城市規(guī)劃中公眾參與問(wèn)題探析

葛云鵬　侯琦

摘 要：隨著社會(huì)的發(fā)展，作為體現(xiàn)公共政策價(jià)值取向和城市規(guī)劃合法性合理性基礎(chǔ)的公眾參與城市規(guī)劃制度，越來(lái)越得到各級(jí)政府和規(guī)劃管理部門(mén)的重視，并逐漸被納入到各項(xiàng)規(guī)劃工作當(dāng)中。本文首先說(shuō)明了公眾參與的概念，然后分析了我國(guó)城市規(guī)劃中公眾參與存在的問(wèn)題，最后詳細(xì)闡述了實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃公眾參與的路徑。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；公眾參與；法律；宣傳；機(jī)制

1 公眾參與的概念

公眾參與是在社會(huì)階層、公眾需求多樣化、利益集團(tuán)介入的情況下采取的一種協(xié)調(diào)對(duì)策，它強(qiáng)調(diào)公眾對(duì)城市規(guī)劃編制、審批和管理實(shí)施過(guò)程的參與、決策和管理。它最初是為了宣泄市民的“不滿”情況，以穩(wěn)定民心，保持社會(huì)安定，后來(lái)為了促使尋求公眾政策的實(shí)現(xiàn)，上升到了城市規(guī)劃制定、決策、管理民主化的高度。

公眾參與最早起源于美國(guó)，它首先是作為一種公共政策、一種協(xié)調(diào)建設(shè)中爭(zhēng)議的手段被提出來(lái)的，它具體是指公眾對(duì)涉及自身及公共利益的事務(wù)享有一定的知情權(quán)和決策權(quán)，參與到行政決策中去，反應(yīng)民眾的聲音。它是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度的一種表現(xiàn)，廣泛地存在于涉及公共事務(wù)的管理中，是一種自上而下的管理模式，在國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的城市規(guī)劃中被廣泛運(yùn)用，有的國(guó)家甚至已將其列入法律，以保障實(shí)施，是一種實(shí)踐證明較為有效減少爭(zhēng)議的管理方法。

2 我國(guó)城市規(guī)劃中公眾參與主要存在的問(wèn)題

2.1 缺乏法律制度的保障

目前我國(guó)城市規(guī)劃的公眾參與不僅在參與管理上缺乏合理的機(jī)制，在法律上和制度上也缺乏必要的支持與保障。在我國(guó)現(xiàn)行的城市規(guī)劃法律法規(guī)中，對(duì)公眾參與的具體方法和形式尚未明確，使整個(gè)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程的公眾參與效率和效果降低。因此在城市規(guī)劃法中確立公眾參與的法律地位是支撐城市規(guī)劃中的公眾參與制度有效運(yùn)作的基礎(chǔ)。我國(guó)僅有的相關(guān)立法《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，在里面第一次明確規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前要征求專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)。這無(wú)疑是我國(guó)城市規(guī)劃立法方面的一大進(jìn)步。但是，相比英美等許多國(guó)家，他們都通過(guò)行政程序法對(duì)城市規(guī)劃中的公眾參與程序和形式作出了具體的規(guī)定，包括規(guī)劃方案的公開(kāi)、參與的方式以及參與意見(jiàn)的處理等。與之相比，我國(guó)城市規(guī)劃中的公眾參與相關(guān)的法律法規(guī)非常抽象，對(duì)具體的內(nèi)容都沒(méi)有做出詳細(xì)的法律說(shuō)明，存在著明顯的不足和差距。城市規(guī)劃中的公眾參與具體程序和形式等問(wèn)題有待進(jìn)一步完善和明確。

2.2 公眾參與程度不足

從我國(guó)城市規(guī)劃各規(guī)劃階段中對(duì)應(yīng)的公眾參與形式可以看出，社會(huì)公眾對(duì)于城市規(guī)劃的參與只是某些環(huán)節(jié)的，而且普遍還只是被動(dòng)的聽(tīng)下看下，然后接受它，，往往形式大于意義。再加上長(zhǎng)期處于這種被動(dòng)的地步，使得城市規(guī)劃在公眾心里是政府和開(kāi)發(fā)商等的事，而且相關(guān)部門(mén)對(duì)有關(guān)的規(guī)劃信息對(duì)外公布和宣傳力度也不足，導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)城市規(guī)劃的參與意識(shí)就更薄弱了。

2.3 參與深度難以觸及規(guī)劃的核心環(huán)節(jié)

公眾參與城市規(guī)劃的深度主要體現(xiàn)在市民的意見(jiàn)對(duì)規(guī)劃決策和實(shí)施影響力、干預(yù)力的大小。然而，目前公眾對(duì)城市規(guī)劃的參與“形式”重于“實(shí)質(zhì)”，參與的主要效果是加深了對(duì)規(guī)劃項(xiàng)目和規(guī)劃事務(wù)的了解，在規(guī)劃的過(guò)程中起到了“參贊”作用。其次，公眾參與城市規(guī)劃帶有很強(qiáng)的“被動(dòng)性”，參與行為往往起源于城市政府組織的規(guī)劃公示等事務(wù)。此外，市民的意見(jiàn)往往得不到足夠重視，甚至意見(jiàn)是否得到采納也得不到反饋，而意見(jiàn)被采納的市民也沒(méi)有受到應(yīng)有的獎(jiǎng)勵(lì)和鼓勵(lì)。

3 實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃公眾參與的路徑

3.1 建構(gòu)公眾參與的合理機(jī)制

在城市規(guī)劃的項(xiàng)目準(zhǔn)備、調(diào)研、方案制定、審批、反饋以及實(shí)施等各個(gè)階段，相關(guān)管理部門(mén)應(yīng)該采取積極的宣傳和普及工作，讓更多的社會(huì)公眾參與進(jìn)來(lái)，形成一套完整且合理的公眾參與機(jī)制。還可以借鑒國(guó)外的方式與我們的具體情況相結(jié)合，積極探索城市規(guī)劃過(guò)程中的每個(gè)環(huán)節(jié)需要哪種公眾參與方式。如在前期準(zhǔn)備階段，相關(guān)部門(mén)應(yīng)該在一定范圍內(nèi)進(jìn)行民意調(diào)查，征求社會(huì)公眾的想法后再進(jìn)行項(xiàng)目的確定，而不是像現(xiàn)在的先確定項(xiàng)目再對(duì)外組織社會(huì)公眾進(jìn)行參與；或者在設(shè)計(jì)和選擇方案階段，除了以往的召開(kāi)公眾討論會(huì)，對(duì)方案內(nèi)容進(jìn)行全面的討論外，有時(shí)可以讓公眾參與到具體的設(shè)計(jì)過(guò)程中；還有在反饋階段，可以開(kāi)通咨詢(xún)中心熱線電話，充分直接地解決社會(huì)公眾的各種意見(jiàn)和建議等等形式。讓公眾參與不只是停留在形式上，更加具有意義。

3.2 增強(qiáng)公眾的參與意識(shí)與能力

城市規(guī)劃的編制與決策工作政策性、法律性、技術(shù)性很強(qiáng)，導(dǎo)致一般公眾沒(méi)有積極參與規(guī)劃的意識(shí)。對(duì)此，可通過(guò)加大規(guī)劃制定前的宣傳力度，調(diào)動(dòng)公眾的積極性和主動(dòng)性。如在社區(qū)、公園、廣場(chǎng)等公共場(chǎng)所定期舉辦規(guī)劃知識(shí)及公眾參與先進(jìn)案例的宣傳和介紹，提高公眾參與城市規(guī)劃的興趣及能力。多渠道建立提

供規(guī)劃信息的平臺(tái)，能與公眾交換意見(jiàn)、接受建議。這樣，政府可以通過(guò)適時(shí)了解公眾的需求和意見(jiàn)，在溝通交流中調(diào)整公共利益與個(gè)人利益的平衡關(guān)系。

3.3 完善公眾參與的法律保障

確立公眾參與城市規(guī)劃的法律地位，制定在城市規(guī)劃制定與決策過(guò)程中有關(guān)公眾參與的程序性規(guī)定，可以在地方城市規(guī)劃條例中加強(qiáng)聽(tīng)證會(huì)制度的具體規(guī)定，使中國(guó)在現(xiàn)階段公眾參與水平較低的情況下，通過(guò)法律的保障引導(dǎo)和促進(jìn)公眾參與機(jī)制的發(fā)育與成長(zhǎng)。

3.4 加強(qiáng)公眾參與的技術(shù)支持

社會(huì)公眾對(duì)相關(guān)規(guī)劃知識(shí)的缺乏和規(guī)劃信息的不透明，嚴(yán)重影響了公眾參與到城市規(guī)劃的過(guò)程。

要減小技術(shù)對(duì)公眾參與城市規(guī)劃的影響，首先要提高規(guī)劃師的素質(zhì)，并強(qiáng)化其協(xié)調(diào)溝通的職能。傳統(tǒng)意義上的規(guī)劃師是為政府服務(wù)的，他們的方案基本是依照政府的意愿來(lái)進(jìn)行的，很少有機(jī)會(huì)聽(tīng)取接納公眾的意見(jiàn)和建議。但規(guī)劃師作為城市的管理者，應(yīng)把公眾參與上升到城市規(guī)劃決策或者是一切決策的最初出發(fā)點(diǎn)及最高目的來(lái)考慮。這就要求規(guī)劃師除了作為方案的制定者與社會(huì)公眾在城市規(guī)劃的各環(huán)節(jié)加強(qiáng)交流的同時(shí)，還必須成為社會(huì)公眾的代言人，在公眾參與的過(guò)程中給他們以專(zhuān)業(yè)知識(shí)的支撐，比如告訴他們規(guī)劃會(huì)對(duì)他們的生活帶來(lái)什么影響，哪些利益會(huì)受損，又會(huì)得到怎樣的賠償?shù)龋瑏?lái)彌補(bǔ)公眾在專(zhuān)業(yè)知識(shí)方面的局限。

其次，要讓規(guī)劃信息更加透明，可以讓相關(guān)部門(mén)通過(guò)更多的渠道給公眾一個(gè)了解規(guī)劃的機(jī)會(huì)，比如可以通過(guò)召開(kāi)咨詢(xún)會(huì)、廣播電視節(jié)目等定期向公眾宣傳規(guī)劃的相關(guān)信息；還可以經(jīng)常組織城市規(guī)劃的展示會(huì)、座談會(huì)等，邀請(qǐng)公眾參加；在網(wǎng)絡(luò)或報(bào)刊雜志里開(kāi)辟專(zhuān)欄，請(qǐng)相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人定期回答公眾提出的各種疑問(wèn)或意見(jiàn)等。

3.5 設(shè)計(jì)者角色的調(diào)整

如果把城市規(guī)劃作為產(chǎn)品，那么市民則是最終用戶(hù)。按照這個(gè)邏輯，在規(guī)劃編制這個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程中，規(guī)劃師生產(chǎn)產(chǎn)品，政府和行政部門(mén)選擇生產(chǎn)商，而市民則對(duì)生產(chǎn)的產(chǎn)品進(jìn)行選擇、評(píng)判。也就是說(shuō)，規(guī)劃師應(yīng)該為市民服務(wù)，而不是為某個(gè)政府部門(mén)服務(wù)。規(guī)劃師應(yīng)該是市民參與的組織者，在許多情況下，規(guī)劃師應(yīng)直接負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)一個(gè)公眾參與活動(dòng)，該活動(dòng)將對(duì)形成最終決定起重要作用。規(guī)劃師在鼓勵(lì)公眾參與中處于極為有利的地位，可以為規(guī)劃過(guò)程的每個(gè)部分選擇最合適的參與方式，可以協(xié)助這類(lèi)參與為規(guī)劃過(guò)程做出有效的貢獻(xiàn)，而不是如傳統(tǒng)做法那樣，僅求助于技術(shù)和專(zhuān)業(yè)技能。

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