年，涉及外來人員（包括被告人和被害人在內）犯罪的刑事案件比例高達69%［4］。相較于城市居民，以城市外來務工人員為對象的刑事被害人救助面臨的問題更加突出：

1.對城市外來務工人員的刑事被害人救助效果不佳。目前對社會特困群體救助主要依托于被救助人的戶籍所在地開展，對于一些因災害、刑事案件等意外事件致貧、致困個人的救助，主要是由其本人戶籍所在地政府和工作單位共同進行。因其服務處所遠離戶籍所在地，履行申請、核實等必要的程序所耗費的人力物力較大，救助程序繁雜且耗時較長；由于外來務工人員遭受的經濟損失系刑事案件所引發，不屬于其單位繳納的社會保險理賠范圍之列，加之其服務的企業往往規模較小，無力承擔較大數額的經濟救助。

2.對刑事案件被害人救助處理不當易激化社會矛盾。由于缺乏戶籍所在地、單位提供的必要支持與幫助，對城市外來務工人員而言，在刑事案件辦理中如無法及時緩解被害人的生活困境，極易進一步激化矛盾。如涉眾型經濟犯罪、惡意欠薪等一些民刑關系交織的刑事案件中，被害人中不乏城市外來務工人員，此類案件波及范圍廣、遭受的經濟損失巨大，由于失去了生活的唯一保障，外來城市務工人員組織引發的群體性事件時有發生，嚴重影響了城市穩定。

二、被害人社會救助體系構建的框架

無論是從提升社會整體福利保障水平，促進社會經濟和民主法治發展，抑或是建設和諧社會的角度看，構建與我國發展實際相契合的社會救助體系，對因刑事犯罪致困、致貧的被害人開展救助都具有非常強的現實意義。這一框架的構建主要應明確3個方面：

（一）以社會團體為救助執行主體

可借鑒西方和我國一些地區的實踐，參照對犯罪嫌疑人、被告人開展法律援助的形式［5］，由社會團體以獲得求償權的形式，具體執行對被害人的救助。這種救助模式具有3個方面的優勢：

1.刑事裁判與救助分離有利于維護司法公信力。一般刑事案件中被害人對被告人的求償主要是通過刑事附帶民事訴訟進行的，這客觀上使得被害人對司法機關的民事和刑事裁判進行“要么重刑、要么賠錢”的博弈，司法機關做出的刑事裁判在一定程度上成為了與被害人討價還價的“談判”，嚴重損害了司法的公信力和法律的權威。由社會團體具體執行對被害人的救助，將救助主體與裁判的主體相分離，可以最大限度地排除因民事賠償問題對司法機關的干擾，使得司法機關能夠從容地適用法律和刑事政策，獨立做出司法裁判，維護司法公信力。

2.平等民事主體之間的代位求償有利于緩和社會矛盾。受傳統觀念影響，“有困難找政府”的“大政府”觀念根深蒂固，政府甚至司法機關自然成為救助的具體執行者和責任人，被害人與政府之間這種不對等的關系使得各級政府、司法機關往往處于“出力不討好”的尷尬境地。由社會團體作為救助執行主體，并且在救助金額的范圍內取得被害人對犯罪行為人的求償權，雙方平等的民事主體地位、法律關系使得這種“救助”更符合制度設置的道義出發點，可以有效避免政府、司法機關陷入不必要的矛盾紛爭中；另一方面，負責救助的社會團體可以通過求償權的取得，將被害人零散的求償權有效聚集，為以犯罪嫌疑人（被告人）為相對人，開展類似集團訴訟形式的民事訴訟創造條件，保證求償行為的效能，最大限度保證當事人的合法權益。

3.有利于相關工作的及時、高效開展。司法實踐中依托檢察機關、審判機關進行的被害人救助因受案件訴訟周期、人力資源等方面因素的限制，救助金真正發放至被害人的手續較為繁瑣且時間較長，無法滿足對被害人及時救助的實際需求。由社會團體執行對被害人的救助，可以使得刑事訴訟與救助同步進行，使得司法機關辦案人員能夠集中力量辦理刑事案件，便于救助執行機關動態了解被害人所面臨的實際經濟困難并及時、高效地給予救助。

（二）依托政府和司法機關開展

在由社會團體作為救助執行主體的前提下，政府和司法機關應主要提供以下幾個方面的協助：

1.在資金來源上提供必要的支持。盡管社會團體可以以取得求償權的形式獲得向被告人追索給付款項的權利，但因很大一部分債權將因被告人無力負擔而僅具有法律形式上的意義，僅憑借社會團體募集的公益資金不可能形成持續有效的救助資金來源。因此，在充分吸納社會公益力量參與救助的同時，可以將實踐中各地財政撥付的用于對刑事案件被害人救助的專項資金作為救助資金的主要來源之一。

2.在救助工作各環節給予必要的人力協助。鑒于社會團體主動開展對被害人救助無論在申請受理、對象選擇等方面，還是在核實了解案情、與相關政府部門對接等環節都存在現實困難。因此，應當由政府相關部門和辦理所涉及刑事案件的司法機關給予必要的人力協助。具體程序上可借鑒對經濟上存在困難的被告人給予法律援助的機制進行：由被害人先行向司法機關提出申請，再由司法機關將相關申請轉交社會團體并提交相關的材料，由社會團體負責救助實體程序的執行，在此過程中由社會相關部門、司法機關給予必要的協助。

3.在資金管理和使用上進行必要的監管?？紤]到救助資金的來源和用途，應當由政府在上述資金的管理、使用方面進行監管：由政府、司法機關、捐助代表聯合組成專門的監管組織，監督專項資金在相關法律法規、章程內的管理使用情況；社會團體應當定期向監管組織匯報專項基金的管理使用情況以及重大事項；由政府委托專門的審計機構對專項基金的管理使用情況進行審計等。

（三）限定救助規模，由點及面適度擴展

刑事案件被害人救助是一項龐雜的社會工程，在制度框架的構建及實體操作層面需要多方協作，循序漸進開展，應對救助的地域范圍、救助對象、執行主體3個方面選擇基礎條件較好、現實必要性充分、可操作性較強的內容進行，形成科學、可行的工作規范，為刑事案件被害人救助工作的全面鋪開打下堅實的基礎。

1.選擇法治條件較好、司法條件成熟的地域試行被害人救助。促進社會的公平正義，維護司法公信力效果的實現，在很大程度上取決于刑事訴訟等司法程序是否能夠規范、有序的進行。因此，在地域選擇方面應盡可能的選擇司法人員素質較高、執法程序規范等司法條件成熟的區域開展。

2.選擇存在問題突出、救助要求迫切的被害人作為救助對象?，F階段對被害人進行救助的當務之急在于救急解困，因此在被害人司法救助制度的創設初期，要盡可能的選擇現行司法實踐中存在問題突出、救助要求迫切的對象進行救助，由此彰顯對被害人救助的積極意義，促進對刑事案件被害人機制的形成。

3.選擇管理規范、與被救助對象有關聯的社會團體作為救助執行主體。負責具體執行的社會團體選擇應當極其慎重：必須選擇具備組織結構合理、管理規范有序、熟悉公益基金項目運作和相關知識儲備等條件，擁有良好社會美譽度的社會團體，以有效保證參與救助執行社會團體社會資金募集以及參與具體救助工作的規范性和積極性。

三、涉及城市外來務工人員刑事案件社會救助模式設想

基于對現行刑事案件被害人救助模式的思考和分析，在一定地域范圍，以刑事案件中被害人為城市外來務工人員為對象，以社會團體為執行主體開展刑事案件被害人公益救助嘗試具有較強的可行性。具體實施包括實體性和程序性內容兩個方面：

（一）實體性內容

1．救助的范圍和對象。一定區域內因刑事犯罪案件的城市外來務工人員被害人。刑事犯罪案件類型不僅包括故意殺人、故意傷害、強奸、搶劫等暴力犯罪案件，也包括部分經濟犯罪案件；城市外來務工人員是指在該區域內無戶籍或房產，從事服務業、工業等產業的外來人員；被害人應做適度廣義理解，既包括犯罪行為直接傷害的對象，也包括已經死亡的被害人近親屬或者法定繼承人。

2．救助的條件。因犯罪造成的損失導致被害人生活陷入困境。造成的損失應限于直接經濟損失，間接損失以及精神損失不在救助范圍之列；生活陷入困境，是指因犯罪侵害致殘、致困等情形，導致其在城市的最低生活需求難以得到保障。

3．救助的形式和額度。主要以經濟救助為主要形式，以“救急解困”為基本原則?？紤]到專項基金的承受能力，救濟金的發放應以解決被害人最為現實、緊迫的困難為基本原則；救濟金的具體額度，應綜合考慮被害人實際遭受的損失、實際生活狀況、是否存在過錯、犯罪嫌疑人（被告人）的犯罪事實及可能的經濟賠償能力、當地的生活水平和職工平均工資水平等因素制定相對統一的標準。

4．救助的資金來源和管理。采取國家財政撥付與社會募集相結合的方式籌集，成立專項基金獨立核算管理。資金主要來源有以下幾方面：（1）政府財政撥款；（2）政法專項資金；（3）個人和單位向社會團體專項捐贈；（4）基金運作過程中產生的孳息；（5）其他。社會團體成立專項法治基金，設立基金管理委員會負責資金運作和發放等管理工作，資金獨立核算、?？顚Ｓ?。

5．救助的辦理機構。社會團體成立被害人救助委員會，負責被害人救助程序的辦理。委員會獨立于司法機關專門負責對被害人救助程序過程中的受理、審查、聽證等實體審查，以及與相關司法機關工作的銜接等程序性工作；委員采取選任制，具體成員組成應多元化，吸納具有法律專業知識、司法實踐經驗、熟悉社會工作等相關專業背景的人員專兼職擔任，保證被害人救助工作的公平公正與社會認可度。

（二）程序性內容

1．啟動程序。經由被害人提出書面申請。為避免被害人救助資金的濫用，保證救助力量的利用效能，救助執行主體在救助過程中應當處于被動地位，因此應規定由被害人提出書面申請，是程序啟動的唯一條件。書面申請中，應具體列明申請人的自然情況、基本侵害事實、遭受損失情況以及個人或家庭面臨的實際困難，應同時附有身份證明、能夠取得的法律文書、醫療證明、相關費用單據等基本證明材料。

2．申請的受理。由被害人向刑事案件辦理的司法機關申請后，由司法機關轉交?？梢钥紤]借鑒實踐中開展的法律援助模式，由檢察機關的公訴部門在案件受理時向被害人告知其具有獲得救助的權利，由其進行符合程序的申請，這樣可以最大限度的平衡“及時解決被害人困難”與“保證刑事案件辦理的相對封閉性”之間的矛盾。

3．救助的審查。社會團體對司法機關轉交的申請進行實體審核后做出予以救助決定。主要應包括如下幾個方面的事項調查：（1）被害人的實際身份和經濟生活情況，具體包括性別、年齡、職業及固定收入，有無撫養家屬等；（2）被害人在犯罪過程中受到侵害的實施，具體包括被害性質、程度、有無后遺癥及種類、治療費數額、被害人有無過錯及程度；（3）被害后的影響，具體包括由犯罪侵害所引起的經濟生活困難；（4）損害賠償情況，具體包括犯罪嫌疑人（被告人）是否予以賠償，賠償金的數額、是否獲取相關保險金等補償及單位或其他社會捐助。

4．救助的決定和發放。被害人救助委員會做出救助決定后，由救助基金向救助對象發放救助金，并書面通知轉交申請的司法機關，社會團體在給予的救助金額度內享有對相對人的追償權。救助決定應當由被害人救助委員會做出，為便于司法機關對涉及刑事案件的辦理過程中充分考量各方面因素，應當將救助決定、額度等內容書面通知轉交的司法機關?？紤]到社會救助的性質，應當以取得求償權的形式明確社會團體與救助對象的平等民事主體關系，具體程序上可以以授權或者協議的形式進行。

5．救助的監督。救助基金應按照公益基金管理規定接受監督，救助委員會應當定期向政府和司法機關匯報工作開展情況。內部運轉方面應當在基金的使用管理方面接受獨立的審計機構的審計、核查，外部機制上，應當接受政府、司法機關、社會各界等出資方、上級主管部門的監督，定期向各方匯報救助程序的進展、救助資金的使用等工作開展情況。

注釋：

［1］樊學勇：《關于對刑事被害人建立國家補償制度的溝通想》，載《中國人民大學學報》1997年第6期。

［2］陳彬等著：《刑事被害人救濟制度研究》，法律出版社2009年版，第52-53頁。

［3］據最高人民法院新聞發言人2012年9月25日介紹。

［4］相關統計數據來源于北京市人民檢察院第一分院。

［5］目前對刑事案件被告人、被害人開展的法律援助主要是由司法機關將相關需求轉交法律援助中心，由其負責具體法律援助工作的開展。

*北京市人民檢察院第一分院［100040］