建立檢察權監督行政權機制管見

文◎吳世東

建立檢察權監督行政權機制管見

文◎吳世東*

行政權一般指國家行政機關維護公共安全、社會穩定、依照行政法律法規享有的管理國家事務的權力，被公認為是國家權力系統中最有效、最普通的權力。就歷史起源而言，毫無疑問自有國家以來，統治者為便于國家的管理，便自然而然地產生了行政權。這種自然而然產生的行政權雖然歷史悠久，但人們真正認識到它的存在則是在文藝復興之后，由啟蒙學者對國家政治制度的分析后才發現了其中的秘密，也才逐漸了解了行政權的本質，分權學說的鼻祖之一孟德斯鴆就是其中的重要人物，他說：“每一個國家有三種權力，立法權、有關國家事宜的行政權、有關民政法規事項的行政權”。他所稱的第二種權力便是我們現在所稱的行政權（而第三種權力是指司法權），此后的學者們對行政權的特性進行了較為深入的研究，并總結出了其具有不對等性，單方意志性、國家意志性、法律性、強制性、優益性、主動性、連續性等特點，這些特點與司法權、立法權有很大不同。

關于檢察權。檢察權的本質屬性比較復雜，目前各國在理論上還無法達成共識，因而在不同的國家就會有不同的職能與屬性。但比較東西方各國，總體而言，檢察權可以認為是一種與訴訟活動緊密相聯并具有一定監督屬性的權力，這種監督屬性無論在大陸法系還是英美法系以及社會主義國家法律體系中都有所表現，只是在有的國家其監督屬性表現弱些，而有些國家檢察權的監督屬性可能會強些。縱考各國檢察權監督性質之強弱，其中最為強大的無疑是前蘇聯及現在的俄羅斯檢察機關，而監督屬性最弱的則是在英美等國。但僅就最弱監督屬性的美國，其總檢察長還是有權對聯邦司法部的所有執法活動進行監督，包括各訴訟局、聯邦檢察官、聯邦執行官署、聯邦調查局、藥品管理局、移民歸化局、監督局、假釋委員會、赦免律師署等主要聯邦執法機構。考察檢察權的基本職能我們不難發現，發揮在訴訟過程并進行訴訟監督應當是各國檢察權之最大公約數。對此我們可以從檢察權的起源來考證。從現代檢察制度起源國法國的檢察制度發展史，我們知道，12世初，法國開始出現代理國王參加訴訟的代理人。1302年，法王規定：代理人須和總管、地方官同樣宣誓，并以國王名義參加一切訴訟;自此便有所謂檢察官之設。此后該制度又逐漸傳往德國、俄羅斯等國,并成為現代司法制度的一個重要組成部分。因此，不難發現檢察權自產生起便主要是以訴訟活動相關聯，其職能包涵了一切訴訟，自然地包涵了刑事、民事和行政各種職能，即代表國家利益、社會公益提請法院追究犯罪嫌疑人的刑事責任，提請法院確認某一民事法律關系效力，追究違法公民、法人和其他組織的刑事責任、民事責任和行政責任。

一、檢察權對行政權監督的必要性

（一）檢察權對行政權監督是防止行政權異化的有效手段

啟蒙學者盧梭、洛克、霍布斯等人的“天賦人權”、“主權在民”、“社會契約”等理論認為，人們之所以要組建政府是因為在無政府條件下，人類將陷于無休止的復仇，并可能最終毀滅。因此，人們只好采用契約方式建立政府來管理社會，也包括管理公民自己。但在管理社會過程中政府及其中的部分工作人員可能會脫離人民，把自己的意志強加于人民，甚至于產生蛻變，即恩格思所說的：“為了追求自己的特殊利益，從社會公仆變成社會的主宰”，即產生所謂權力的異化。這種權力的異化，正如孟德斯鴆所言：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使用權力一直到有界限的地方才休止。”人們在無法擺脫政府，但又害怕政府的專制與腐敗之情況下，便創設了分權與監督機制，以達到建立良性政府的目的。在各種監督與分權機制中，檢察權的合理介入與運轉無疑是極為重要的一個環節，特別是它對政府權力中的行政權主體一公務人員的監督作用尤其不容忽視。因為行政權作為國家權力中掌握資源最多，與民眾關系最為密切，同時也是被濫用的可能性最大的一種權力，因此，發揮檢察權對公務員貪污腐敗行為進行打擊，具有重要意義。此外，從權力組織來講，檢察權又獨立于行政系統之外，因此受到行政干擾的可能性較小，不會使監督成為一種良好的愿望，因為沒有外力的監督，不是嚴格意義上的監督，作為外部監督作用的檢察監督當然監督功效也將會較好。

（二）檢察權對行政權的監督是平衡國家權力的客觀要求

最早發現分權秘密的古希臘先哲亞里士多德說：“一切政體都有三個要素：議事機能、行政機能和審判機能，要使三個要素都有良好的組織，整個政體也將是一個健全的機構”。這種分權理論在十八、十九世紀經洛克、孟德斯鴻、密爾等人的深入研究后終于在歐洲和北美等地變成了現實。人們似乎終于找到一條防止絕對的權力導致絕對的腐敗和專制的道路。但是隨著社會的發展，人們發現行政、立法、司法等權力并非同步發展與擴張。事實顯現的是:行政權膨脹最快。這是由于近代產業革命的發生、社會管理事務的日益復雜，使議會的絕對立法創制權喪失。而政府的委任立法權，自由裁定權和部分司法權的獲取，使行政權成為龐然大物。在立法上，現代行政立法比議會多幾十倍。行政自由裁量權又空前擴大;在司法權方面，行政機關獲得了部分司法權。典型的如：美國的獨立行政機構所獲得的準司法權。目前這類獨立機構有50個左右，其權力不斷擴張，有立法、行政、司法之外的第四政府部門之稱。這樣政府領導議會，而不是議會領導政府的現實已經存在，并不斷被強化。為此，人們雖然創設出“司法專員公署”、“審計機構歸屬議會領導”之類監督方式。但由于這類監督均存在特定性和非連續性，以及監督信息不對稱，監督專業化程度不高等問題，使議會監督一直處于相對被動狀態，監督效果并不能令人滿意。尤其是對構成犯罪的國家公務員的監督，如僅依靠議會的監督顯然力量不足。而審判機關的司法監督雖然從國家權制約學說和國家制約機制的具體運行來講（司法權）本身含有監督特征，其本質功能在于把行政機關禁錮于國會所頒發的指令范圍之內，但遺憾的是，法院的這種監督又帶有偶然性和滯后性特點，作為是被動性的機構，它不能主動承擔監督職能，只能在個案發生后并訴至法院，監督職能才發揮作用。例如：美國聯邦最高法院行違憲審查權時，往往依賴于審理普通民事案件過程中附帶進行違憲審查，這樣的審查往往都是幾年前的違憲行為，其監督效果自然不能如意。而檢察機關對行政機關的監督則剛好相反，它具有反應快，同步性好，獨立性強，監督手段多樣等特點，能彌補議會及審判監督的不足。若使三種監督手段有效連接，即檢察監督能為議會監督提供充分信息，從而調動議會監督力量，同時檢察監督又能將案件訴至法院為法院發揮監督職能創造前提條件。這種:“檢察官一一法官”模式或“(獨立)檢察官一一議會”模式的監督形式，對重大事件的監督作用具有嚴謹與慎重的作用。這樣三種監督機制共同被調動，能比較好遏制行政權“一權獨大”現象，從而平衡國家權力，維護了政權的穩定。從我國的實際情況看，這種行政權力過于強大問題比一般法治國家更為嚴重，并累累出現侵害公民的合法權益的現象。因此，遏制行政權過速膨漲在我國是極為迫切的。因此，通過強化檢察監督來健全我國的民主法制建設意義重大。

（三）檢察權對行政權的監督是保護公共利益的客觀要求

社會利益是利益的集合體，包括了公共利益和個人利益。法律從某種意義上講就是要在兩者之間尋找平衡點，而檢察權從國王代理人身份開始，便具有代表國家或公共利益的身份。檢察官，其宗旨也是保護國王及其家族的民事權益。不難看出，檢察權從產生時便與國家利益，公益權等相伴生而最大體現其保護公共利益者無疑是行政公訴制度和民事公訴制度，當行政行為因被濫用或不作為嚴重損害不特定多數人利益時，由檢察機關請求法院對其作出判決。理論上講，行政權本身已具有公益性特征，但這種公益性特征往往會被個體的追求效益性所掩蓋，所以產生異化與錯誤，這樣由檢察權的進行監督，可以恢復公益性特征，并保證其公正性和公益性的價值取向(這點與審判是相同的)，因此其監督可以說是公益性目的二次審查，使公益的目的更明確。此外，檢察權對行政權進行監督還能對公民自由和權利進行有效保護手段。

二、我國檢察權對行政權的監督職能之應然選擇

相對不少將檢察權依附于行政權的國家，我國檢察權是作為權力機構下屬的一項獨立國家權力，其最大特征乃是其獨立于政府的行政權，并具有法律監督性質。因此，筆者認為發揮好檢察權監督職能作用，加強對行政權之監督能夠收到較好的監督效果，為此我們可以根據監督對象不同，劃分為對人的監督和對事的監督，具體手段可以包括立案偵查、糾正意見、檢察建議、提起行政訴訟等。

（一）對人的監督

所謂對人的監督就是指，檢察權對行政權主體——國家工作人員個人失德與惰性行為進行的檢查與糾正，其方式一般為立案偵查，并追究其刑事責任。公務員作為政府決策的執行者，其負有清正廉潔、盡責盡職等法定義務，公務員工作中一但違反法定義務，情節嚴重的就應依法受到懲處，比較典型的此類犯罪行為有貪污受賄和瀆職犯罪等。相對普通刑事犯罪，公務員犯罪大多有“偵查中干擾、阻力大”、“犯罪行為與權力相結合、作案手段隱蔽”等特點，因此，世界多數國家一般都由檢察官擔任追訴職責，主要是因為檢察官具有監督職責且具有身份上獨立性、不易為行政權所干預、自身具有相當強的法律背景，行為的合法性強，降低職務的運行風險低等特點，因此我國檢察機關擁有這該項職能，并不特殊且更具優勢。此外，檢察機關在查辦案件中對尚未構成犯罪的公務人員，也有移送紀檢監督機關處理的義務，這種案件的移送本身也有一定的監督作用。

（二）對事的監督

所謂檢察機關對事的監督是指檢察機關對行政機關的抽象行政行為和具體行政行為所進行的監督。這種對事的監督，根據行為性質及調整法律規范的不同，又可以分為對一般行政行為的監督和行政強制執行活動的監督。

1．檢察機關對一般行政行為的監督。檢察機關對一般行政行為的監督主要是對涉及公共利益和公民法人其他組織利益受侵害時，檢察機關以主當事人或從當事人身份參與訴訟，當具體行政行為僅侵害公共利益或國家利益時，則由檢察機關作為公訴人提起行政訴訟，這一點比較類似于英國檢察長在行政訴訟中的職能。在行政訴訟方面，譬如英國，凡是涉及公共權利和利益的訴訟，并要頒布訓令或宣言加以保護的，必須有檢察長參加。英國檢察長在行政訴訟中既可能是原告人，也可能是被告人。檢察機關在行政訴訟中享有提起訴訟、參與訴訟、在法庭上發表評論、提出意見、向上級法院或主管法院提出控訴、上訴或復審請求的權力。同時，筆者認為，對此類案件，一般情況下不應當允許公民個人、法人或其他組織提起訴訟，因為它并不直接侵害任何具體行政相對人利益，否則可能出現濫訴現象;但為了防止檢察權壟斷行政公訴而產生檢察權濫用問題，則應當允許個人在一定期限內申請檢察機關提起行政公訴或建立強制起訴制度，如檢察機關在法定期限內不提起的。個人可以以私人檢察官身份起訴，從而保護其合法權益。

2．檢察機關對行政強制執行活動的監督。所謂行政強制執行是指行政主體依法自己或申請人民法院對不履行發生法律效力的行政決定的行政相對人采取強制方式，以迫使該相對人履行該義務，或者達到與履行義務相同之狀態的行為或制度。根據現行法律規定，我國可以實施行政強制行為的主體主要有人民法院和部分具有強制執行權的行政機關，可以認為這種模式是人民法院強制執行為原則，以行政機關自行強制執行為例外。就權力性質而言兩者實質上并無明顯區別。而按照司法權與行政權區分標準而言，無論是法院實施的行政強制執行還是行政機關實施的強制執行，兩者均符合單方意志性、國家意志性、法律性、強制性、優益性、主動性、連續性等特點，并以追求效率為其首要價值。因此，這種權力除審查是否決定執行權外的其他權力顯然具有明顯行政權性質。因此，這兩種強制執行行為均應當納入檢察機關的監督范圍。總之，從我國的法制實際及我國檢察機關法律地位上講我國檢察機關理應擁有上述權力，但實施時可以作部分調整。

*福建省人民檢察院行政檢察處［350013］