清末民初直隸宣化府廢府存縣探研

張欣

摘 要： 清末民初是中國近代史上一個重要的轉型時期，在行政制度上也有所革新。民初，地方行政區劃仍沿襲清代制度，實行省、府（直隸州、直隸廳）、縣（散州、散廳）三級制，省和府之間設道，實為監察區，不構成行政區。民國二年，北京政府頒布《劃一現行各省地方官廳組織令》、《劃一現行各道地方官廳組織令》和《劃一現行各縣地方官廳組織令》、廢除府一級行政建制，直隸州、直隸廳、散州和散廳一律稱之為縣。本文試圖分析清末民初宣化府廢府存縣的原因，借以窺視清末民初地方行政廢府存縣的淵源。

關鍵詞： 地方行政制度 宣化府 廢府置縣

地方行政制度是國家為了方便行政管理的實施，而劃分行政區域、設立地方分治機構的制度和慣例。國家地方行政制度在地域上的體現，是國家實施行政管理的重要組成部分。中國的地方行政制度自古以來經歷不斷革新、發展、完善的過程，對中國歷史有深刻而且深遠的影響。清末民初，這個中國典型的轉型時期，地方行政制度也是有所革新的，它在民初的變化有其發生的原因，一定程度上體現時代的變化，對其進行探研是有必要的。本文試圖從宣化府建置的變化分析出民初宣化府廢府存縣的原因。

清朝的地方行政制度，基本上沿襲明制，實行省、府（直隸州、直隸廳）、縣（散州、散廳）三級制。省的最高官吏是總督或者巡撫，省以下設道，官吏為道員，并非正式一級行政區。省和縣之間正式的行政機構為府，府的長官為知府。直隸州直屬于省，散州隸屬于府。廳是清代設有的新一級行政區，分為直隸廳和散廳，直隸廳等同于府，散廳等同于縣，長官稱為理事同知（通判）、撫民同知。清宣統三年八月十日（1911年10月10日），辛亥革命爆發，推翻了清王朝統治，結束了中國兩千余年的封建君主專制制度。第二年元旦，“中華民國”成立。地方行政制度沿襲清制，仍是省、府（直隸州、直隸廳）、縣（散州、散廳）三級制。府是二級行政區，設知府衙門，長官為知府，“統轄屬縣，宣理風化，平其賦役，聽其獄訟，以教養百姓，凡闔府屬吏，皆總領而稽核之”①。但是民國二年（1913年）一月，北京政府頒布《劃一現行各省地方行政官廳組織令》、《劃一現行各道地方行政官廳組織令》和《劃一現行各縣地方行政官廳組織令》。行政建制上廢除了府一級行政機構，直隸州、直隸廳及散州、散廳一律稱為縣。縣設公署，行政長官稱為縣知事。直隸省于二月正式裁撤府一級行政機構，宣化府被裁撤，而其所轄縣被保留。廢府存縣，是北京政府調整地方行政制度的措施之一，它的制定、實施是有一定原因的。

一、縣作為一級行政區的歷史悠久，具有延續性

府作為一級行政區最早出現在唐朝，分為府、都督府、都護府三種。宋代路下設府、州，府雖與州同級，但地位略高于州。遼代，府為二級行政區。金代地方建置基本沿襲遼制，路下設府。元代在路下設府，不隸屬于路置的稱為散府，有的散府隸屬于路，有的直屬于行中書省或中書省；有的散府統領州縣，有的則沒有。明朝時布政司下設府，明占領大都都改大都路為北平府，其他各處相應改路為府。清朝時省和縣之間普遍設府，順天府因地位特殊，所以高于普通府。民初仍實行省、府、縣三級行政制度，北京政府時期，廢除府一級行政區。

縣作為一級行政區最早出現在春秋戰國，歷代都是以縣作為作為基本行政單位，它是地方行政的基礎。各代的縣，隸屬關系有別，有的縣屬府，有的屬直隸州、廳，置官統一稱知縣。從郡、縣二級制到州、郡、縣三級制，從州、縣二級制到道（路）、州、縣三級制，從省、路、府、州、縣多級制到省、縣二級制，歷經兩千多年，縣作為地方行政區一直存在發展并且延續至今。

相比之下，縣的歷史悠久且延續未斷，一直在發展，保留縣級理所當然。

二、縣是基本的行政單位，具有穩定性

縣具有歷史延續性，經歷兩千多年，雖然中國的地方行政制度一直在變遷，但是縣一直存在、發展，并且發揮重要作用。縣是省內最小的行政單位，是基本的行政單位，由縣進而構成更大的行政區：府、直隸廳、直隸州等。縣官雖然品秩低，但在地方治理中扮演著極重要的角色，魯一同曾指出，州縣官事真正的行“政”之官，也就是說知縣是“治事之官”，即負責實際事務的官員。可以說縣及縣級行政組織是地方行政制度的基本。宣化府在清代和民初的建置變化也體現出這一點。

宣化府，府治宣化縣。明為宣府鎮，清順治初年因之，隸屬于直隸省，領15衛、6守御千戶所。順治七年（1650年）九月裁保安右、延慶右二衛入懷來衛，延慶左衛入永寧衛。順治十年（1653年）裁撤宣府左右二衛及興和所入宣府前衛。十一年（1654年）裁撤美峪所入保安衛；十六年（1659年）十月裁撤龍門所入龍門衛，裁撤長安、云州二所；十八年（1693年）裁廣昌所。康熙三十二年（1693年）三月改宣府鎮置宣化府，有宣揚教化之意，改宣府前衛置宣化縣，萬全右衛置萬全縣，懷安衛置懷安縣，蔚州衛置蔚縣，懷來衛置懷來縣，龍門衛置龍門縣，赤城堡置赤城縣，順圣西城置西寧縣，延慶、保安二直隸州降為散州，一并屬宣化府。雍正六年（1728年）四月分山西省大同府的蔚州來屬。乾隆二十二年（1757年）三月裁蔚縣入蔚州。光緒三十一年（1905年）十二月分承德府之圍場廳來署，宣統三年（1911年）閏六月又還屬承德府。到清末，宣化府共領屬三州、七縣，其中延慶州今屬北京市，其余州縣均在今河北省。

宣化縣，明朝時宣府左、右、前三衛的治所所在，清朝初年未變，順治十年（1653年）裁撤左、右衛入前衛、康熙三十二年三月改宣府前衛置宣化縣，在城廳的附近地方和宣化驛、深井堡三處一起并入。縣治今宣化區。

赤城縣，明朝時為赤城堡，清初屬宣府鎮，為上北路。康熙三十二年三月在此地置赤城縣，屬上北廳的附近地方和開平衛、龍門所、滴水崖、云川堡、鎮安堡、馬營堡、鎮寧堡八處一起并入。置今赤城縣赤城鎮。

萬全縣，明朝時萬全右衛治此，清初屬宣府鎮，為西路。康熙三十二年三月裁衛置萬全縣，屬西路廳附近地方和張家口堡、膳房堡、新河口堡、洗馬林堡一起并入。治今萬全縣北萬全鎮。

龍門縣，明朝時龍門衛治此，清初屬宣府鎮，為下北路。康熙三十二年三月改衛置龍門縣，葛玉堡、趙川堡、雕鶚堡、長安嶺一起并入。治今赤城縣西南龍關鎮。

懷來縣，明時為懷來衛，清初屬宣府鎮，為東路。康熙三十二年三月改衛置懷來縣，屬東路廳附近地方和保安衛、懷來城、土木堡、榆林堡五處一起并入。治今懷來縣東南舊城，已沒入官廳水庫。

懷安縣，明時為懷安縣，清初屬宣府鎮。康熙三十二年三月裁衛置懷安縣，萬全左衛、柴溝堡、西陽河堡三處一起并入。治今懷安縣東南懷安鎮。

西寧縣，明天順四年（1460年）筑順圣西城、順圣東城，清初為蔚州衛所領。康熙三十二年三月在西城置西寧縣，屬南路廳附近地方和東城一起并入。治今陽原縣西城鎮。

蔚州，本屬山西大同府，清雍正六年（1728年）四月，因其地與直隸省蔚縣界址交錯，不便管理，所以劃屬宣化府。乾隆二十二年（1757年）三月，有因蔚縣和蔚州共處一城，縣境幅員不廣，事務較閑，所以裁蔚縣并入蔚州。蔚縣，明時為蔚州衛，康熙三十二年三月改衛置縣，桃花堡和廣昌城二處一起并入。治今蔚縣蔚州鎮。

保安州，明時為保安直隸州，清初沿襲。康熙三十二年三月降為散州，屬宣化府，由新保安還治今涿鹿縣涿鹿鎮。

張家口直隸廳，治張家口下堡，今張家口市。清順治初為張家口路，屬宣府鎮。口外為官牧廠，康熙十四年（1675年）遷義州察哈爾部眾分駐在此地。雍正二年（1724年）七月，因口外地面開墾日廣、人口日盛，置張家口直隸廳，設理事同知，管理官地和察哈爾右翼鑲黃旗、左翼正黃半旗，還有口內蔚州、保安州二州，宣化縣、萬全縣、懷安縣、西寧縣等旗民事務，無領屬。雍正十年（1732年）七月，析廳屬東北多倫諾爾巡撫，置多倫諾爾直隸廳，治今內蒙古多倫縣，管理左翼四旗事務。十二年（1734年）九月析廳屬東境獨石口地方，置獨石口直隸廳，治今赤城縣北獨石口，管理官地及延慶州、赤城、懷來、龍門三縣旗民事務，與多倫諾爾直隸廳共同監管東翼四旗地方，置四旗直隸廳。光緒七年（1881年）改張家口直隸廳理事同知為撫民同知，獨石口直隸廳理事同知為撫民同知②。

民國初建，地方行政制度沿襲清制，仍是省、府（直隸州、直隸廳）、縣（散州、散廳）三級制。民國二年二月，裁撤張家口直隸廳改置張北縣，獨石口直隸廳改置獨石縣，多倫諾爾直隸廳改置多倫縣（今屬內蒙古自治區）。原宣化府所屬十縣及張家口廳、獨石口廳、多倫諾爾廳置口北道，治宣化縣。民國三年（1914年）六月仍稱口北道，但三廳劃歸察哈爾特別區，領十縣。其中延慶縣今屬北京市，其余九縣今皆屬河北。

宣化縣，原屬宣化府，為府治，民國二年二月廢府存縣，來屬，治今張家口市宣化區。

萬全縣，原屬宣化府，民國二年二月來屬。原治張家口上堡，又稱萬全故城，今萬全縣萬全鎮，三年改治下堡，今張家口市城區。

懷安縣，原屬宣化府，民國二年二月來屬，治今懷安縣東南懷安鎮。

陽原縣，原名西寧縣，屬宣化府，民國二年二月來屬，三年一月因與廣東省、甘肅省的西寧縣重名，所以改為陽原縣，治今陽原縣西北西城鎮。

蔚縣，原為蔚州，屬宣化府，民國二年二月廢州改縣，來屬，治今蔚縣蔚州鎮。

懷來縣，原屬宣化府，民國二年二月來屬，治今懷來縣東南舊懷來城，已淹沒在官廳水庫中。

涿鹿縣，原為保安州，屬宣化府，民國二年二月廢州改縣，為保安縣，來屬。三年一月，因與陜西省保安縣重名，改為涿鹿縣，治今涿鹿縣涿鹿鎮。

龍關縣，原名龍門縣，屬宣化府，民國二年二月來屬。三年一月，因與廣東省龍門縣重名，改為龍關縣，治今赤城縣西南龍關鎮。

赤城縣，原屬宣化府，民國二年二月來屬，治赤城堡，今赤城縣赤城鎮③。

宣化府的建置有或大或小的變遷，1913年廢府存縣是較大的變化，但是縣一直存在。同時也可看出，宣化府或口北道所轄州縣的數量、縣的幅員都相對變化較小。這表明縣作為行政單位具有穩定性。由歷代建置變化可以得出：縣的建置穩定，數量增減幅度不大，政區面積變化小；縣級行政組織變化小，機構穩定；縣的名稱從始至終沒有變化，縣的長官的稱呼變化也不多，從縣長、縣令到縣知事，現在仍叫縣長。相對來說，府的穩定性就不如縣。比如府作為統縣政區，其面積的變化比較大，整體趨勢是逐漸被削減的，目的是加強中央集權。唐朝設立府，但是幅員并不大；宋代中央集權強化，府的地域縮小；元代府的幅員比宋代略大，但是也是下滑的趨勢；明代府的幅員比元代的擴大了一倍；清代又有所縮小。

由上可見，民初之所以廢府存縣是因為縣在地方行政制度中起著基礎而重要的作用，是基本行政單位，它的穩定有利于社會穩定和保證國家財政收入。

三、廢府存縣是符合政治需求的

地方行政制度的制定、變遷，根本上要符合政治的需要。地方行政區劃體現著中央和地方的關系，中央當然希望簡化層級，以加強對地方的控制，在具體的局勢下又會增加或者減少層級以鞏固同治。清代實行省、府、縣三級行政制度，也是為了加強中央對地方的控制，同時又有起監察作用的道，這樣使省、道、府、縣各級相互牽制。到了民國，初年仍沿襲清制。但是清末民初是中國歷史上重要的社會轉型時期，而且北京政府成立，肯定會對地方行政制度進行有利于自身統治的沿革。1913年1月9日，北京政府頒發《劃一現行各省地方官廳組織令》、《劃一現行各道地方官廳組織令》和《劃一現行各縣地方官廳組織令》，開始存道廢府（直隸州、廳）存縣的地方行政制度調整。這三個法令文件的制定是因為當時各省對于同一級行政區名稱各異，為同一級行政長官之權不同，而且存在道、府并存和府、縣相轄等前清的弊政。這三個法令文件實際上是將地方行政劃分為省、道、縣三級。盡管仍有異議，但是考慮到各省多為地方實力派掌權，如果廢除省制可能就會激起劇變，而且道也不可以廢除，所以袁世凱仍堅持三級制。1914年5月24日，袁世凱以總統令的形式頒布了《省官制》、《道官制》和《縣官制》，省、道、縣三級敵法行政制度正式確立。道雖然保留了下來，可是省級職權強大，可以直接管轄縣，道更大程度上仍相當于省的派出機構，加之部分官員主張留道；縣，如之前所說，歷代為地方行政的基本單位，而且具有歷史延續性和穩定性，所以自然保留。至于府，作為統縣政區，在當時的政治環境下，北京政府既想簡化層級，加強統治，又得顧慮地方實力派，穩定局面，只能廢除，以符合政治需求。

綜上所述，宣化府的裁撤是一種必然。縣級行政區的歷史延續性和穩定性使宣化縣、蔚縣等成為直隸省的基本單位；道作為一級行政區在此時期有虛實兩種性質，即是一級正式行政區，但是沒有多少實權，口北道的存在也是符合當時條件的。以宣化府為例，可以看出，清末民初地方行政制度的變遷根本目的是加強中央對地方的控制，建置如何沿革是由政治因素決定的。當然，還有其他一些影響因素，比如地理環境、經濟發展的程度等。但歸根結底，地方行政制度作為政治制度的一部分，其發生變遷的原因還是以政治因素為首要、主要。

注釋：

①清史稿·職官志.轉引自許正文.中國歷代政區劃分與管理沿革[M].西安：陜西師范大學出版社，1990：131.

②河北省地方志編纂委員會編.河北省志[M].第2卷.建置志.石家莊：河北人民出版社，1993：176，177.

③河北省地方志編纂委員會編.河北省志[M].第2卷.建置志.石家莊：河北人民出版社，1993：186，187.