抗日戰爭時期中國共產黨對執政問題的探索

吳向偉

〔摘要〕抗日戰爭時期，中國共產黨在抗日根據地建立了各級抗日民主政權，是執政的一次成功嘗試。在這一時期，黨從科學執政、民主執政、依法執政以及廉潔執政等方面，初步回答了如何執政的問題，為新的歷史條件下深化共產黨執政規律的認識，提供了寶貴的歷史經驗。

〔關鍵詞〕抗日戰爭時期；中國共產黨；局部執政；反腐倡廉

〔中圖分類號〕D239〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2014）03-0055-05

抗日戰爭時期，黨在抗日根據地建立了各級抗日民主政權，是執政的一次成功嘗試。在民族矛盾和階級關系非常復雜的環境中，如何執好政，把廣大人民群眾的積極性充分調動起來，爭取抗日戰爭的勝利，黨中央進行了富有成效的探索。認真總結黨在抗戰時期局部執政的歷史經驗，有助于我們進一步深化共產黨執政規律的認識，提高黨的領導能力和執政水平。

一、 既堅持黨的領導地位，又反對以黨代政，力求實現科學執政 堅持科學執政，要求正確界定黨同政權系統的關系，并制定和完善這方面的制度，以保證各方都能各司其職，各盡其責，形成合力。抗日戰爭時期，黨在處理黨政關系問題上進行了有益的探索，其中有的做法在今天仍然適用，有的基本理念在當前也值得借鑒。

在黨政關系上，必須堅持黨的領導核心地位，這是各抗日根據地必須堅持的原則。毛澤東指出，在抗日根據地的“三三制”政權中，必須保證我黨黨員在政權系統居領導地位，必須使僅占1/3的共產黨員在質量方面具有優越的條件，從而保證黨的領導權實現。1942年9月，中共中央通過了《關于抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》（后文簡稱《決定》），認為“根據地領導的統一與一元化，應當表現在每個根據地有一個領導一切的黨委員會（中央局、分局、區黨委、地委），因此，確定中央代表機關（中央局、分局）及各級黨委（區黨委、地委）為各地區的黨政軍民工作的領導”。還強調，在政權領域中工作的干部和黨員，一定要服從黨委與黨團的決定、決議和紀律，否則，應受到斥責與處分。為了保證黨的領導，黨在各根據地建立了各級黨組織，構建了與政權系統平行的又一領導系統，這一系統的各級層次，在同級政權和各種群眾組織中居于領導地位。政權系統中的主要領導若是黨員，在一般情況下，又是同級黨委中的主要領導成員。這一體制有助于加強黨委同政權系統的聯系，保證各級政權在黨的統一領導之下，因而一直沿續到現在。

堅持黨的核心領導地位，決不是以黨代政。為保證黨政系統各司其職，黨明確規定了黨政權責。其一，明確了黨的領導的含義與實現方式。黨對于政權系統的領導，主要是原則上、大政方針上的領導，不是遇事干涉，事事包辦。《決定》規定：上級參議會和政府的法令、決定，下級黨委無權改變或者不執行；黨的機關及黨員，應該成為執行參議會和政府法令的模范；黨應該進行政治工作來提高參議會和政府的威信；黨的干部和黨員，如果違反了參議會及政府法令，就應該受到黨組織嚴厲的處分；黨委及黨的機關，無權直接命令參議會和政府機關，而只能通過黨員和黨團，來實現對參議會和政府工作的領導。其二，明確界定了政權系統的權責范圍。抗日根據地各級政權由參議會、政府以及法院三部分構成。參議會是權力機關和立法機關，也是民意機關，一般包括區、縣、鄉三級；各級參議會由民主選舉產生，具有選舉產生各級政府、監察和彈劾各級政府人員、創制和復決重大事項的職權。政府是行政機關，由參議會選舉產生，并接受參議會的監督；政府執行同級參議會決議，并對其負責，當然，政府對參議會也具有一定的制約權，二者在行政上不存在隸屬關系。法院是司法機關，由同級參議會監督，政府領導，同時保持審判獨立。參議會和政府是代表人民的議事和行政統一的兩個不同職能的機關。這種“議行合一”制政權，從基本上保證了把黨的路線、方針、政策變為國家的法律和政府的命令，也就是“把黨的主張變成了人民的主張”。〔1〕其三，反對以黨代政。在《決定》和黨的領導人的講話中，都批評了黨政不分、以黨代政的現象。從理論上講，政權是國家問題，“國事是國家的公事，不是一黨一派的私事”。〔2〕毛澤東強調，在黨政關系問題上，“切忌我黨包辦一切，我們只破壞買辦大資產階級和大地主階級的專政，并不代之以共產黨的一黨專政”。〔3〕鄧小平指出：“黨的領導責任是放在政治責任上，而不是包辦，不是遇事干涉，不是黨權高于一切。”他還指出了“以黨治國”的危害：“‘以黨治國的國民黨遺毒，是麻痹黨、腐化黨、破壞黨、使黨脫離群眾的最有效方法。我們反對國民黨以黨治國的一黨專政，我們尤其要反對國民黨的遺毒傳播到我們黨內來。”〔4〕抗日戰爭時期，黨確立的“三三制”，就是要從制度上保證黨不能代政。

那么，黨怎樣才能實現對政權的正確領導呢？毛澤東明確提出：“所謂領導權，不是要一天到晚當作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議。”〔5〕抗日戰爭時期，黨主要通過兩個途徑實現對政權的領導：一是務必使黨的政策符合廣大人民的根本利益和抗日根據地的實際。例如關于建立“抗日民族統一戰線”和“統一民主共和國”的方針，關于實行“三三制”和減租減息的政策等。各級政府以這些方針政策為依據，結合本地的實際作出相應的行動計劃，認真貫徹這些方針政策，從而保證了黨的領導權的實現。二是靠廣大黨員的模范工作。如果說正確的政策指的是“言”的話，“模范工作”則指的是“行”。如果“有言無行”或“言行不一”，則黨難以得到黨外人士相信，黨的領導就要落空；只有“言行一致”，“言必行，行必果”，黨才能得到黨外人士的信任，黨外人士才會自覺接受黨的領導。所以，廣大黨員必須成為貫徹落實黨的各項政策的模范。毛澤東還特別強調，在政權系統中工作的黨員，要提倡民主作風，克服自己不愿、不習慣同非黨人士合作的狹隘性，遇事要先和他們商量，獲得多數同意，然后去做；要鼓勵黨外人士就各種問題提出他們的意見，并注意傾聽這些意見；決不能認為我們有軍隊、有政權，就不注意去盡力說服黨外人士接受、并心悅誠服地執行我們的意見，而要求他們一切都要無條件地執行我們的決定。

盡管當時在抗日根據地政權中，實行的是黨的“一元化”領導，也出現了一些問題，如一些黨的組織對政權組織不夠尊重，少數黨員干部對黨外人士尊重不夠，以及黨內民主發揚不夠等，但是，在抗日戰爭時期，黨的高層比較注意發揚民主，重視“糾偏”，因而，從總體上看，是實行得好的。〔6〕

二、堅持為民執政，靠民執政，力求實現民主執政為民執政，靠民執政，支持和保證人民當家作主，是民主執政的基本要求。黨所領導的革命就是為了民族的獨立和人民的解放，建立人民當家作主的國家。各抗日根據地政權在黨的領導下，努力把民主執政落到實處。毛澤東明提指出：“一切空話是無用的，必須給人民以看得見的物質福利。”“就目前陜甘寧邊區的條件來說，就是組織人民、領導人民、幫助人民發展生產，增加他們的物質福利，并在這個基礎上一步一步地提高他們的政治覺悟與文化程度。”〔7〕為此，黨堅持把發展生產、增進人民的物質福利作為黨執政的重要任務。抗日根據地政府盡最大努力組織群眾生產自救，改善生活。各地政府貫徹執行了黨提出的“三三制”、減租減息、精兵簡政以及一整套兼顧各抗日階級利益的充滿活力的新政策，還組織軍民開展了大生產運動，既減輕了人民負擔，又改善了人民生活。例如，陜甘寧邊區，在農業方面，耕地面積由1937年的862.6萬畝，增加到1945年的1425.6萬畝，糧食產量由1937年126萬石增加到1944年175萬石，1945年基本實現了“三耕余一”的目標。〔8〕在工業生產方面，到1942底，全邊區已有紡織廠36個，造紙廠12個，化學工廠11個，機械修造廠6個，以及造紙、被服等廠社，總數97個，職工7千多人。到1944年，屬于邊區黨政軍學系統的公營工廠發展到130個，工廠規模的擴大，對解決軍民的日用品需要起了很大作用。〔9〕

在政權的構成上，為了使抗日根據地的民主政權更具有民主性，黨確立了“三三制”原則。1940年2月，在抗日根據地的政權建設問題上，毛澤東明確出了“三三制”原則。他指出：“在抗日時期，我們所建立政權的性質，是民族統一戰線的，這種政權，是一切贊成抗日又贊成民主的人們的政權，是幾個革命階級聯合起來對漢奸和反動派的民主專政。”〔10〕“根據抗日民族統一戰線的原則，在人員的分配上，應規定為共產黨員占三分之一，非黨的左派進步分子占三分之一，不左不右的中間分子占三分之一。”〔11〕這一嶄新的制度，在抗日根據地得到貫徹落實。在選舉中，共產黨員當選者，超過占三分之一時，便自動退出，補選黨外人士。“三三制”政權以普遍、平等、直接的選舉制度為基礎，以民主集中制為組織形式，是一種保障一切抗日的階級和階層的民主權利、共產黨與其他贊成抗日的黨派平等合作的民主制度。它使抗日根據地實現了新民主主義的憲政，這種憲政的特點表現在：“第一個就是共產黨不一定要在數量上占多數，而爭取其他民主人士與我們黨合作，任何一個大黨不應該以絕對多數去壓倒人家，而要容納各方，以自己的主張取得勝利。第二個特點就是要各方協調，一致協議，取得共同綱領，以作為施政的方針。”〔12〕這種政權，可以容納社會各個方面的代表，其決策能夠反映和兼顧各個方面的利益，防止偏頗，真正體現廣大人民當家作主。

黨認為，只有人民選舉的政府，才能真正代表人民的切身利益。在抗日根據地，各級政權都由人民普選產生，并對人民負責。毛澤東指出：“抗日民族統一戰線政權的產生，應該經過民主選舉。其組織形式，應該是民主集中制。”〔13〕各抗日根據地的選舉政策規定：凡年滿18歲且贊同抗日和民主的中國人，不分民族、階級、黨派、信仰、男女和文化程度，均有選舉權與被選舉權。在選舉方式上規定“采取普遍、直接、平等、無記名”的投票選舉制。為使廣大人民群眾能夠真正行使民主權利，黨的各級地方組織在實際工作中創造了許多適合人民群眾行使民主權利的選舉辦法，包括“票選法”、“投豆法”、“背箱法”、“劃圈法”等。據有關資料統計，當時選民對選舉活動的參與度很高，一般占本地總人口的80%左右，甚至在有的地方超過90%。可見，黨實行的民主是真正的、普遍的、廣泛的民主。

為確保民選的政府始終代表人民的利益，黨讓人民參政議政、監督政府。根據地民主政權充分賦予人民群眾有言論、集會、出版的自由權，還有監督和罷免地方政府官員的權利。政府機關各項方針政策的制定是在參議員廣泛收集群眾的意見和建議、并經認真討論的基礎上制定的，在實行中又根據人民的意見進一步修改和完善，充分體現了黨的群眾路線思想。為了傾聽人民群眾對黨和政府的意見和建議，黨和政府以多種方式讓人民議政。如經常召開黨外人士座談會和勞動英雄大會，來征集各界人民的意見和建議。由于黨真誠歡迎人民議政，廣大人民參政議政的熱情很高，他們的意見也往往被采納。如李鼎銘提出的“精兵簡政”的建議，就引起了中央的高度重視，決定立即采納并付諸實施。抗日根據地人民，還切實實行民主監督和民主罷免權。各階層群眾既可以通過他們在參議會的代表監督政府工作，也可以直接檢舉或者控告各級政府、組織以及個人的違法行為；在基層，人民群眾則有權直接罷免違法、失職的干部。

三、制定、頒布了一系列法律和條例，力求實現依法執政依法執政，就是黨要嚴格根據法律的規定來行使自己對國家和社會的領導。其基本要求是黨要領導立法，帶頭守法，保證執法。雖然抗日根據地的主要工作是軍事工作，但黨在依法執政方面還是進行了有益的探索。

制定、頒布了一系列法律、條例。在黨的領導下，各抗日根據地政權以中央蘇區的法律條文為基礎，借鑒人類法制建設的經驗，結合各地的實際，在立法工作方面，取得了比較突出的成績。在陜甘寧邊區，先后制定和頒布了具有“憲法性質”的兩部基本法——《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》和《陜甘寧邊區施政綱領》。為加強政權建設，陜甘寧邊區制定和頒布了《選舉法》和各級政權系統的《組織條例》；在經濟、文化、衛生和社會治安等方面，陜甘寧邊區制定和頒布的相應的法律和條令則更多，且分類很細。僅經濟立法，就包括土地、金融、商貿等8大類78種。〔14〕其他抗日根據地政權如晉察冀邊區、華中抗日根據地等，同陜甘寧邊區一樣，都構建了較為完備的法律體系。

明確了司法系統的權力。在舊中國，數千年來行政與司法是一體的，司法事務由行政長官兼任。受這種“人治”模式的影響，加之黨長期處在“非法”武裝斗爭環境中，在陜甘寧邊區，行政機關、軍隊、企事業單位隨意關押、逮捕、刑訊、審判和處罰人的現象，相當普遍，甚至有的還刑訊逼供致人死亡。為克服這種混亂局面，明確行政和司法的權責，邊區通過的《陜甘寧邊區施政綱領》明確規定：除司法系統及公安機關依法執行其職務外，任何機關部隊團體不得對任何人加以逮捕審問或處罰。

強調法律面前人人平等的原則。土地革命戰爭時期，根據地蘇維埃政權對違法犯罪分子，實行同罪異罰，并照顧對革命有功的人。1937年10月，針對黃克功事件，毛澤東強調：“共產黨與紅軍，對于自己的黨員和紅軍成員不能不執行比較一般平民更加嚴格的紀律。”〔15〕這樣，法律面前人人平等的原則得以確立，“同罪異罰”的規定被取消。1939年，邊區政權明確規定：“公務員犯法處罰比一般人民加重，黨員犯法與一般人民相同”。〔16〕為了嚴格要求廣大黨員，1941年邊區通過的“五一施政綱領”，明確規定“共產黨員有犯法者從重治罪”。

支持和監督司法機關的工作，提高司法隊伍素質。黃克功事件發生后，毛澤東支持法院判決，并說明了原因，表明了黨和毛澤東對司法工作是十分支持的。司法系統的工作人員，要接受人民群眾的批評和監督，人民對不稱職者，可以要求罷免。由于黨和政府注意對司法人員教育，廣大司法人員堅持司法為人民服務，堅持為人民的利益辦案。在法院的審判方式中有“就地審判”、“巡回審判”等便民方式。當時對司法審判產生了很大影響的馬錫五審判方式，注意深入實際，進行調查研究，把調解糾紛和教育群眾相結合，受到廣大干群衷心擁護和熱烈贊揚。這是在當時環境下司法工作的一個創造，也體現了司法人員的敬業精神。

四、采取了一系列措施，以確保高效、廉潔執政各抗日根據地在黨和政府的領導下，堅決貫徹了“三三制”、精兵簡政等政策，提高了各級政權機關的效率；制定了各種防范性的規章制度，并開展了反腐化斗爭，各抗日根據地成為廉政的楷模。

堅決貫徹“三三制”。在抗日根據地政權機關中，共產黨員人數只占1/3，非黨人士占2/3。在數量不占優勢的情況下，共產黨員要贏得其他人士的尊重，并在政權中發揮作用，就必須加倍努力工作。而非黨員過去是排除在政權之外的，特別是有些人過去還是“革命的對象”，現在他們被接納到政權機關，使他們既因受到禮遇而生感激報答之心，又想借此機會展示自己的“治政”之才。這樣在政權機關中構建了一種有效激勵機制，有利于提高各方人員工作效率。時任陜甘寧邊區參議會副議長的謝覺哉，在《邊區政權工作經驗點滴》中說：各階層參加的參議會“一般比純粹是黨員的要積極些，因為都珍視自己參政的權利，內容要豐富些，因為反映了各階層各方面的情形”。毛澤東也在《延安中區五鄉征糧委員會工作經驗總結》一文的批示中指出：“共產黨員只有與多數非黨員在一道，真正實行‘三三制，才能使革命工作做好，也才能使黨的生活活躍起來，如果由黨員包辦，則工作一定做不好，黨員也會硬化不進步。”〔17〕

實施“精兵簡政”政策。從1941年起，由于日偽圍攻封鎖，在抗日根據地縮小、“魚大水小”的情況下，黨和毛澤東采納了民主人士李鼎銘先生“精兵簡政”的建議，在抗日民主政權中貫徹實施了“簡政”改革。從1941年冬到1943年，各根據地政府都對脫產人員進行了2—3次精減。黨政機關精簡后，脫產人員不超過總人口的1%至1.5%，鄉一級干部極少脫產。這次改革，政府機關機構臃腫、人浮于事、官僚主義等問題得到了有效克服，既減輕了人民負擔，又提高了政府機關的辦事效率。

保持清正廉潔的好形象，一直是黨領導下的各抗日根據地政府努力的目標。為了實現這一目標，當時采取的主要措施有：一是堅持思想教育。對于黨政干部要以無產階級思想克服和改造非無產階級思想，牢記黨的性質和宗旨，始終保持艱苦奮斗、為政清廉的優良作風。毛澤東還號召大家學習郭沫若的《甲申三百年祭》，牢記李自成進京后權力階層發生腐敗而導致大順政權滅亡的教訓。二是制定了一批嚴格管理公職人員的制度。在陜甘寧邊區，制定了《陜甘寧邊區各級干部任免暫行條例》、《陜甘寧邊區各級政府干部管理通則》、《陜甘寧邊區各級政府干部獎懲暫行條例》、《陜甘寧邊區政紀總則草案》、《陜甘寧邊區政務人員公約》等法規條例，詳細規定了各級政府和公職人員必須遵守的基本規則和紀律，要求政務人員把公正廉潔、奉公守法落到實處。三是給公職人員相應的待遇，使他們生活有保障。當時各根據地條件艱苦，物資缺少，但從當時的有關資料看，公職人員的實際生活水平要高于普通民眾，其目的在“以俸養廉”。四是厲行法制，確保廉潔。抗日根據地政權頒布了懲治貪腐的專門條例，如陜甘寧邊區公布了《陜甘寧邊區懲治腐敗貪污條例（草案）》，山東根據地制定了《山東懲治貪污暫行條例》，使得反腐倡廉有法可依。公職人員一旦違反法紀，則堅決嚴懲不貸。1937年至1938年，陜甘寧邊區司法部門就判處公職人員貪污腐化案180起。1943年1月14日，中共西北局一次懲處了6名貪污腐化干部并且公開登報。五是高級干部身體力行，率先垂范。毛澤東、周恩來、朱德等黨的領袖，不僅在平時的工作和生活中保持艱苦樸素的作風，而且還帶頭參加了大生產運動，開荒種菜，紡線織布，廉潔奉公，不搞特殊化。由于這些努力，各抗日根據地政權被人們譽為中國有史以來最清廉的政府。

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