職務犯罪預防專業化與社會化相結合機制探析*

文◎萬山李新枝

職務犯罪預防專業化與社會化相結合機制探析*

文◎萬山**李新枝**

職務犯罪預防工作在取得一定成效的同時，也存在預防水平低下、預防效果不高等諸多問題，其在反腐倡廉體系中的“治本”作用遠沒有得到有效發揮。要完善和創新職務犯罪預防機制，就必須走專業化與社會化相結合的路子，但這一機制仍有許多問題值得探討，筆者試對此略陳管見。

一、職務犯罪專業化預防與社會化預防相結合的基本內涵

“職務犯罪社會化預防”一詞最早出現于2001年。當年上半年，最高人民檢察院開始在職務犯罪易發的八個行業和領域開展職務犯罪系統預防工作。此后，各地相繼成立黨委領導下的職務犯罪預防領導小組和指導委員會，職務犯罪社會化預防走進了人們視野。“職務犯罪專業化預防”一詞最早出現于2005年。當年1月，全國檢察機關第二次預防職務犯罪工作會議確立了“建立專業化機制，運用專業化的手段，強化專業化的管理，建設專業化的隊伍”的思路，標志著職務犯罪預防進入了專業化建設的階段。2011年，江蘇省無錫市檢察機關提出了“專業化與社會化相結合”的概念，并得到了普遍認可。2013年10月，曹建明檢察長在向十二屆全國人大常委會第五次會議做檢察機關反貪污賄賂工作情況報告時就指出，要探索完善專業化預防與社會化預防相結合的有效形式，努力從源頭上預防和減少貪污賄賂犯罪發生。

有人認為，預防工作專業化，就是立足檢察職能，依托檢察機關執法辦案資源優勢，深入分析職務犯罪的特點規律和發展變化趨勢，有針對性地提出預防對策；預防工作社會化，就是要始終堅持走出去的預防戰略，積極構建社會化預防大格局，努力拓展預防渠道，提升預防實效，擴大預防工作社會影響力和執法公信力。［1］也有人認為，預防職務犯罪工作專業化，是指檢察機關依靠具備專業知識的人員、通過專業途徑和專業手段深入開展預防職務犯罪工作，從而推動解決職務犯罪背后的深層次的制度問題，促進社會管理創新。預防職務犯罪工作社會化，是指檢察機關要充分依靠、借助各類社會力量參與預防工作，形成有利于預防工作全面深入開展的工作格局和社會氛圍。［2］

筆者以為，所謂職務犯罪的社會化預防，是指包含檢察機關在內的各界社會主體開展職務犯罪預防活動，檢察機關預防職務犯罪的活動是整個職務犯罪社會化預防的重要組成部分。所謂職務犯罪的專業化預防，是指檢察機關基于其特殊地位與職能所開展的預防活動具有特殊的意義，因而更應當追求不同于其他主體的預防活動的專業性，包括專門的機構、專門的人員、專門的業務和專業化的管理等。而所謂職務犯罪專業化預防與社會化預防相結合，是指檢察機關開展具有專業化水平的預防并以專業化預防引領、帶動其他主體的社會化預防。其中，專業化預防是前提基礎，只有提升專業化預防水平，才能更好地引領其他主體的社會化預防；引領其他主體的社會化預防是重要方面，只有提升其他主體的社會化預防水平，才能更好地體現專業化預防的效果。

二、職務犯罪預防專業化與社會化相結合的必要性

從實踐來說，推進職務犯罪預防專業化和社會化相結合非常有必要。

（一）追求專業化預防是提升檢察機關預防職務犯罪質量和水平的需要

應當說，這些年來，檢察機關通過開展職務犯罪預防工作積累了豐富的預防經驗。從個案預防的“五個一”到系統預防，從系統預防到專項預防，從犯罪分析到預防調查，從預防調查到預防咨詢，檢察機關邁著堅實的腳步走在預防職務犯罪的征途上。如果說職務犯罪預防也出生產力，預防建議則是其首當其沖的“拳頭產品”，直接體現著檢察機關預防職務犯罪的水平。只有拿出質量上乘的產品，檢察機關的職務犯罪預防工作才有可能廣受歡迎。為此，檢察機關必須通過專業化建設，讓專門的人員精耕于專門的業務領域，提升職務犯罪預防工作的質量。

（二）引領社會化預防是提升檢察機關預防職務犯罪效果的需要

社會化預防格局本已客觀存在，檢察機關是其中重要一環。在社會化預防體系中，大多數預防主體將自己定位于紀檢監察機關和檢察機關的輔助者，主要負責貫徹執行相關廉政規定和措施，沒有主動在自身相關領域和單位開展預防工作的意識，只注重做好“規定動作”，而忽視自己的“自選動作”。檢察機關作為職務犯罪預防的主力軍，在注重提升自身預防水平的基礎上，還必須有意識地引領和帶動其他主體的社會化預防。因為預防職務犯罪效果的顯現，不僅有賴于專業化預防主體的能力與水平，還有賴于其他預防主體的合力。沒有其他預防主體的實質合力，不僅專業化預防的效果無法實現，而且整體的社會化預防水平也不會提高。

（三）專業化與社會化相結合是檢察機關職務犯罪預防工作科學發展的必由之路

盡管仍存在許多值得探索的地方，但追求專業化預防與引領社會化預防是檢察機關多年實踐摸索出的一條有效路徑。檢察機關通過深入剖析職務犯罪發生的原因、特點和規律，及時發現相關行業、領域存在的制度缺陷和管理漏洞，并提出相應的對策建議，有助于社會各行業更具針對性地開展社會化預防；社會各界共同開展職務犯罪預防工作，又為檢察機關專業化預防提供了廣泛的基礎，營造了濃厚的氛圍。因此，追求專業化與引領社會化的預防相結合，是檢察機關職務犯罪預防工作的必然選擇。

三、追求專業化預防的指導思想與具體途徑

追求專業化預防是職務犯罪預防專業化與社會化相結合的前提與基礎。筆者以為，追求專業化預防最重要的指導思想是質量為先。這是由職務犯罪預防業務的性質所決定的。預防職務犯罪工作，如同醫生看病，對癥下藥才能藥到病除，只有對職務犯罪發生的規律有深刻認識，才能有的放矢。與查辦職務犯罪案件相比，職務犯罪預防的效果更難以量化，所以應該更加注重質量。質量為先要求我們在開展預防業務時要腳踏實地，有所為有所不為，有為則必講究質量，講究效果。為保證預防工作質量，通常應由專業化的機構與人員來做專業化的預防業務。

（一）確定專業化的預防機構

檢察院是國家的法律監督機關，是國家反腐敗力量的重要組成部分。相對于其他反腐敗部門，檢察機關作為專業化的預防主體具有以下幾點優勢：一是機構設置齊全。經過不斷努力，全國大多數檢察院都已設立專門的職務犯罪預防部門，并配有專職工作人員，具有開展預防工作的基本條件。二是職能上的優勢。檢察機關具有懲治職務犯罪的法定職權，豐富的案件素材為預防部門開展預防工作提供了完備的材料。三是法律上的授權。憲法規定，人民檢察院是國家的法律監督機關。監督的原本含義是“察看督促”，法律監督的意義在于維護憲法和法律的統一正確實施，包含了兩個密不可分的方面：既要懲治和糾正，也要防止或預防，懲治和預防兩方面的結合，才能達到維護法律統一正確實施的目的。［3］筆者以為，檢察機關是現階段開展專業化預防的最優選擇。

在檢察機關內部具體承擔預防工作的通常是專門的預防部門，但專門化的預防部門必須能有效獲取職務犯罪偵查等部門所掌握的職務犯罪信息資源，因為豐富的職務犯罪信息資源是檢察機關得以成為專門化預防主體的重要支撐。由于預防工作存在的不足，不少檢察機關開出構建“偵防一體化”機制的藥方。筆者以為，從更好地開展職務犯罪預防工作的角度來說，“偵防一體化”機制的重心在于偵查部門為預防部門提供信息支持。有偵查經驗的人員可以交流轉向為預防人員，預防人員也可能交流轉向為偵查人員，但不等于要求兩部門職能融合，也不等于要求雙方人員互相參與另一方的工作而進行所謂的融合。

（二）培育專業化的預防隊伍

目前檢察機關的預防力量薄弱是普遍現象。首先是人手不足。很多地方檢察機關的預防部門被戲稱為“養老部門”，人員配備不足、整體年齡偏大的現象很普遍。其次是綜合能力不足。做好預防工作的前提是對某一地區特定領域一段時期內職務犯罪發生、發案情況有深刻認識，對該領域的制度設計、工作模式充分了解，能透過表面現象深入分析問題產生的體制機制原因，并提出有操作性、針對性的建設性意見。但目前大多數地區預防干警難以達到這樣的要求。

筆者以為，預防能力建設與人員充足與否相比更為根本。而預防能力的提高，從根本上講，依賴于預防人員個人對知識、經驗的積累以及調查研究的精神。對于人員不足的問題，一方面要經過科學論證，努力為預防部門增加編制，另一方面要充分發揮預防部門之間上下聯動、同級協作的“預防一體化機制”［4］的作用，在系統內形成合力。對于能力不足的問題，一方面可以通過招錄、輪崗和培訓等方式不斷提高預防部門工作人員的素質和能力，另一方面對不同行業中的專業性問題應積極尋求系統外的智力支持，可以借用檢察機關專家咨詢委員的力量，嘗試探索建立預防職務犯罪志愿者組織，吸收各行業的專業人員以其專業知識，幫助檢察機關開展預防工作，從而使預防措施和管理制度更有針對性，更貼合行業實際。

（三）精耕專業化的預防業務

形成并提供預防建議是當前檢察機關開展的最重要的預防業務。預防建議即職務犯罪預防中的檢察建議，是檢察機關依托檢察職能對發案單位或其他相關部門提出的旨在堵塞制度漏洞、消除制度隱患的防范職務犯罪的建設性意見。從形式上看，預防建議最關鍵的部分是“建議內容”，也就是提出的具體的預防措施，其最突出的特點是針對性強，而且要具體、明確、切實可行。實踐中，形成預防建議主要有三條途徑：一是犯罪分析；二是主動性預防調查；三是應相關部門單位請求而進行的制度審查。［5］犯罪分析是通過研讀卷宗材料總結犯罪原因和犯罪條件提出預防建議，基層檢察機關普遍開展了這項業務。而預防調查是針對一定領域、系統、單位及其權力運行中容易發生職務犯罪的危險環節而實施的實證研究、綜合分析等有關活動，調查質量對其后形成的預防建議的質量有決定性的影響。也因此，預防調查對預防人力與能力提出了更高的要求，需要進行組織機制上的創新。如上海已經開始探索建立預防專業小組的工作機制，即針對廉政風險突出的行業和領域，成立由檢察人員和相關行業領域的專家組成的預防專業小組，對該行業或領域進行長期的、深入的調查研究，形成有深度的預防調查報告，從而提出有深度的預防建議［6］。應相關部門單位請求進行的制度審查而提出預防建議就是通常所說的預防咨詢，核心內容仍是堵塞制度漏洞、消除制度隱患。與犯罪分析和預防調查相比，預防咨詢由于所面對的問題的不確定性，技術難度更大，對人力資源和經費的需求更高，是一項更能體現預防專業性的業務。應當說，應申請而查找腐敗的制度漏洞并進行相應制度設計的預防咨詢是未來檢察機關預防專業化發展的有效途徑。

四、引領社會化預防的指導思想與具體途徑

引領其他主體的社會化預防是檢察機關實現專業化預防與社會化預防相結合的重要方面。職務犯罪原因的復雜性決定了僅靠檢察機關一家的單一預防是很難做到從根本上遏制貪污腐敗的。檢察機關作為專業化的預防主體，與其它預防主體之間應該是獲取支持與引領帶動的關系。一方面，檢察機關專業化預防的作用和效果的發揮，離不開其他主體的支持與配合；另一方面，充分發揮檢察機關專業化預防作用，帶動全社會共同開展職務犯罪社會化預防能夠最大程度地實現預防職務犯罪的目的。筆者認為，檢察機關在引領社會化預防方面最重要的指導思想是服務至上。無論是提出預防建議還是開展教育宣傳，只有真心實意為其他主體服務，才能引起共鳴，獲得支持與配合。

（一）跟進預防建議的落實情況

預防建議是檢察機關專業化預防的拳頭產品，其形成與落實是專業化預防與社會化預防相結合的典型范式。制作并向有關單位發出預防建議僅是完成了部分預防工作，而預防工作的效果如何，關鍵還在于有關單位將預防建議的內容落到實處，否則，再好的預防建議也只能流于形式。因此，在努力提高預防建議自身質量的同時，檢察機關還必須積極跟進預防建議的落實。督促有關單位實實在在地完善制度，堵塞腐敗的制度漏洞，事實上也就是社會化預防主體行動起來參與職務犯罪預防。因此，有關單位在完善制度的過程中，如果尋求檢察機關的幫助，檢察機關應當積極予以協助。

（二）充分發揮年度報告和專題報告的作用

推進懲治和預防腐敗體系是一項系統工程，必須在黨委統一領導下，黨政齊抓共管，紀委組織協調，部門各負其責，依靠人民群眾支持與參與，統籌推進。檢察機關既要做好自身的專業化職務犯罪預防工作，又要引領其他社會化預防主體共同推動職務犯罪預防工作。由于黨委領導、人大監督、政府支持為預防工作提供了健全的組織保障，因此爭取黨委、人大、政府的支持是必不可少的，而積極主動向黨委、人大、政府提交懲治和預防職務犯罪年度報告和專項報告是尋求支持的有效途徑。盡管當前不少地方都建立了高規格的地方黨委牽頭的預防職務犯罪領導小組并且每年召開一次各成員單位的聯席會議，但事實證明這種機制龐大而難以發揮實質作用，不如以年度報告和專題報告的形式尋求支持，簡單高效。

（三）加強預防宣傳營造良好的預防氛圍

實踐證明，開展反腐倡廉工作離不開良好輿論氛圍的支持。例如，香港廉政公署內部設立了社區關系處專門負責宣傳、聯絡、幫助和協調公眾參與反腐敗工作，通過多種手段引導、教育社會公眾認識貪污腐敗對社會的危害，從而使社會公眾支持反腐敗、自覺抵制腐敗。檢察機關可以借鑒這種做法，開展各種形式的宣傳工作。要利用預防網絡拓寬宣傳渠道，除了傳統的報紙、廣播、電視媒體以外，還要利用好各主要門戶網站如新浪、搜狐等，嘗試拓展QQ、微博、微信等新媒體，不斷擴大預防教育信息的覆蓋面，拓展受眾群體；豐富宣傳形式，除了傳統警示教育、道德教育、普法教育外，還可以邀請當紅明星投拍反腐肅貪電視劇、電影、舞臺劇等，從而讓社會公眾更易于接受。

（四）激發社會化預防工作積極性

經過前期的努力，已有不少地區建立起了預防職務犯罪網絡或協會，但是調查發現，在網絡單位，由于預防工作的特殊性，相對于一些硬性的考核指標，預防工作被置于次要地位。因此有必要建立一套硬性的考核指標，一方面可以督促相關單位重視預防工作，另一方面可以激發各預防主體的積極性。在此方面可以借鑒南京市檢察院職務犯罪預防局的經驗。南京市開展了三年一次的“爭創無職務犯罪單位”活動，將各單位的預防活動納入全市考核之中，從而引起了各單位的重視。各地可以參照南京市的經驗，將預防工作的軟指標變硬指標，激發各預防主體的積極性、主動性。

（五）用好行賄犯罪檔案查詢系統

行賄犯罪檔案查詢是檢察機關推進社會管理創新的重要舉措，其目的在于使一批違法企業失去競爭資格，在保護合法經營企業利益的同時，大大降低了引發職務犯罪的風險。但目前行賄犯罪檔案查詢的應用范圍主要集中于政府的招投標采購領域，顯得比較狹窄，下一步完全可以借助檢察機關的宣傳推廣，使更多的機構部門應用該系統，使之真正成為全社會的廉政準入平臺。

（六）向非公領域延伸預防工作

傳統觀點認為，預防職務犯罪的主要對象是公職人員。但是從目前查辦案件的情況看，行賄罪的主體越來越多地牽涉到非公企業，特別是非公企業的負責人，因此有必要加強對非公企業的預防教育，幫助非公企業借鑒預防制度、預防經驗，減少和杜絕非公企業內利用職權實施犯罪的現象。檢察機關可以著重從以下幾個方面入手：一是建立檢察機關與非公經濟預防協作平臺。通過人大、政協、地方工商聯、行業協會和典型企業，探索建立預防協作制度，主動傾聽非公經濟的聲音，傳達預防工作目的和方法，共同研究、探討非公經濟預防工作，形成聯動預防的合力。同時以行業預防為突破點和切入點，創新預防服務方式，敢于先行先試，探索總結經驗；然后樹好典型，宣傳推廣，發揮其輻射示范作用。二是加強非公經濟的預防職務犯罪教育引導。通過預防教育，引導非公企業企業主和工作人員樹立正確的業績觀和價值觀，認識到職務犯罪對于自身和社會的危害，避免走上賄賂犯罪道路。三是協助堵住非公企業內部職務犯罪漏洞。檢察機關應充分發揮專業預防優勢，將通過辦案總結的預防經驗和制度建設經驗傳授給非公企業；可以根據企業要求，深入企業內部展開調研，對其制度建設情況進行分析研判，提出相應的完善建議，減少和防范廉政風險。［7］

注釋：

［1］參見《山東省檢察院預防處處長談專業化與社會化預防創新發展》，http://live.jcrb.com/2013/840.htm，最后訪問日期2014年3月15日。

［2］參見上海市人民檢察院課題組：《檢察機關預防職務犯罪工作專業化和社會化機制研究》，載最高人民檢察院職務犯罪預防廳編：《職務犯罪預防指引（2013-3）》，中國檢察出版社2013年版，第8-9頁。

［3］參見敬大力：《關于檢察機關法律監督職能與預防職務犯罪的若干問題》，載《人民檢察》2003年第10期。

［4］參見敬大力：《關于檢察機關法律監督職能與預防職務犯罪的若干問題》，載《人民檢察》2003年第10期。

［5］參見桑本謙、李華：《檢察機關預防職務犯罪的困境和出路》，載《當代法學》2010年第3期。

［6］參見上海市人民檢察院課題組：《檢察機關預防職務犯罪工作專業化和社會化機制研究》，載最高人民檢察院職務犯罪預防廳編：《職務犯罪預防指引（2013-3）》，中國檢察出版社2013年版，第17-19頁。

［7］參見魏剛：《檢察機關參與非公有制經濟組織預防職務犯罪工作的理據和途徑探析》，載《法制與社會》2012年第28期。

*本文系2013年度安徽省人民檢察院檢察理論研究課題“職務犯罪專業化預防與社會化預防相結合研究”的階段性成果，項目編號為AJ201313。

**安徽省合肥市蜀山區人民檢察院［230031］