水電工程移民利益共享障礙及對策

余慶年，張 沖，王仲萍

(河海大學公共管理學院，江蘇南京 210098)

改革開放以來，隨著我國水電事業的迅猛發展，移民安置的難度亦逐漸升級。水電工程所占用土地資源的規模和受影響移民人數遠高于其他類型的工程。世界大壩委員會2000年公布的《水壩及發展——一個新的決策框架》報告指出，大壩在給人們帶來巨大效益的同時，對移民群體和生態環境造成的影響也是無法想象的［1］。移民在搬遷過程中要遭受失去土地、失業、失去家園、邊緣化、食品不安全、失去享有的公共權利、不斷增長的發病率和死亡率以及社會組織機構解體等風險［2］。在移民安置過程中，最首要的風險就是貧困風險。而水電項目運營后的利潤卻非常豐厚，尤其是在電力資源供應日趨緊張的背景下。隨著社會的發展和進步，水電項目巨大的經濟效益與移民的貧困形成強烈反差，使得要求移民共享工程效益的呼聲也越來越高。

世界大壩委員會建議，要在公平性、效益性、可持續性、參與性和透明性的基礎上，實行基于“權益和風險”的新的決策方法，通過共同協商制定受法律保護的利益共享機制［1］。國家發展和改革委員會在《可再生能源發展“十一五”規劃》(2008)(以下簡稱《規劃》)中提出:“創新移民工作機制，研究和探索電站長期補償淹沒土地的辦法，并在有條件的地方進行試點”，“使移民群眾真正從電站建設中受益，并具有長久發展的條件”。水電移民利益共享機制既符合我國社會主義和諧社會的發展理念，又適應了開發性移民安置的基本要求，《規劃》的提出更是對水電工程移民利益共享機制的建立給予了支持。但是目前利益共享機制還缺乏一個定義完善的從庫區到受影響人群公平共享的框架，利益共享中所涉及的誰受益及收益如何分配等問題涉及地方社區的權利以及不同利益相關者之間利益分配的思考，同時還要考慮到代際問題及整個國家的可持續發展。鑒于此，本文試圖對國內外相關研究進行綜述，強調必須承認水電工程移民擁有共享工程效益的權利，并試圖為我國水電工程利益共享機制的建立提出有針對性的對策建議。

1 問題的闡述及相關研究

目前水電工程移民安置方式面臨諸多挑戰，一是傳統農業安置日趨困難，土地資源日益稀缺，人地關系緊張，部分地區環境容量趨于飽和，從安置區農民手中調出土地用于安置移民日漸困難;二是非農業安置缺乏有效的制度保障，我國農村社會保障制度本就薄弱，而水電工程移民社會保障制度的建立也只是剛剛起步，地方政府和工程業主均無法給移民提供足夠的就業機會，這些移民在就業、養老、醫療等方面仍然缺少保障;三是移民維權意識增強，分享利益要求強烈。安置理念的落后，導致移民被排除在工程開發綜合效益之外。

移民安置政策目標是一個復雜的社會經濟重建過程，不能簡單地定義為提供補償，更應該關注受影響人口的可持續重建，讓他們有機會參與分享工程效益［3］，如果項目所產生的效益不能公平、合理的分配，就沒有可持續發展的可能。任何一項水電工程都應該在規劃前期就識別出利益相關者，包括開發者、電力用戶、政府、金融機構以及受影響的社區和個體，了解他們的需求，并在財務評價和經濟評價過程中把這些因素考慮進去［4］。如果損失都是由貧困人口或者弱勢群體承擔，而收益則都是由富人和當權者分享，那么重新調整利益的意愿就會很強烈［5］。加拿大在自然資源開發中經歷了3個階段，最終走到了資源開發利益共享階段。在這個階段，加拿大政府通過一系列政策、協議的制定，實現了當地土著民族在水電資源開發過程中的利益共享［6］。國外水電工程開發中的利益共享理念揭示了利益共享的本質，指出其核心內容是利益分配，提出了在水電資源開發過程中不同層面的相關理論，構建了利益共享機制的3個基本要素:共享主體、共享方式和共享原則，在解決實際問題方面積累了很多成功的經驗。

我國學者在水電開發中的利益共享方面取得了一定的研究成果，但明確提出利益共享機制這一概念的并不多見。朱文龍等［7］最先開展水庫移民效益共享研究，闡述了移民系統分享工程效益的機理與方法。楊文健等［8］探討了效益共享安置模式在廣東都坪水電工程中的應用，并對實施效果進行了實證分析，指出讓移民參與工程效益分享極大地調動了庫區干群的積極性，為移民安置問題提供了新的路徑。段躍芳［9］提出了水庫移民“效益共享+自謀職業”的新模式，建議建立移民分享工程效益的新機制。李甫春［10］借鑒了加拿大水電資源開發利益共享政策的成功經驗，并以龍灘水電站庫區為例探索中國西部資源開發利益共享新模式。孔令強［11］論述了水電工程移民共享工程效益的5種機制:水電稅費共享、移民發展基金、移民入股水電開發、移民享受長效補償、移民享受優惠電價。高雪梅［12］從經濟學和社會學2個方面對水電開發效益分析的機理進行分析，認為應該建立合理的水電利益分享機制，以達到“在共建中共享，在共享中共建”的各方利益均衡局面。

2 現行水電移民利益共享政策分析

1981年國家開始試行從電力工業部直屬水電站發電成本中提取庫區維護基金，提取標準為每發1度電(扣除廠用電)提1厘錢。庫區維護基金主要用于由于水庫運行而造成的庫區移民的生產和生活困難補助、水庫防護工程的維護、庫區移民的人畜飲水、提水灌溉工程和交通設施的維護，這是我國最早的關于水庫移民分享工程效益的政策。隨后，國家通過進一步總結水庫移民安置工作的經驗教訓，認識到需要加大對移民的扶持力度和資金支持，先后設立了庫區建設基金和后期扶持基金，努力解決水庫移民遺留問題。盡管國家從水電工程收益中提取扶持基金的標準逐年有所提高，但實際上移民扶持資金的設立是一種短期的利益共享行為，其出發點是扶貧救濟。水電移民為了水電工程建設離鄉別土、重建家園，他們需要的不僅僅是救濟扶助，更應該享受工程所帶來的效益，成為首要的受益者，而不是成為扶貧救濟的對象。

為幫助水庫移民脫貧致富，促進庫區和移民安置區經濟社會發展，2006年，國務院出臺了《關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(以下簡稱《意見》)，對納入扶持范圍的移民每人每年補助600元，其近期目標是解決水庫移民溫飽問題及庫區和移民安置區的基礎設施薄弱問題，中長期目標是改善移民生產生活條件，增加移民收入，使移民生活水平不斷提高。《意見》指出的后期扶持范圍為大中型水庫的農村移民，僅限于搬遷的移民，移民安置區的非移民卻沒有納入進來，也不能分享工程所產生的收益。水庫移民的遷入使安置區人均資源擁有量減少，生態環境惡化，基礎設施緊張。因此，從廣義上講，安置區的居民亦是工程建設影響人群，理應被納入到工程收益共享的范圍。

在水電工程開發建設的實踐過程中，也有一些水電站采取了移民參與分享水電工程效益的做法，給未來水電工程利益共享提供了有效的借鑒，如廣東省都坪水電站。該水電站改變了過去一次性補償移民的方法，將用于補償移民淹沒水田的資金作為對工程投資，將水電站發電效益與庫區移民共享。這種共享方式既減少了水電工程建設一次性工程投資的貸款額，又保障了移民的可持續性收入，極大地調動了庫區干群的積極性［8］。但是移民只參與發電、供水等財務收益的分配，而防洪、航運、灌溉等非財務收益卻沒有被納入到效益分享的范圍。因此，目前的利益分享政策是一種財務性收益分享政策，而非工程綜合效益分享政策，導致移民參與分享工程效益十分有限。

3 水電工程移民利益共享障礙分析

目前，不少地方都在積極探索如何讓移民參與分享工程效益，增加移民可持續性收入。但是由于利益共享機制的建立涉及利益共享主體的確定、利益的表達、分配以及整合等諸多方面，在推行過程中會遇到很多問題和障礙。

3.1 移民利益共享權利需要制度確認

世界大壩委員會(2000)支持對當地移民共享工程利益權利的承認，并把移民作為項目的主要受益者［1］。在水電資源開發中，國家對移民做出了一定程度的利益補償，但是產權分成和收益分享并沒有完全體現出來。移民作為國家的公民，理應為國家建設做出貢獻，但作為工程建設物質和精神的雙重損失者，也應該擁有維護自身基本權益的權利，必須要有這樣的共識，即移民擁有參與分享工程效益的權利。

3.2 移民分享工程效益的份額難以確定

移民參與分享工程效益的份額應根據移民淹沒損失中對工程做出積極貢獻的部分來計算。但是水電項目開發導致的移民搬遷除了給移民帶來直接的經濟損失外，還帶來無法計量的文化、心理和精神損失，這部分非物質損失難以計算。而且目前對淹沒土地資源價值的評估方法亦不十分合理，按土地收益倍數來計算土地補償費和安置補助費并沒有反應土地資源的真實價值。若將土地補償費和安置補助費作為資本投入到水電工程中去，土地資源的社會保障價值難以體現［13］。

3.3 利益共享機制難以保證有效性

若按照移民共享工程效益的補償安置思路，移民參與分享工程效益能夠定期獲得一定的收益，但是移民的近期生計沒有著落。而且，移民作為投資者參與分享工程效益要求移民具有較高的投資理財素質，但是大部分移民文化素質較低，缺乏這方面的知識。水電項目穩定的盈利能力依賴于管理者的維護和有效管理，如若經營不善，移民還需要承擔虧損風險。因此，水電工程移民利益共享機制的建立需要將妥善解決好工程移民近期生活作為前提，并能保證移民獲得定期穩定的收益。

3.4 移民利益表達機制的不健全

在我國，水電工程建設前期缺乏與公眾的溝通和聽取他們的意見，項目業主和地方政府往往從工程的角度出發，移民和項目影響區域往往被忽視，結果導致工程建設滯后甚至失敗。在水電工程建設和運行期，移民利益表達的渠道主要是信訪，但是由于信訪機制的不健全，這一渠道常常受到阻礙。移民自身的利益訴求不被體制認同和接受，會在一定程度上拉大移民與地方政府、企業之間的心理距離，加深彼此之間的利益矛盾，從而阻礙利益共享機制的建立。

4 創新水電工程移民利益共享的對策和建議

4.1 適當的法律和制度框架

為全面貫徹落實科學發展觀，規范移民工作，妥善解決移民問題，迫切需要完善水電工程移民相關法律法規，建立適當的法律和制度框架，確保各利益群體能夠公平地獲得工程開發所產生的收益，對移民條例的有關規定進行修訂并上升到法律的高度。一個能夠使受影響人群從大壩工程中獲得直接收益的利益共享機制應該在水電開發項目的初期計劃階段就被制定，并作為成功進行利益共享、安排水電項目上馬的主要指標。

水電移民擁有分享工程效益的權利需要在國家法律法規中做出明確規定，讓不同的利益相關者都能夠共享工程收益，并應加強研究，為如何分配項目收益提供指導方針。移民參與分享工程收益的百分比應該根據移民淹沒損失中對工程做出積極貢獻的部分來計算。水電移民對工程的投入，除了一部分人力、物力和財力以外，主要是受淹沒的土地資源，應該根據土地資源的收益價格和社會保障價值來確定土地的真實價值，并將其轉化為移民對水電工程投入的成本，使移民合理共享工程效益。

4.2 妥善解決移民近期生活

利益共享機制是一種長期的可持續的補償行為，水電工程移民搬遷后，如果沒有一定的經濟基礎，短期生產生活缺乏保障。因此，水電開發企業在允許移民以投資者的身份參與分享工程效益的同時，需要為移民提供一定的現金補償以解決近期生活，不能將利益共享機制理解為不給現金補償，要將妥善解決好工程移民近期生活作為建立利益共享機制的前提。

4.3 建立和完善公眾參與機制

公眾參與在移民安置活動中具有重要的地位。一般認為，公眾參與能夠提高透明度和民主，提高決策質量，并促進公眾接受國家政策。如果組織良好，公眾參與能夠為決策者提供有價值的信息，確保移民工作不被忽視，促進立法問題得以解決，減少關于水電項目效益分配的爭論，有助于減少項目損失。

國外有學者認為公眾參與水電開發非常重要，是一種新興的人權。公眾參與權利尤其是受項目影響移民的參與權利應該在國家立法中闡明，受項目影響的潛在各方在設計初始階段就應該被考慮進去。在我國，通過移民群眾的參與，可以增強對政府的信任感，可以幫助設計單位提出更切合實際、受移民歡迎的安置方案，可以激發移民參與項目建設的積極性，使移民了解國家的移民政策和他們應享受到的權益，在實施中對政策落實和補償的兌現進行監督。更重要的是，通過移民的參與，可以完善移民表達自身利益的渠道與機制，有利于節約行政成本，緩解基層干群矛盾，有利于維護庫區社會穩定。

4.4 水電項目開發中政府、企業、移民三者的責權利及戰略建議

水電工程建設中的核心利益相關者主要是中央和地方政府、項目企業和移民，三者的協調統一和利益均衡是移民利益共享機制順利進行的有效保障。政府、企業、移民三者在水電工程開發建設中的責權利以及各自應實行的戰略建議見表1。從長遠發展來看，利益共享機制應該致力于作為一種長期的發展目標，使移民及其后代都能夠從工程中受益。

表1 水電項目開發中政府、企業、移民三者的責權利及戰略建議

在當前我國水電工程移民管理體制下，移民擁有共享工程效益的權利不僅需要國家法律制度的支撐，還需要地方政府在政策層面上給予支持。地方政府既是移民工作的管理主體，又是移民工作的利益主體;既是水電移民的代表者，又是水電移民項目的實施者。地方政府在行使權利維護自身利益的同時必須站在移民利益的角度，為移民爭取更多的利益，使移民能夠充分分享工程開發效益。而企業作為水電開發的最大受益者，它的責任范圍不應該僅僅局限于自身，還應該擴大到更大范圍的利益相關者，尤其是承受貧困風險的水庫移民。水電開發企業應該承認移民擁有共享工程效益的權利，承擔更多的社會責任，給予社會更多的反哺，使移民在工程建設中受益而不是受害。

5 結論與展望

水電工程利益共享機制對促進工程建設影響區域及移民生活水平穩步提高，促進經濟社會和環境協調發展，實現社會和諧具有重大意義。利益共享機制作為一種新的理念機制，在收益分配、利益協調和風險規避等方面還有待進一步研究。移民失去土地后需要一定的現金補償以解決近期生活，必須將妥善解決移民近期生活作為實行利益共享機制的前提，把補償和發展有機結合起來。利益共享機制使移民和水電工程成為了利益共同體，最終達到的結果將會是政府滿意、項目業主滿意、移民群眾滿意，同時實現了庫區建設與發展、移民安居樂業和社會和諧穩定的“共建、共治、共享”局面。

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