國企為何需要行政化的治理

蔣大興

摘 要：

在中國，國企的行政化治理是一種必然現實，是國家作為企業股東以及國企作為公共企業的本質使然。行政化治理雖然一直被視為有礙國企商業化，但亦有其“效率性”的一面，它有助于國企得到更多商業資源和商業利益。而且，國企的行政化治理是一種世界現象，差別只在于其目標以及內容、手段和方式的不同。由此，國企面對的關鍵問題，就不是如何脫離行政化治理的問題，而是如何改進行政化的治理、進行何種行政化治理的問題，即如何跳出原有產權調控模式，從利潤導向走向公共導向，提升治理的透明度，讓國企為國家發展、為一般社會公眾謀取福利。中國一直追求將國企打造成獨立的商事主體，追求國企營利目標的實現，這顯然背離了作為公共企業的國企本質。應當撩開國企的商事面罩，重新回到公共企業以及公共企業法的改革道路上——以特別企業法而非商事公司法的方式調整國企的設立、運營和監管。

關鍵詞：國有企業；行政化治理；公司；去行政化；公共企業

中圖分類號：DF411

文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2014.05.02

“行政化治理”在中國被等同于“無效率”或者“低效率”[1]。①長期以來，行政化的治理也被視為

① 例如，有文獻指出，由于國企不能有效地去行政化，帶來很多問題：（1）過度壟斷。壟斷必然限制競爭，也容易滋生腐敗，因此，幾乎所有的國家都有反壟斷立法，以消除壟斷，引入競爭機制，而我國國企的反壟斷任重而道遠。（2）難以形成有效的公司治理結構。由于國企“去行政化”滯后，治理結構改革依然面臨雙重的委托代理問題，主要是“董事會”由“行政化”的投資人派生是無法改變的事實，即使管理層或許能夠嘗試“職業經理人”的改革方向，但由于決策層、決策機制不可能擺脫“行政化”，無論怎么建立治理結構，都很難造成自主經營、自我發展、公平競爭的市場化國企。（3）經營管理效率不高。不可否認，眾多國企的內部管理體系、內部管控水平高于大多數民營企業，但這是以犧牲或者忽視管理成本為代價的，國企內部的管理部門、執行部門，不是按照效率優先的要求配置，仍然存在“大企業、小社會”的問題，存在非經營性部門與經營性部門配置不合理的問題。這種經營管理效率，完全讓它去市場化競爭，它是處于劣勢的。

國企的弊病，“去行政化”成為國企改革的當然邏輯①，另一種更世俗、更習慣的說法是“政企分開”。行政權力對企業的干擾已經不正常地影響到國企的正常運營，這已然成為常識性判斷。②國外的一些文獻，也不斷地在證明國家參與商事投資以及對企業行為進行控制是無效率的。③因此，有關國企的改革措施都在指望將其打造成為獨立的商事主體，建立間接化的所有權管理主體（國資委），淡化國企對行政權力的依賴?？墒?，這樣一種純粹商業化的道路是否能夠解決“去行政化”的問題？如果國企真的完全去行政化了，是否就實現了改革的目標？這樣的問題，并不是毫無爭議。

在筆者

看來，國企的行政化是一個世界性的話題，并不是中國國企所獨有的問題。而且，國企的行政化有多重可能：可能是為了實現國企的經濟功能，也可能是為了實現國企的公共功能。國企的行政治理并非都具有不合理性，行政治理可能有其“經濟/商業”上或者“政治/公共”上的合理性。國企的行政治理，也有其政權結構、文化結構上的根源，有什么樣的政治模式，就有什么樣的行政治理，行政治理是一種“政治—經濟循環體系”，拋開企業存在的政治與社會基礎，單純討論或者批評國企的行政治理，是一種“不負責任的解釋學”。

一、中國國企行政化治理的表征

所謂行政化治理，是指對國企的管控、約束和利益安排等，帶有明顯的行政權力因素。國企行政化治理的表現是多元的，無論在所有權的行使主體、公司治理，還是利潤分配以及外部發展空間等方面，都存在比較明顯的行政化因素。

首先，在所有權結構方面，由行政化的機構行使國企的所有權。這種行政化的機構可能是國資部門，也可能是財政部門，甚至還可能是文化部門（文化企業），無論是何種機構，無論該種機構的名稱如何，甚至性質如何（機關或者企業），都帶有濃厚的行政化因素。例如，國家授權投資的機構或者部門，其組成本身就有比較明顯的行政化因素。

其次，公司治理的組成具有明顯的行政化色彩。例如，在國企內部實行黨委領導，部分國企的董事人選需要事先經過組織部門任命，再由公司進行選任，甚至一些上市公司也是如此。一些國企內部仍然保留著行政機關的建制，部門領導稱“局長”、“處長”，而非“經理”或者“總裁”；再如，公司內部盛行長官意志，董事長一言堂，民主性的公司治理安排完全“形骸化”，利潤分配決定權行政化等。

再次，在具體運營方面，國企具有明顯的行政色彩。例如，為了保證國企安全運營，禁止或者限制其進入一些風險性行業：不允許國企成為合伙企業的普通合伙人④、限制國企從事期貨投資⑤，等等。

最后，在外部發展空間上，國企也體現出很強的行政治理特色。國企官員很容易轉化為政府機關官員，而民企的官員卻很難平等地獲得此種“從政機會”，如果民企實力足夠雄厚，其投資人或者企

①

例如，劉俊海教授在其微博上也曾宣講國有企業去行政化的問題，認為：“去行政化是國有企業公司治理改革的一個重要內容，是實現廉潔治理、透明治理、勤勉治理、誠信治理的前提?！保▍⒁姡号Ｃ?論國企“去行政化”的不可能[EB/OL].[2013-07-18].http：//blog.sina.com.cn/s/blog_59388d1301015j11.html.）

② 例如，有人指出：“中國的國有企業是伴隨著行政力量的支持而產生的，其蓬勃的發展離不開行政權力的支持，但是權力是一把雙刃劍，私法保護失效導致國有企業發展止步不前，國有資產得不到優化配置等也是因為行政權力的干擾?！保▍⒁姡簭埵揽?國有企業投資人制度研究[D].北京：中國社會科學院研究生院，2012.）

③ 例如，大約從20世紀90年代起，許多文獻表明國家官員在運行商業公司中沒有相對優勢，許多證據記載了世界各地由國家控制運行的公司的華麗失敗（magnificent failures）。此類證據證明：國有控股企業與私營部門競爭資源可能會扭曲經濟中的資源分配；國有控股企業效率較低，而且往往會污染更多。（參見：World Bank. Bureaucrats in Business： The Economics and Politics of Government Ownership[M].Oxford University Press， 1995； Bernardo Bortolotti & Enrico Perotti. From Government to Regulatory Governance： Privatization and the Residual Role of the State[J].The World Bank Research Observer， 2006，（22）：53； Andrei Shleifer & Robert Vishny. A Survey of Corporate Governance[J]. Journal of Finance， 1997，52（2）：737， 767； Maxim Boycko， Andrei Shleifer & Robert W. Vishny. A Theory of Privatization[J]. Economic Journal， 1996，（106）： 309.）

④ 例如，《合伙企業法》第3條規定：“國有獨資公司、國有企業、上市公司以及公益性的事業單位、社會團體不得成為普通合伙人?！?/p>

⑤ 例如，《期貨交易管理條例》第45條規定：“國有以及國有控股企業進行境內外期貨交易，應當遵循套期保值的原則，嚴格遵守國務院國有資產監督管理機構以及其他有關部門關于企業以國有資產進入期貨市場的有關規定?！?/p>

業負責人有可能成為政協委員或者常委，這是現實生活中比較常見的現象。

例如，有媒體指出：在中國，企業家能不能當高官，取決于其是國企還是民企?！爸惺?、中石化、中海油就出了大批的省部級高官，大國企出大官，小國企出小官。中國的企業，國企老板都有行政級別，官商一體化，不存在官商勾結的問題。給企業官員行政級別，企業分為部級企業、局級企業、處級企業、科級企業，這肯定是世界少有的中國特色?！保▍⒁姡禾K文洋.國企老板享受行政級別待遇違反社會公平[EB/OL].（2009-02-09）[2013-07-17].http：//business.sohu.com/20090209/n262133823.shtml.）

理論上流行的批評意見認為，國企的行政化治理最大的弊端是影響了國企的效率[2]。一些國外的研究也不斷證明，當國家控制企業法人，其管理者沒有真正的股東，公司的經濟和財產利益在人民間廣泛分散。負責一個特定公司的政府官員沒有股東監督公司經營管理時的那種動力。在更令人震驚的情況下，造成的后果包括徹底掠奪企業資產（“隧道”）[3]。即使在某些案例中，代理問題不是明目張膽的，但政府官員的私人利益可能會導致他們把重點放在促進他們（有時是政治）的職業生涯而非公眾利益方面[promoting their （sometimes political） careers more than the public interest][4]。這樣的判斷雖然可能有一些為數不少的實例證明，但事實上，行政化治理未必會影響到國企的效率，相反，在某種意義上，行政化恰好增強了國企的效率。一些研究表明，國家所有權對企業的控制，會減少企業的風險負擔[5]，

例如，在私有化中剩余的國家所有部分的影響和強政府干預，可能導致公司的保守投資（如更少的風險計劃），公司可能尋求社會穩定和就業率最大化的政府政策，從而可能約束公司的風險承擔能力。這雖然也可能影響企業從事風險性的營利活動，但在另一方面減少了企業面對損失的機會。尤其是在中國，盡管已經進行了市場化取向的改革，但中國在整體上仍然是一個熱衷于依靠行政權力配置資源的國家，這從各級政府熱衷于親自組織招商活動中可窺一斑。而且，由于堅持以經濟建設為中心的路線，各級政府都將經濟發展作為工作重心，行政權的運作目標和國企的經濟目標很容易吻合，行政化的治理有助于國企取得經濟資源，降低運行成本。在中國，完全市場化的民營企業需要“傍靠”政府部門，顯然從另一個角度證明了此種“歷史性事實”。再如，作為政策性銀行的國家開發銀行內部仍保留各種“局”、“處”稱謂，國家開發銀行主要也是為了方便在地方開展工作，鑒于單位內部的此種行政化設置和級別，當國家開發銀行在地方進行融資活動時，地方政府往往會對口接待，有助于融資業務的開展。盡管“去行政級別”的問題一直在國企展開[6]，

例如，早在2008年，就有媒體報道，上海市委、市政府最新審議通過《關于進一步推進上海國資國企改革發展的若干意見》，該規定在五個方面有重要突破，其中進一步強調完善法人治理結構，取消市管國企和國企領導人員的行政級別，企業領導人員不再保留公務員身份，但“保留行政級別是有利的”，這樣的認識也常見于普通民眾之中[7]。

在一則關于國企內部行政級別的提問中，看到有讀者做了這樣的回答：“其實在大型國企或者央企里是絕對有級別的，保留這種級別是便于跟地方各部門有職級上的對應與交流。一些央企老總下到地方當省長或者副省長，都是有級別對應的。這是特色社會主義國家的特別之處，不值得稀奇?！?/p>

行政化治理有助于效率提升，還可以從國企上市的優勢地位中得到證明。因為治理的行政化，國企在上市融資過程中更容易得到成功。截至2012年底，全國共有953家國有控股公司在A股上市，市值合計13.71萬億元[8]。即使在短期寬松貨幣政策時期，大量的貨幣資源也是優先注入國企解困。同樣，在所謂建設創新型國家的實踐中，國企也是核心競爭力。例如，神九飛天、蛟龍下海、高鐵奔馳、殲15一鳴驚人等，無不是國企參與的結果?！秶抑虚L期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》確定的16個國家科技重大專項，中央企業參與了15個；歷年國家科技進步特等獎及絕大部分的國家技術發明一等獎均由中央企業獲得，近一半的國家重點實驗室建在央企[9]。行政治理下的國企，不僅獲得了商業效率的提升，也取得了稅收繳納、社會保障等公共職能履行方面的業績。從2003年到2011年，全國國有企業累計上繳稅金17.1萬億元，年均增長近20%，2011年國有企業上繳稅金占全國稅收的38.4%。國有股權劃撥全國社會保障基金，使人民群眾擁有了更可靠的社會保障。到2011年底，已有2119億元的國有股權轉讓收益劃歸社保基金。中央企業還劃轉到全國社保基金83.94億股，為社保基金提供長期收益[10]?？梢?，“大的就是好的”、“政府信用高于商業信用”，這在中國目前乃至今后相當長的時間內，仍是不需要特別證明的“真理”。