關于修改《人民檢察院組織法》若干問題的思考

宋吉祥　孟東慶

“法律必須穩定，但又不能靜止不變”[1]縱觀我國現行《人民檢察院組織法》制定于1979年，對人民檢察院的組織體制、職能權限、履職程序、機構設置、人員任免等作出規定，這部法律對于規范和保障人民檢察院依法行使職權，推動中國特色社會主義檢察事業的發展，起到了重要作用。但現行《人民檢察院組織法》頒行30年以來，社會主義民主與法治建設取得了巨大進步，中國特色社會主義檢察事業不斷發展，對法律監督職能的認識在實踐和改革中不斷深化，同時《憲法》、《刑法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》等相關法律經多次修改完善，相繼賦予檢察機關一些新的職責，這些變化亟需在檢察院組織法中得以體現。

一、《人民檢察院組織法》的現狀及缺陷

（一）《人民檢察院組織法》與《憲法》的沖突

《憲法》第5條明確規定“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸”。縱觀《人民檢察院組織法》第4條規定的人民檢察院任務中的一些表述即與我國《憲法》的規定不相一致。其中“維護無產階級專政制度”的表述顯然與《憲法》第1條第1款“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家”的規定不相一致。同時，《憲法》和相關法律已經取消了“反革命”這一政治用語，代之以“危害國家安全”的表述。在經濟體制方面，《人民檢察院組織法》只規定了檢察機關保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，對個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的保護則未作規定。此外，第7條中的“敵我矛盾”、第9條中的“其他行政機關”中的“其他”的表述也與《憲法》的規定不一致。

（二）《人民檢察院組織法》與訴訟法的沖突

《人民檢察院組織法》第5條[2]、第11條、第12條、第13條中的“免于起訴”、第14條、第16條、第17條的規定已明顯與《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》的相關規定不相一致，嚴重影響我國社會主義法律體系的統一性和協調性。

（三）《人民檢察院組織法》與相鄰法律的沖突

《人民法院組織法》中明確規定了檢察長的“列席權”，這一規定在《人民檢察院組織法》中卻沒有得到體現。此外，《人民法院組織法》還規定了人民陪審員制度，而與此相對應的人民監督員制度卻沒有被規定在《人民檢察院組織法》中。而在檢察人員設置方面，現行《人民檢察院組織法》與《人民檢察官法》也存在一定的不協調，這些均需要在修改《人民檢察院組織法》時予以修正。

（四）《人民檢察院組織法》與執政黨政策的沖突

當前，諸多中央司法體制改革政策通過司法機關之間的聯合發文等在實踐中已經開始試行運作，并取得了良好的社會效果，如主辦檢察官制度、人民監督員制度以及檢察建議等，基于《人民檢察院組織法》在檢察制度規范體系中的重要地位，其應當對經驗性成果進行系統總結提煉，并以法律形式加以固定，才能為今后進一步完善檢察制度提供組織法上的依據。

二、《人民檢察院組織法》修改的基本原則

（一）堅持以《憲法》為最高法律根據

一是《人民檢察院組織法》的內容不得與《憲法》相抵觸。二是修改《人民檢察院組織法》必須依據我國《憲法》準確定位檢察權。三是修改《人民檢察院組織法》必須符合《憲法》精神。

（二）以高效、正確、獨立行使檢察權為價值取向

《人民檢察院組織法》作為科學界定什么是中國特色社會主義檢察制度的根本法律，其立法價值應在于規范和保障檢察權依法獨立正確行使。這就要求《人民檢察院組織法》修改時：一要做好與訴訟法等相關法律4的銜接，確保檢察權的統一正確實施。二要將檢察官管理行政化和經費保障地方化等內容在《人民檢察院組織法》修改時得到突破性改革，通過制度保障檢察機關依法獨立行使檢察權。三要對檢察權進行科學分解和優化配置，在此基礎上對檢察機關內設機構進行增刪、合并和整合，確保檢察機關各項檢察職權高效行使。

（三）促進效率功能、公平正義功能、廉潔執法功能的實現

法律監督的價值目標應包涵效率、公平正義、廉潔執法三個功能的實現。具體而言：一是法律資源是社會資源的重要組成部分，建設節約型社會要求我們必須高效率利用法律資源，更快、更好地解決社會糾紛，這就要求《人民檢察院組織法》各項內容修改時必須有利于效率功能的實現。二是公平正義是司法的內在品質，修改完善《人民檢察院組織法》時，必須正確處理實體正義與程序正義的關系，正確處理追訴犯罪與客觀公正義務的關系。三是檢察機關是法律監督機關，但監督者更需自覺接受監督，因此應當將檢察機關自覺接受人大監督以及政協和人民群眾、社會各界的監督，接受其他政法部門的制約和監督的內容寫入《人民檢察院組織法》。

三、《人民檢察院組織法》修改的路徑選擇

（一）立法理念的更新

1.貫徹適度超前理念，彌補相關立法空白。也就是說《人民檢察院組織法》的再修改應適當凸顯其作為法律應有的靈活性一面，確保能夠滿足一段較長時期內可預見的社會發展的基本需要，即利用適度的超前性來避免組織法過早出現滯后。

2.把握求同存異原則，凸顯組織法自身特色。訴訟法等相關法律與《人民檢察院組織法》的調整范圍既有交集，又有區別，《人民檢察院組織法》再修改時，在內容設計和職權配置等方面須做好與訴訟法等相關法律的銜接問題，但也不能對訴訟法等相關法律條文照搬照抄，而是要立足于檢察視角，解決訴訟法等相關法律中難以專門規定的檢察制度方面的問題，凸顯出《人民檢察院組織法》的自身特色，有關檢察機關的機構設置、人員管理等方面的制度屬于《人民檢察院組織法》的“特色內容”，在修法時應予以重點把握和完善。

（二）結構體系的完善

在修改《人民檢察院組織法》時，應當首先在結構體例上作出適當調整，且可以在現有《人民檢察院組織法》的結構框架下進行相應地修改、和完善。endprint

1.有關人民檢察院的性質、任務、領導體制、組織原則等規定。其中原第4條關于檢察機關任務的敘述較為落后，且偏重打擊刑事犯罪方面，應當予以修改：取消“反革命”等過時的提法；刑、民、行均重，全面對應法律監督機關的性質；增加犯罪預防、公民教育的規定，豐富檢察機關的任務內容。此外，《憲法》規定的法治原則、人權保障原則等也應在檢察院組織法的“總則”中得到體現。

2.有關人民檢察院的職權規定。包括完善刑事訴訟方面的職權和補充民事訴訟、行政訴訟方面的職權，并將原第2章“人民檢察院行使職權的程序”更名為“人民檢察院的職權”，因為“人民檢察院行使職權的程序”大多屬于應當在訴訟法中規定的內容，而且訴訟法對此已作出詳細的規定，沒有必要在《人民檢察院組織法》中進行重復立法。

3.應對人民檢察院的機構設置和人員的任免等內容進行進一步的完善。一是明確規定內設機構的具體數量、名稱，按照檢察職能整合內設機構，做到既要與法律規定相適應，又要與法院、公安機關的機構設置相銜接。二是增加對派駐鄉鎮檢察室的相關規定，明確其地位、職責、作用，真正實現派駐鄉鎮檢察室與派出所及人民法庭分工負責、互相配合、互相制約的工作機制。三是理順上下級檢察機關之間的領導體制，增加上級院對下級院在業務指導、人事管理任命等方面的規定，完善上下級檢察機關之間的領導體制。

4.應單獨規定檢務保障制度。包括檢察人員的職業保障機制、人民檢察院的經費保障等。目前我國地方各級檢察機關的經費保障完全依賴和受制于地方，不利于檢察權的依法獨立行使。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對檢務保障問題作出了明確規定，《人民檢察院組織法》修改時，應對檢務保障作出相應地規定，即“人民檢察院的經費、裝備和基礎設施建設，由省級財政統籌，中央財政部分保障，并逐步實現國家統一保障”。

（三）文本內容的重構

1.做好與訴訟法的銜接。

（1）與《刑事訴訟法》的銜接。檢察機關的活動貫穿刑事訴訟的全過程，筆者認為在修改《人民檢察院組織法》時，應當充分考慮《刑事訴訟法》的規定，進一步明確檢察機關的職能和權限。同時應當補充規定人民檢察院的立案監督權、對社區矯正行為的監督權以及對死刑復核程序的監督權。

（2）與《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的銜接。《人民檢察院組織法》應當進一步明確規定人民檢察院對民事訴訟活動和行政訴訟活動實行法律監督的權力，以進一步健全法律監督權力體系。

2.做好與相鄰法律的銜接。

（1）與《人民法院組織法》的銜接。《人民法院組織法》第11條第3款規定：各級人民法院審判委員會會議由院長主持，本級人民檢察院檢察長可以列席。這一規定在《人民檢察院組織法》中卻沒有明文規定，應當將“列席權”作為檢察機關在法律監督中的一項重要權能寫入檢察院組織法中，并將列席的范圍限定為重大疑難復雜案件，如檢察機關按上訴程序或者審判監督程序提出抗訴的案件、變更起訴罪名的案件等。

（2）與律師法的銜接。《律師法》中明確規定了律師會見犯罪嫌疑人、被告人，查閱、摘抄和復制與案件有關的訴訟文書及案卷材料，申請人民檢察院、人民法院收集、調取證據或者自行調查取證等權力，這些保障律師正確行使其法律權利的內容也應在《人民檢察院組織法》得以體現，這不僅是訴訟文明和訴訟民主的要求，也是維護犯罪嫌疑人、被告人訴訟權利的需要，更是保障和實現司法公正的需要。

（3）與《檢察官法》的銜接。《檢察官法》規定了檢察官的任職資格和任免程序，但是對檢察官之外的其他人員及分類管理卻沒有規定，《人民檢察院組織法》應對檢察官之外的其他人員的職責分工及任免方式作出明確分工。同時十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確了檢察機關工作人員實行分類管理的原則，在沒有一個比較成熟的方案之前，可以在組織法中對分類管理作出原則性表述，具體分類可以在改革意見統一后，通過完善相關工作機制予以解決，這樣既可以體現檢察改革的方向，又能兼顧當前實際情況，有利于保證法律條文的可行性和穩定性。

3.適當汲取司法改革和檢察改革的成果。

（1）建議吸納“人民監督員制度”。人民監督員制度是最高人民檢察院推出的一項司法改革，實踐證明，這項制度是加強檢察機關查辦職務犯罪案件外部監督的有效方式，而且與人民監督員制度相對應的人民陪審員制度已經被規定在《人民法院組織法》第38條、第39條中，因此，筆者認為應當在修改《人民檢察院組織法》時增加一條“人民檢察院查辦職務犯罪案件，實行人民監督員制度，接受社會監督”，但是人民監督員制度本身不屬于檢察院組織法的調整范圍，因此對于人民監督員的權利、義務及選聘程序和監督程序等，應當通過專門立法來規范和調整。

（2）建議吸收“檢察建議”研究的積極成果。檢察建議是體現法律監督職能的重要形式，也是檢察機關依法履行監督職責的重要手段。檢察建議作為提出抗訴、糾正意見之外的一種新的監督方式，在《民事訴訟法》第208條以及《行政訴訟法修正案草案》第89條中均有了相應的規定，因此，筆者建議在對《人民檢察院組織法》修改時應將檢察建議納入其中，為避免重復立法，浪費法律資源，只需作原則性規定即可。

（3）建議增加“檢察機關提起公益訴訟”的規定。《民事訴訟法》第55條規定“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”，但有關公益訴訟的起訴主體，民事訴訟法未作明確規定。目前，司法實務界和理論學界在不斷呼吁檢察機關應當具有提起公益訴訟的權力，且近年來地方檢察機關在提起民事行政公益訴訟方面做了有益探索，取得了良好的社會效果。因此，貫徹“適度超前”的立法理念下，《人民檢察院組織法》修改時應當增加公益訴訟的相關條文，如“人民檢察院對涉及國家利益和社會公共利益的民事、行政案件有權提起訴訟。”這是對現行訴訟法等相關法律規定的一大突破。

四、結語

《人民檢察院組織法》歷經六十余年的風雨，在檢察事業的奠基和發展中留下了不可磨滅的印記，在檢察工作蓬勃發展的新時期，《人民檢察院組織法》不論在結構體系方面，還是在文本內容方面均亟需修葺整飭，才能在社會主義法治建設的進程中為檢察事業提供更完備更科學的法律依據。《人民檢察院組織法》的修改不僅要全面考慮當前司法實踐中檢察工作的實際問題，還要對檢察工作做出合理規劃，具有一定的前瞻性，正如美國著名法學家卡多佐曾說過“法律就像一個旅行者，必須準備翌日的旅程。法律應具有靈活性，它必須為將來為民眾做好準備”，如此才能使檢察事業保持持續發展的活力。

在當前社會背景下，對《人民檢察院組織法》修改相關問題的研究似乎永無止境，法學專家和司法工作者們在實踐中正在獻計獻策、群策群力。筆者認為，檢察制度的完善需要一個漫長的過程，更重要的是，在這個過程中，體現出了我國法律工作者那種勇于探索和鉆研的精神，想來才是最難能可貴的。

注釋：

[1][美]羅斯科·龐德：《法律史解釋》，鄧正來譯，中國法制出版社2003年版。

[2]“勞動改造機關”的表述已經過時，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》已明確提出廢止勞動教養制度。endprint