論我國合作金融行業組織體系的法律重構

摘 要：

我國合作金融的發展亟需有效的行業組織。當前合作金融行業組織運行中的重重問題，要求從行業組織的模式和行業組織制度兩個方面對我國合作金融行業組織體系進行法律重構。對于合作金融行業組織的模式，我國既要選擇能滿足行業組織成員自由選擇需求和行業組織整體能力積聚需求的混合結構模式，又要在行業組織的具體組織形式上選擇合作制組織形式，并由法律對這兩種模式進行重構。對于合作金融行業組織制度，法律重構的重心主要在于對合作金融行業組織的設立、成員加入與退出、代表產生和多票權等制度進行設計。

關鍵詞：合作金融；行業組織；體系；法律

中圖分類號：DF4138

文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2014.05.07

一、選題緣起：我國合作金融亟需有效的行業組織

我國合作金融事業一直發展得不理想。始于1951年的農村信用合作社，在公權力的干涉和不當影響下，從來就未很好地實行過合作制

從1951年至1957年間，農信社的合作制原則得到承認但行使不充分；從1958年至1960年間，人民公社化的政社合一模式使農信社的合作制屬性喪失殆盡；從1960年到1978年間，農信社得到調整恢復但一直受到國家銀行的嚴格管理；1979年，國務院恢復中國農業銀行，農信社成為農業銀行的基層機構；1996年，農信社與中國農業銀行脫離行政隸屬關系，但農信社的合作社制名存實亡，連最基本的“民主的社員控制原則”都不能堅持。（參見：張德峰.農村信用合作社：民主困境與法律突圍[J].政法論壇，2011，（6）：96-106.）有學者甚至指出，我國“農信社從它誕生之日起就從來沒有真正實行過合作制”。（參見：李劍閣.農民就業、農村金融和醫療衛生事業問題的幾點意見[G]//吳敬璉.比較：第7輯.北京：中信出版社，2003：45.）；起步于20世紀70年代末，曾于1993年在絕大多數縣（市）普遍設立的城市信用合作社，因背離合作制原則和為廣大中小企業及居民服務的宗旨，已被逐步改造為城市商業銀行

隨著2012年4月全國最后一家城市信用社——寧波象山縣綠葉城市信用社——改制為城市商業銀行，城市信用社正式退出歷史舞臺。；興起于20世紀80年代，曾在全國2萬多個鄉鎮4萬多個行政村廣泛建立的農村合作基金會，同樣因違背互助合作宗旨（特別是1998年普遍出現擠兌風波），于1999年被國務院發文取締；2007年，銀監會發布《農村資金互助社管理暫行規定》，開始推行農村資金互助社，但在嚴格金融監管的不當影響下，互助社的發展緩慢

根據銀監會公布的《新型農村金融機構2009-2011年總體工作安排》，其計劃用三年時間完成161家農村資金互助社的組建，但截至2013年6月，全國獲銀監部門批準設立的互助社才49家。且經營狀況不佳

關于農村資金互助社盈利少、虧損經營和無以為繼的報道很多。早期報道如：2007年7月，作為全國第一家開業的鄉鎮級興樂農村資金互助社虧損145978元，暫停貸款。（參見：傅航.全國第一家農村資金互助社暫停貸款背后[N].第一財經日報，2007-07-30（A06）.）近來報道如：海南省銀監局批準成立的萬寧市和樂鎮和港農村資金互助社，其2012年虧損1570元，2013年虧損33973元。（參見：海南：困境中生存的農村資金互助社[EB/OL].[2014-03-27].http：//www.moa.gov.cn/ztzl/bxwhdy/gongzdt/201403/t20140327_3830238.htm.）；近年來，由地方政府批準設立的各種農民資金互助合作組織，則由于經營不善和監管不力等多重原因，倒閉、擠兌風波頻發[1]。

我國合作金融事業的失敗歷史與困境現實必然引發人們的反思：對于外部力量（尤其是公權力）對合作金融組織的干涉和不當影響，是否有主體可以幫助他們予以抵制？對于合作金融組織應當享有的權利和從外部獲得的幫助，是否有主體可以幫助他們爭取？對于合作金融組織因知識、資金、技術、能力等方面原因導致的經營管理不善問題，是否有主體可以通過提供教育、培訓、指導、幫助予以解決？對于合作金融組織偏離合作制的行為，是否有主體能彌補政府監管的不足并予以有效防控？如果存在一個這樣的有效主體，我國城市信用合作社和農村合作基金會可能不會絕跡；我國農信社、農村資金互助社和各種農民資金互助合作組織，其發展中面臨的問題可能不會如此嚴重；其他形式的合作金融組織，在我國也可能更為多樣且發展得很好。

在合作金融事業發展得良好的國家和地區，如德、日、美、瑞、加、澳和我國臺灣地區，滿足上述要求的主體都無一例外地存在——它們就是合作金融行業組織（如行業協會、聯社或聯盟等）——在行業內部，行業組織依據章程的規定，為成員社及其社員提供教育、培訓、指導和幫助，提升社員的合作自覺、精神與意識，提高社員和合作組織的經營管理能力，解決合作組織的困難（如通過資金調劑），防止合作組織對合作制的偏離，從而促進、保障合作金融事業的健康發展；在行業外部，行業組織通過溝通、協調和游說等活動，為成員社及其社員爭取權益和抵制來自外部的侵犯。在立法的支撐下，這些符合各國（地區）合作金融發展規律的行業組織，功能健全、制度完善、運行有效，在合作金融事業的發展中功不可沒，有的甚至發揮了關鍵性的作用。

例如，20世紀70年代以來，在美國信用社協會的努力下，一系列有利于信用社發展的法案陸續出臺。同時，信用社協會也多次幫助成員成功抵制來自銀行家協會（American Bankers Association， ABA）要求國會對信用社征稅的挑戰，1985年12月，眾議院再次決定保留信用社的免稅權。（參見：史紀良.美國信用合作社管理[M].北京：中國金融出版社，2000：168-170，278-279.）

今天，行業組織在我國合作金融領域并非完全缺位，但我國合作金融事業的失敗歷史與困境現實足以表明——運行有效的合作金融行業組織在我國從來就不存在！大力發展合作金融已成為我國當前的明確目標

2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要“鼓勵農村發展合作經濟”，2014年1月19日中共中央 國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》指出要“發展新型農村合作金融組織”。，為避免我國合作金融組織重蹈城市信用合作社和農村基金會的覆轍，擺脫我國合作金融事業當前的發展困境，促進合作金融事業的發展，借鑒域外經驗，在我國構建運行有效的合作金融行業組織勢在必行。基于此，本文以法律為主要視角，擬對我國合作金融行業組織體系為什么需要法律重構、運行有效的合作金融行業組織體系如何重構等問題進行探討。

二、我國合作金融行業組織體系法律重構的必要性

（一）我國合作金融行業組織運行中存在的問題

我國合作金融領域也存在一些行業組織，但其運行中的問題重重：

一方面，地方性行業組織的一元化、行政化與功能異化。（1）所謂“一元化”，是指在地方層面，我國當前僅農信社系統組建了省級信用聯社，其他合作金融組織并無相應的行業組織。（2）所謂“行政化”，是指省級信用聯社行使部分政府管理職能。2003年，根據《國務院關于印發深化農村信用社改革試點方案的通知》（國發[2003]15號）關于“將信用社的管理交由地方政府負責”和省政府“指導本地區信用社加強自律性管理，督促信用社依法選舉領導班子和聘用主要管理人員”的規定，各省紛紛組建省級信用聯社：省級政府授權省聯社代表其行使管理職能，省聯社主任由省政府推薦任命，省聯社再控制縣（區）聯社，后者再任命基層管理人員。由此，整個組織系統的組建程序正好與行業組織應該的程序——從基層社到聯社實行由下到上的參股和選舉——顛倒過來，各層級信用社之間變成行政隸屬關系，省聯社也就變異為政府的組織。（3）所謂“功能異化”，是指省聯社不能真正代表合作金融組織的利益。除了作為政府的代表，省聯社也是商業銀行利益的代表。根據銀監會發布的《農村信用社省（自治區、直轄市）聯合社管理暫行規定》（銀監發[2003]14號）第2條

第2條：省聯社是由所在省（自治區、直轄市）內的農村信用合作社市（地）聯合社、縣（市、區）聯合社、縣（市、區）農村信用合作聯社、農村合作銀行自愿入股組成，實行民主管理，主要履行行業自律管理和服務職能，具有獨立企業法人資格的地方性金融機構。農村商業銀行在自愿的前提下可向省聯社入股，并取得有關服務。，省聯社的成員還包括農村合作銀行和農村商業銀行，這兩者都不是真正的合作制組織，而是商業銀行。因此，當合作金融組織同政府、商業銀行之間存在利益沖突的時候，省聯社就不可能真正代表合作金融組織的利益。

另一方面，全國性行業組織的一元化與功能殘缺。2005年12月26日，中國銀行業協會農村合作金融工作委員會成立，這一事件被稱為中國“農村合作金融有了行業自律組織”的標志[2]。但是，該行業組織的問題同樣嚴重。（1）金融工作委員會也存在“一元化”的問題，根據《農村合作金融工作委員會工作規則》第3條，其會員為“各省（自治區、直轄市）農村合作金融機構（包括農村信用社聯合社、農村合作銀行、農村商業銀行）”，即真正屬于合作制的會員只有農信社一種。（2）委員會遠不具備一個行業組織應當具有的功能。例如，合作制成員的“一元化”（即僅為農信社）意味著其作為合作金融組織利益代表的廣泛性不足；又如，成員結構中的非合作制組織的存在使其不能真正代表合作金融組織的利益；再如，委員會本身的社團法人定位（不能在內部開展業務）限制了其為成員社提供幫助的能力等。

（二）我國合作金融行業組織體系的法律重構需求

上文分析表明，我國合作金融行業組織運行中存在的問題，集中體現在合作金融行業組織的成員單一、行業組織的自治能力羸弱、功能殘缺與異化幾個方面。這些問題不僅僅是微觀合作金融行業組織本身的問題，更是整個合作金融行業組織體系的問題，這種體系性問題使得具體的行業組織形同虛設，應有功能無法有效發揮。因此，要在我國建立有效的合作金融行業組織，僅從合作金融行業組織本身入手遠遠不夠，更需要對整個合作金融行業組織體系進行重構——既需要從宏觀上對我國合作金融行業組織的模式作出選擇，又需要從微觀上對合作金融行業組織的各種具體制度進行設計。在此過程中，法律的作用不可或缺。

1.社員組建合作金融行業組織的權利需要法律予以確認

在與自然和其他競爭者的生存、發展斗爭和競爭中處于弱勢地位的個體，只有通過互助合作才能存活或過得更好，合作社就是個體為改變自身弱勢地位和實現人的生存與發展而聯合起來進行互助合作的組織形式，合作金融組織同樣如此。但是，如果一個合作組織之內的社員通過互助合作仍然不能（很好地）改變自身以及他們群體在與自然和其他競爭者的斗爭與競爭中的弱勢地位，他們便需要擴大互助合作的范圍，與同為弱者的其他合作組織社員進行互助合作，即外部聯合，其形式包括聯合（協同一致）、兼并、組建行業組織等。在域外，農業合作社之間的聯合、兼并已成為一種普遍的現象[3]；至于行業組織，凡有合作社之處，就有行業組織。可見，行業組織的產生實因社員外部互助合作的需要，正如我國臺灣地區學者李錫勛先生所言，“互助的力量愈大，事業的范圍愈廣，成功的可能性也愈多……為擴大合作事業的范圍，與加強其成功的可能性，只有在一個合作社與其他合作社間，互助協力，以求其事業的擴大，與補助單位社活動力量所不及。換句話說，只有以團體的力量，補助個人力量的不足，發揮其在經濟方面組織化的效用，以為其社員做種種服務。因此，為充分發揮互助合作的精神，只有實行合作社的聯合。合作社的聯合體，是由于這種需要而產生。”[4]197但是，社員的外部聯合訴求要成為現實，通常需要法律對社員的該種權利（社員的外部聯合權）予以確認。

從域外實踐看，有的國家通過對公民（社員）結社自由權和契約自由權的法律確認，實現對社員外部聯合權的確認，如丹麥、德國和美國。在具體形式上，則體現為對行業組織章程效力的法律確認。在其他國家和地區，則采取合作社立法的形式。例如，《瑞士債法典》第921條[條件]規定：“三個或者三個以上的合作社即可組成合作社協會，依照合作社的組織形式予以組織管理。”《獨聯體成員國合作社及其聯社模范法》第22條[合作社聯社的活動原則]第1款規定：“合作社聯社的組建以自愿為基礎，以協調、保護合作社利益，促進活動開展的有利環境形成，提供幫助，組織滿足合作社組建目標的聯合行動，提供信息、法律和其他服務為目的。”《越南社會主義共和國合作社法》第49條[合作社同盟]第1款規定：“合作社、合作社聯合體可以在其兼營領域中建立合作社同盟或建立分屬不同行業的全體合作社同盟。”第2款規定：“合作社同盟是非政府組織。其依法代表和保護合作社和合作社聯合體的合法權益；為合作社的發展開展宣傳活動；提供建議；為盟員合作社、合作社聯合體提供服務和幫助；參與制定有關合作社的政策和法律，并在其國內和國外聯合體成員的協同和經營關系中代表合作社和合作社聯合體。”《日本農業協同組合法》第73條-2[目的]規定：“農業協同組合中央會（以下簡稱中央會）以謀求組合的健全發展為目的。”我國臺灣地區“合作社法”第66條[聯合社設立要件、目的、種類及其設立限制]第1款也規定：“二以上之合作社或合作社聯合社，因區域上或業務上之關系，得設立合作社聯合社。”

2.合作金融行業組織的設立、運行等活動需要法律予以調整

在當代社會，很少有主體可以完全游離于政治權威之外，絕大多數主體只有在經過主管機關登記公示后才能以法定的身份從事各種活動，合作金融行業組織同樣如此。同時，在合作金融行業組織的運行過程中，其活動會涉及和影響多方主體的權益，甚至導致權益矛盾和沖突，這便需要法律對合作金融行業組織的設立、運行等活動進行調整。在丹麥、德國和美國這樣的國家，行業組織的設立由專門法律調整，而行業組織的運行由章程調整，法律則確認章程的法律效力。在其他國家和地區，則以合作社立法的形式調整。例如，《日本農業協同組合法》第3章[農業協同組合中央會]，《瑞士債法典》第3編第29章第8節[合作社協會]，《越南社會主義共和國合作社法》第7章[合作社聯合體、合作社同盟]，《獨聯體成員國合作社及其聯社模范法》第6部分[合作社聯社]，《澳大利亞新南威爾士州1992年合作社法》第66條[合作社聯社的社員]、第67條[合作社聯盟的社員]和第207條[聯社和聯盟董事的資格]，我國臺灣地區“合作社法”第7章[合作社聯合社]和單獨制定的“省、縣、市合作社聯合社章程準則”等，均專門對合作制行業組織的設立和運行作了規定。

總之，我國合作金融行業組織運行中暴露出的問題表明，重構行業組織體系是必然的選擇。在此過程中，法律的作用不可或缺：只有法律確認了社員的外部聯合權，合作金融行業組織的組建才能成為可能；只有法律明確界定了合作金融行業組織的設立、運行等活動，合作金融行業組織才能真正組建起來，才能規范地運行。因此，就我國合作金融行業組織體系的重構而言，除需要法律對社員的外部聯合權予以確認之外，無論是對所選擇合作金融行業組織模式的打造，還是對合作金融行業組織具體制度的設計，均應當納入法律的框架中。

三、我國合作金融行業組織模式的法律重構

據上文分析，我國合作金融行業組織體系的法律重構首先需要對行業組織的模式進行選擇。“模式”，首先是指反映各行業組織相互關系的“結構模式”，當前有金字塔結構、平行結構和混合結構三種。同時，由于合作金融行業組織既可以采取協會制社團法人又可以采取合作制企業法人的組織形式，因此，“模式”還指行業組織所采取的“組織形式”。

（一）結構模式的選擇及其法律構建

1. 結構模式的選擇

根據基層合作金融組織、低層行業組織與高層行業組織之間關系的差別，可以將域外合作金融行業組織的結構模式分為三種：

一是金字塔模式。在這種模式下，基層合作金融組織只能先加入低層行業組織，再由后者加入到高層行業組織，即基層組織不能直接成為高層行業組織的成員。例如，德國的合作社聯盟（含金融合作）自下而上分為三級組織結構：基層合作社、區域性合作社聯盟、全國性合作社聯盟。在一般情況下，社員在自愿、民主的基礎上組織基層合作社，各基層合作社按區域組建區域性合作社聯盟，各區域性合作社聯盟再組建全國性的合作社組織[5]。

二是平行模式。在這種模式下，基層合作金融組織既可以加入低層行業組織，也可以加入高層行業組織，且各行業組織間不存在隸屬關系。這種模式以美國為代表，其信用社行業協會包括三種形式：（1）州注冊信用社全國協會（National Association of State Credit Union， NASCU），它是各州信用社的非營利性同業協會，由4000多家在州政府注冊的信用社自愿參加組成。（2）聯邦注冊信用社全國協會（National Association of Federal Credit Union， NAFCU），它由聯邦注冊的7000多家信用社自愿組成。（3）全美信用社協會（Credit Union National Association， CUNA），它是美國所有信用社自愿參加的全國性行業協會組織[6]。由于各信用社可以在州（聯邦）協會與全國協會兩者之間自由選擇加入，且NASCU、NAFCU和CUNA之間相對獨立，無隸屬和約束關系，因此可稱之為平行模式。

三是混合模式。這種模式以日本為代表。根據《日本農業協同組合法》，信用合作屬于農業協同組合的業務范圍

根據《日本農業協同組合法》第10條[業務]的規定，組合可以進行下列業務的全部或一部分：（1）對組合員在業務上和生活上所必需的資金進行貸款；（2）接受組合員的存款和定期積金……。，農業協同組合的行業組織為農業協同組合中央會

《日本農業協同組合法》第73條-2[目的]：農業協同組合中央會（以下簡稱中央會）以謀求組合的健全發展為目的。第73條-9[業務]：一、中央會為達到其目的，從事下列各項業務：（1）對組合的組織、業務及經營的指導；（2）對組合的監察；（3）提供有關組合的教育和情報；（4）協同組合之間的聯系，調解組合之間發生的糾紛；（5）對組合進行調查研究；（6）為達到中央會的目的而必須從事的業務……。，中央會又分為都、道、府、縣

都、道、府、縣是日本的行政區劃，共有1都、1道、2府、43縣：1都，即東京都，日本的政治、經濟和文化等的中心；1道，即北海道，其開發比日本國內其他地方略晚；2府，即京都府和大阪府，關西地區的主要地方，是關西歷史和經濟的中心地帶；43縣，即除都、道、府以外，分布在日本全國的43個縣。中央會和全國中央會。

《日本農業協同組合法》第73條-3[種類]：中央會分為都、道、府、縣農業協同組合中央會（以下簡稱為都、道、府、縣中央會）和全國農業協同組合中央會（以下簡稱為全國中央會）。

不過，同其他農業協同組合比較，合作金融行業組織在名稱上稍有差異，其合作金融系統三級分別是市、町、村基層機構（組合），中層的信用農業協同聯合會（信農聯）以及中央政府的中央農林公庫（農林中金）[7]。《日本農業協同組合法》規定以同一行政區域為地區的中央會只能有一個《日本農業協同組合法》第73條-7[地區]：一、都、道、府、縣中央會以都、道、府、縣行政區域為其地區，全國中央會以全國的行政區域為其地區。二、以同一行政區域為地區的中央會，只能有一個。

，各農業協同組合根據地區所屬，既可以加入都、道、府、縣中央會，也可以直接加入全國中央會，但都道府縣中央會與全國中央會之間并非平行關系，相反，都、道、府、縣中央會也是全國中央會的成員。 《日本農業協同組合法》第73條-12[會員的資格]：……二、具有都、道、府、縣中央會正會員資格的，是以都、道、府、縣中央會的地區之全部或者一部為其地區的組合……。四、具有全國中央會正會員資格的，是下列各項所列舉者：（1）都、道、府、縣中央會；（2）都、道、府、縣中央會正會員的組合……。

可見，日本的基層合作金融組織，可以同時加入都、道、府、縣中央會和全國中央會，與平行模式類似；但低層行業組織是高層行業組織的成員，則同于金字塔模式。

上述金字塔模式與平行模式各有優劣：（1）在成員選擇自由方面。由于不同層級的行業組織在具體的業務范圍、幫助方式、服務能力等方面均有差異，允許基層合作金融組織根據自身的需要選擇加入——也可以同時加入——不同的行業組織，無疑對合作金融組織的發展更為有利。平行模式照顧到了各基層合作金融組織的自由選擇意愿，而在金字塔模式下的成員社則受到限制。（2）在行業組織整體能力積聚方面。行業組織對內服務的能力和對外協調的能力同行業組織自身的規模呈正比，金字塔模式可以將全國（地區）的合作組織力量積聚起來，由下到上達到頂峰，而平行模式任由成員社選擇加入則決定了其無法將所有基層合作組織的力量累積進來。顯然，日本的混合模式吸收了兩者的優點，值得我國借鑒。在混合模式下，我國的基層合作金融組織可以自由選擇加入或同時加入各種層級的行業組織，且下級行業組織為上級行業組織的成員。前者滿足成員選擇自由的需要，后者滿足行業組織整體能力積聚的需要。

2. 混合結構模式的法律構建

首先，混合結構模式要求實現合作金融行業組織的多元化。混合結構模式的突出優勢就在于其既能滿足成員選擇自由的需要，又能滿足行業組織整體能力積聚的需要。當前，我國的基層合作金融組織，除了農信社，還有銀監會批準設立的農村資金互助社，地方政府批準設立的各種農民資金互助合作組織，隨著我國合作金融事業的發展，將來還可能發展城市信用合作社以及單位內部的互助儲蓄和貸款聯合會等。雖然它們同為社員間的資金互助合作組織，但在業務范圍、服務對象、信貸規模和風險管理方面均有很大的差異。因此，根據混合結構模式滿足成員選擇自由的要求，我國法律應當允許不同形式的基層合作金融組織設立不同形式的相應行業組織，即行業組織在種類上應當多樣化。同時，行業組織的多樣化也符合混合結構模式滿足行業組織整體能力積聚的要求，因為行業組織的種類越多，其涵蓋的基層合作金融組織的數量就越大，能夠（可能）積聚的力量也就越大。

根據混合結構模式（滿足成員選擇自由需要和能力積聚需要）的要求，行業組織的“多元化”也包括行業組織的形式多樣化——各基層合作金融組織既可以設立專業性行業組織（同質合作金融行業組織），也可以同其他基層合作組織（如農民專業合作社）一起設立綜合性行業組織。域外以立法形式允許

基層合作金融組織根據業務的需要組建專業性或綜合性行業組織，值得借鑒。例如，我國臺灣地區“合作社法”第66條[聯合社設立要件、目的、種類及其設立限制]第1款規定：“二以上之合作社或合作社聯合社，因區域上或業務上之關系，得設立合作社聯合社。”《越南社會主義共和國合作社法》第49條[合作社同盟]第1款規定：“合作社、合作社聯合體可以在其兼營領域中建立合作社同盟或建立分屬不同行業的全體合作社同盟。”前述根據“業務上的關系”和“分屬不同行業”所組建的即為專業性行業組織，根據“區域上的關系”和“兼營領域”所組建的即為綜合性行業組織。

其次，混合結構模式要求實現合作金融行業組織的復（多）層化。復層化是指行業組織從地方到中央分為多個不同的層次，復層化不僅可以滿足成員對不同層級行業組織選擇的需要，也是實現整個行業組織能力積聚的最終途徑。為了實現行業組織的復層化，法律應從兩個方面予以規定：（1）要求行業組織的組建，從基層合作金融組織開始，以層層入股方式組建低層行業組織，再到高層行業組織，直到全國性組織，以滿足能力積聚的需要。（2）對于上述多層行業組織，允許基層合作金融組織跨越層級約束任意選擇加入各種層級的行業組織，以滿足成員選擇的需要。對于后者，法律需要對成員資格作出特別規定——既賦予基層合作金融組織具有任何層級行業組織的成員資格，又賦予下級行業組織具有上級行業組織的成員資格。對此，日本的立法值得借鑒，《日本農業協同組合法》第73條-2[會員資格]第2款規定：“具有都、道、府、縣中央會正會員資格的，是以都、道、府、縣中央會的地區之全部或者一部為其地區的組合。”第4款規定：“具有全國中央會正會員資格的，是下列各項所列舉者：（1）都、道、府、縣中央會；（2）都、道、府、縣中央會正會員的組合；（3）以跨越都、道、府、縣行政區的區域為其地區的組合。”

（二）組織形式的選擇及其法律構建

1. 組織形式的選擇

大多數國家和地區的立法都將合作社行業組織（含合作金融行業組織）視為法人。如，《日本農業協同組合法》第73條-5[法人資格]規定“中央會為法人”。《獨聯體成員國合作社及其聯社模范法》第22條[合作社聯社的活動原則]第2款規定：“合作社聯社為法人實體。可以從事同其組建目標不沖突的企業性活動。”我國臺灣地區“合作社法”第67條[合作社聯合社之法律性質]也規定：“合作社聯合社為法人。”但是，作為法人的合作金融行業組織在組織形式上又有協會制社團法人和合作制企業法人之分。那么，我國合作金融行業組織在“組織形式”上該如何選擇呢？本文認為，比較而言，合作制優于協會制。

第一，合作制符合合作金融行業組織的本質。合作金融行業組織產生于弱勢社員增強其互助能力的需要，是社員在合作社內部互助不夠的情況下向外部擴張的產物。從內部的互助合作到外部的互助合作，只是范圍的擴大，其本質也即合作制并不應當改變。從域外看，除美國采取單一的協會制外，其他大多數國家和地區均采取合作制，如日本、瑞士、越南和我國臺灣地區，即使在同時采取協會制與合作制的國家，在合作金融事業發展中發揮主要作用的還是合作制的行業組織，如德國的合作社聯盟。實際上，美國的單一協會制只是其特定歷史背景的產物——從起源看，美國信用社協會并非社員在信用社內部合作不夠的情況下向外部聯合的產物，在很大程度上是信用合作運動倡導者作用的產物1914年，費林等人在馬薩諸塞組建了馬薩諸塞信用社（Massachusetts Credits Union， MCU），它是現代信用社州協會的先驅。為了應對內外批評，費林和其他人決定建立一個新的組織，以新的強有力的姿態領導運動的發展，于是，就有了馬薩諸塞信用社協會（Massachusetts Credit Union Association， MCUA）。1934年8月，來自21個州的52個信用社與會代表正式通過美國信用社協會（Credit Union National Association， CUNA）的章程和細則，1935年美國信用社協會正式成立。

，因而不可能發展出從基層社到低級行業組織再到高級行業組織的行業組織體系；從信用社的登記注冊看，聯邦與州的雙軌注冊制決定了美國信用社行業組織難以形成上下層級的關系；從各協會的產生時間順序看，全美信用社協會成立在先（1934年），聯邦注冊信用社全國協會成立在后（1967年），州注冊信用社全國協會最后成立（1965年），這與合作制的行業組織體系正好相反。

第二，協會制合作金融行業組織存在功能缺陷。作為社團法人，協會制行業組織不能在行業內部開展經濟性業務（尤其是給成員社提供貸款）。對于以獲取貸款服務為主要目的的社員而言，這種外部的聯合并不能實現他們的根本目的，因而是一個重大的缺陷，而作為企業法人的合作制行業組織根據國際合作社聯盟《關于合作社界定的聲明》，“合作社是自愿聯合起來的人們通過聯合所有民主控制的企業來滿足他們共同的經濟、社會與文化的需求與抱負的自治聯合體。”則不受此限制。當然，這并非要否定協會制行業組織在我國的存在——事實上，我國當前已有中國銀行業協會農村合作金融工作委員會這樣的協會制合作金融行業組織，將來還會繼續出現——它們對我國合作金融事業的發展有益無害，獨立存在的價值不應當被否定。況且，由于它們同其他行業協會并無本質區別，均基于憲法的結社自由權，按照社團管理法設立，按照成員自定的章程運行，也基本上不需要對其進行專門的法律制度設計。

2. 合作制組織形式的法律構建

第一，立法明確合作金融行業組織須遵循合作制原則。通過這種方式，合作制基本原則

國際合作社聯盟《關于合作社界定的聲明》確認了合作社的7條原則：自愿和開放的社員資格；民主的社員控制（含基層社的一人一票制）；社員的經濟參與；自治與獨立；教育、培訓和告知；合作社之間的合作；關心社區。將自動適用于行業組織，由此保障行業組織的合作制法人性質不變。例如，《瑞士債法典》第921條[條件]規定：“三個或者三個以上的合作社即可組成合作社協會，依照合作社的組織形式予以組織管理。”我國臺灣地區“合作社法”第72條[聯合社準用合作社之規定]也規定：“除本章及法令別有規定外，本法關于合作社之規定，于合作社聯合社準用之。”

第二，界定行業組織的業務范圍。通過將行業組織的業務類型限制在合作制組織應有的業務范圍內，保障行業組織的合作制性質不變。例如，根據《日本農業協同組合法》第73條-9[業務]的規定，中央會的業務包括：“一、中央會為達到其目的，從事下列各項業務：（一）對組合的組織、業務及經營的指導；（二）對組合的監察；（三）提供有關組合的教育和情報；（四）協調組合之間的聯系，調解組合之間發生的糾紛；（五）對組合進行調查研究；（六）除上列各項業務之外，為達到中央會之目的而必須從事的業務。二、中央會可以就有關農協的事宜，向行政廳提出建議。”借鑒日本的經驗，我國立法可以將合作金融行業組織的業務界定為：指導會員社制定內部管理制度；對會員社的業務經營、財務活動及內部管理進行輔導；組織會員社職工的培訓教育；組織會員社之間的資金調劑與融通；對會員社進行監督檢查；協調會員社之間的聯系，調解會員社之間的糾紛；協調有關方面的關系，維護會員社的合法權益；組織經驗交流和對外交往，提供各種信息咨詢服務等。對于全國性行業組織，除上述業務外，還包括推動合作金融立法和國際交流合作等方面的業務。

四、我國合作金融行業組織制度的法律重構

在對我國合作金融行業組織的模式作出選擇之后，法律重構的重心將轉向具體制度的設計。從域外立法看，其對合作制行業組織制度的規定普遍較為簡單。原因在于，行業組織與基層合作組織同為合作制，其一般制度當然適用基層合作組織的規定，因而僅需對行業組織的少數特殊性制度作出規定。我國合作金融行業組織制度的法律構建同樣如此。

（一）合作金融行業組織設立制度

由于合作金融行業組織的創辦與登記程序與基層合作組織的設立存在一定的差異，域外立法一般都對此予以專門規定，我國合作金融行業組織制度的法律重構同樣如此。

首先，創辦成員與創辦大會。域外對創辦成員的數量有不同要求，如《日本農業協同組合法》第73條-26[成立的手續]第3款規定：“發起人就成立都、道、府、縣中央會問題召集創辦大會，必須取得以所在地區域全部或者部分為其地區的組合總數的十分之一以上的同意；發起人就成立全國中央會問題召集創辦大會，必須取得都、道、府、縣中央會總數的三分之二以上的同意和以跨越都、道、府、縣行政區的區域為其地區的組合總數的十分之一以上的同意。”由此可知，日本對中央會創辦成員的數量要求很高。有的則規定較低，如我國臺灣地區“合作社法”第66條[聯合社設立要件、目的、種類及其設立限制]第1款規定為“二人以上”，《澳大利亞新南威爾士州1992年合作社法》第14條[供銷合作社]、第15條[非供銷合作社]也均規定“聯社須有2個或更多的合作社”、“聯盟須有2個或更多的聯社”。本文認為，作為一種弱者聯合自強的方式，行業組織的設立不應當強調創辦成員的數量，況且，過高的數量要求也會限制行業組織的設立。例如，若我國鄉鎮的合作金融組織欲組建行業組織，但數量較少，則很可能就不能設立。因此，立法對創辦成員的數量不應當設置限制，當然，既然為“行業組織”，至少也得有2個以上成員社。此外，立法對創辦大會的通過規則也應當予以規定。從前述日本的立法可見，其采取的是部分創辦成員通過原則。但本文認為，創辦大會的重要內容之一就是通過行業組織章程，而章程本質上是當事人（創辦成員）之間的協議，協議只有當事人意思表示一致才能成立，因此，應當采取一致通過原則。

其次，設立登記。從域外實踐看，合作金融行業組織的設立登記要嚴于一般法人。如《越南社會主義共和國合作社法》第49條[合作社同盟]第3款規定：“中央合作社同盟應由國家總理認可；省級合作社同盟應由省人民委員會主席的決定認可。”《日本農業協同組合法》第73條-27[成立認可的申請]第1款規定：“發起人在創辦大會開完之后，應及時地向主管大臣提交章程和事業計劃，申請關于成立認可，不得拖延。”本文認為，對于以結社自由權為基礎的弱者聯合互助行為，立法對行業組織設立登記的規定不應當過于嚴格。負責企業（合作制行業組織為企業法人）登記的主管部門，對于符合合作制原則的行業組織，應當登記。

（二）成員加入與退出制度

根據國際合作社聯盟《關于合作社界定的聲明》，“自愿和開放的社員資格”是合作社的基本原則之一。“個人入社自愿，退社自由；反之，強制組織或強制參加的，就不是合作社，至少不是名副其實的合作社。”[8]對合作制的行業組織而言，其同樣要遵守“自愿和開放的社員資格”原則。但是，由于行業組織的成員中沒有自然人而只有合作制組織（法人），因此，一些域外立法便對此類法人成員加入行業組織時如何體現“自愿和開放的社員資格”原則作出規定。

前文已提到，行業組織基于其成員社的社員擴大互助合作范圍的需要而產生，因此，一個合作組織（成員社）是否同其他合作組織（成員社）聯合組建行業組織，不應當由合作組織（成員社）這一擬制的主體來決定，而應當取決于合作組織（成員社）所屬社員的意志。因此，立法對成員社加入和退出行業組織予以規定的核心，就在于確保成員社加入或退出行業組織時已取得其自身成員的同意。例如，我國臺灣地區“合作社法”第68條[參加或退出聯合社之程序]規定：“合作社之入社或退社，應經各該合作社社員大會之決議。合作社聯合社之入社或退社，應經各該聯合社代表大會之決議。”在我國合作金融行業組織制度的法律構建過程中，立法也有必要借鑒我國臺灣地區的做法。

值得指出的是，為推動合作社之間的聯合，有的域外立法允許特定主體自動取得行業組織成員資格，且在退出機制上實行終身制。例如，《日本農業協同組合法》規定正會員

正會員與準會員的區別在于其是否為合作制。根據《日本農業協同組合法》第73條-12[會員的資格]第2、3款的規定，“具有都、道、府、縣中央會正會員資格的，是以都、道、府、縣中央會的地區之全部或者一部為其地區的組合”；“具有都、道、府、縣中央會準會員資格的，是從事與組合所從事的業務屬同種業務的法人，在都、道、府、縣中央會地區有住所，并有章程所規定者。”

自動取得全國中央會的成員社資格。根據該法第73條-13[加入和退出]第3款的規定，都、道、府、縣中央會，以及都、道、府、縣中央會正會員的組合，在全國中央會成立時，均為全國中央會的正會員。在全國中央會成立之后，同樣如此。同時，在退社方面則實行終身制，根據該法同條第5款，正會員組合只有在解散時才退出全國中央會。由于日本農業協同組合實踐的成功，其立法正成為其他國家仿效的范式。但本文認為，我國立法不應當參考該做法：盡管加入行業組織可以給成員社及其社員帶來各方面的好處，但其并非一種純粹受益的行為，行業組織也會給其成員規定各種義務，有義務便應當允許選擇；更為重要的是，這種做法違背了合作社“自愿和開放的社員資格”原則。

（三）代表產生制度

根據國際合作社聯盟《關于合作社界定的聲明》，“民主的社員控制”也是合作社的基本原則之一。因此，社員大會依然是行業組織的最高權力機構，有的域外立法對此作出明確規定。如《瑞士債法典》第922條[代表大會]第1款規定：“章程如無相反規定，合作社協會的最高權力機關為代表大會。”《獨聯體成員國合作社及其聯社模范法》第22條[合作社聯社的活動原則]第8款也規定：“聯社的最高權力機構為其附屬社員代表組成的代表會議。”在基層合作社，社員入社即自動取得參加大會的資格，但是，行業組織的大會只能通過代表組成。因此，我國合作金融行業組織制度的法律重構，也需要對行業組織代表的產生方式予以規定。

在域外立法中，對大會代表產生方式作出詳細規定的典型當屬《日本農業協同組合法》。該法對不同層級行業組織大會代表的產生方式作出不同的規定。該法第73條-22[都、道、府、縣中央會的代表]和第73條-23[全國中央會的代表]規定：（1）在都、道、府、縣中央會，其代表由正會員選舉，且代表必須是正會員組合的理事；（2）在全國中央會，若其成員為組合，則由組合的正會員選舉代表；若其成員為都、道、府、縣中央會，則為會長；若為聯合協同組合聯合會，則為一名理事。

根據前文的論述，我國合作金融行業組織的結構模式應當選擇混合結構模式，即合作金融行業組織的成員社既可以是基層合作組織，也可以是低層行業組織。由于這種模式接近日本的中央會模式，因此，本文認為，我國合作金融行業組織大會代表的產生方式也可以借鑒日本的做法，根據成員社的情況分別確定代表產生方式：（1）當成員社為基層合作社時，則由該合作社社員根據合作社章程的規則，以“民主的社員控制”方式選舉產生代表，代表必須為自然人社員（法人社員則為法人的法定代表人）；（2）當成員社為行業組織時，則由該行業組織的社長任代表。

（四）多票權制度

在基層合作社，“一人一票制”的普遍適用是合作社“民主的社員控制”原則的必然延伸，不過，有限的多票權制在基層合作社也較為常見。多票權制即允許某些社員在基本的一票表決權之外還擁有附加的表決權。例如，《意大利民法典》第2532條[大會]第3款規定：“在法人參與的合作社中，根據份額和股份的總額或法人成員人數，設立文件得給其數票權。”又如，《德國工商業與經濟合作社法》第43條[社員大會、社員之表決權]第3款規定：“社章可以規定復數表決權之提供必須在社章中以下列標準規定提供復數表決權的前提條件：1.復數表決權應該只為能夠特別促進合作社業務經營的社員設定……。”由此可見，多票權的給予主要基于兩個因素：一是社員對合作社的貢獻程度（如意大利法規定的“份額和股份的總額”和德國法規定的“特別促進合作社業務經營”因素）；二是法人社員中的成員人數（如意大利法規定的“法人成員人數”因素）。當然，由于多票權可能同合作社的“民主的社員控制”原則有沖突，多票權的給予標準、數量和適用范圍通常都要受到限制。

在合作金融行業組織中，合作制決定了其表決規則原則上也應實行“一人一票制”。如《瑞士債法典》第922條[代表大會]第3款規定：“如章程未另作規定，每位代表享有一個投票權。”不過，根據國際合作社聯盟《關于合作社界定的聲明》，“一人一票制”對于行業組織這樣層次的合作社更寬松，只要求其以民主方式組織即可。根據國際合作社聯盟《關于合作社界定的聲明》，“民主的社員控制”是合作社的原則之一，其要點是：合作社是由其社員控制的民主組織，社員主動參與合作社的政策制定和決策。由社員選舉出來的從事社務的人要對社員負責。社員行使民主控制權的程序是：在第一級合作社，社員擁有一人一票的平等的表決權；其他層次的合作社也以民主的方式組織。

因此，從域外的情況來看，行業組織中的多票權在基層合作組織中更為常見。但是，由于多票權制可能同合作社“民主的社員控制”原則相沖突，因此，在我國合作金融行業組織制度的法律構建過程中，也需要對多票權制度予以規定，重點在于從源頭上確保多票權授予的合理性，即多票權制不得違背“民主的社員控制”原則。借鑒域外的經驗，本文認為，我國合作金融行業組織的多票權授予依據應當限制在以下兩個方面：

第一，成員社人數的多寡。域外合作社立法賦予合作制法人成員社更多表決權的主要依據是該成員社自身人數的多少。這是因為，合作社為人的聯合，那么，對于人數較多的成員社，只有給予其超過一票的表決權才能真正將“人的聯合”本質反映出來，反之亦然。例如，《日本農業協同組合法》第73條-14[表決權和選舉權]第2款規定：中央會不受一人一票的限制，對于它的正會員，根據章程的規定給予兩個以上表決權。給予兩個以上表決權的依據是：該正會員如為農業協同組合時，則依據該農業協同組合的組合員（準組合員除外）人數；如為農業協同組合聯合會時，則依據直接和間接構成該農業協同組合聯合會的農業協同組合員人數（準組合員除外）以及該農業協同組合同該農業協同組合聯合會在構成上的密切程度。又如，我國臺灣地區“合作社法”第69條[聯合社之社員代表大會及代表名額之決定]也規定：“合作社聯合社之代表大會，以合作社或合作社聯合社之代表組織之。前項代表之名額，依下列各款方式之一定之：一依合作社社員或合作社聯合社所屬合作社社員之人數比例定之……。”

第二，成員社對行業組織貢獻的大小。成員社對行業組織的貢獻可以表現在多個方面，如更多的出資、更多的費用繳納、更多的交易額等。如《德國工商業與經濟合作社法》第43條[社員大會、社員之表決權]第3款第3項規定：“對于其社員全部是或主要是登記合作社的合作社……合作社社章可以根據社員結存款的額度或其他標準對社員的表決權進行分級。”

但本文認為，就合作社為“人的聯合”而非“資本的聯合”組織而言，以成員社對行業組織的出資和繳納費用的多少作為表決權的分配標準不具有正當性。從立法趨勢看，以成員社同合作金融行業組織的交易額（即存貸款額）大小作為標準則較為可取，其既體現了對成員社促進合作金融事業的激勵，又不違背合作制的本質。對此，李錫勛先生也有類似論述——由于我國臺灣地區“合作社法”第69條[聯合社之社員代表大會及代表名額之決定]對于表決權的分配，除規定（注：上文所述）社員人數標準外，還規定：“二依合作社股金總額或合作社聯合社所屬合作社股金總額比例定之。三依合作社或合作社聯合社對于聯合社之出資額比例定之。”他有如下批評意見：“二三兩點產生方式，有違合作社是人的結合原則，第一次全國合作社會議，曾建議修正，近‘行政院研擬的合作事業推進方案，規定以交易額為準，尚較合理。”[4]201

五、結 語

上文分析表明，我國合作金融行業組織體系的重構需要立法的支撐，但具體當采取何種立法模式仍有待進一步探討。一方面，我國現行的立法模式不能滿足合作金融行業組織體系重構的要求。當前，調整合作金融的立法具有多樣性，既有專門針對農信社和農村資金互助社的人民銀行與銀監會立法，也有專門針對各種農民資金互助合作組織的地方立法和規范性法律文件（甚至地方性政策和部門的內部文件），將來針對新出現的合作金融組織形式還會出現新的立法。顯然，這種層次不高的分散立法模式，不能滿足多元、復層合作制行業組織模式構建的需求，需要高層次的統一立法。另一方面，高層次統一立法又面臨專門性和綜合性的模式選擇。目前，由于專門針對農民專業合作的《農民專業合作社法》已經出臺，從短期看，我國對合作金融同樣可能選擇專門性立法，在這種立法模式下，重構合作金融行業組織體系的任務將由其完成。不過，我們應當看到，這種專門性立法最終不能滿足現實的需要，例如，“專業合作+信用合作”的合作組織在我國農村已經大量出現，近年還開始出現農民專業合作社聯合體，前者類似于日本的綜合農業協同組合，后者類似于越南的合作社聯合體。因此，從長遠看，我國應當采取類似于日本、越南、德國等的綜合性合作社立法模式。

在我國合作金融行業組織體系的重構過程中，除了立法，我們還應當重視政府的作用。一方面，作為一種弱者的聯合自強組織方式，合作金融行業組織的組建、運行需要外部的扶持、幫助。在國外，政府對合作制行業組織的支持并不少見，例如，《日本農業協同組合法》第73條-8[經費的補助]便規定，國家在每一個年度預算的范圍內，可以對中央會補助一部分事業經費。《獨聯體成員國合作社及其聯社模范法》第24條[國家促進合作社發展]第3款也規定：“合作社及其聯社以及它們的業務企業，在性質上屬于中小企業。可以根據該國關于支持中小企業的立法規定享有優先、權利和特權。”另一方面，政府不得對合作金融行業組織的活動進行干涉。“自助”是合作社的首要價值國際合作社聯盟《關于合作社界定的聲明》確認合作社的價值為：“合作社是建立在自助、自擔責任、民主、平等、公平與團結的價值基礎上的。合作社社員繼承合作社創始人的傳統，信奉誠信、開放、社會責任與關懷他人的倫理價值。”，“自治與獨立”則是合作社的基本原則之一，其同樣適用于合作制的合作金融行業組織。“自助”、“自治與獨立”既意味著合作金融行業組織的組建、運行是成員社（及其社員）自己的事，也意味著外部力量——尤其是公權力——不得專橫干涉。實際上，政府也應當認識到，其對行業組織發展予以支持，讓弱者自己幫助自己，有百益而無一害。正如托克維爾指出的：“我們的許多當代人根本沒有注意到這一點。他們認為，公民越是軟弱無力，就越是應當叫政府能干和積極，以使政府能夠舉辦個人不能創辦的事業。他們相信并且聲稱一切困難都能解決。但我認為，他們想錯了……政府當局越是取代社團的地位，私人就越是不想聯合，而越是依靠政府當局的援助。這個原因和結果將不斷循環下去。這樣下去，凡是一個公民不能獨自經營的事業，最后不是全要由公共的行政當局來管理嗎？……因此，必須使社會的活動不由政府包辦。”[9]ML

參考文獻：

[1] 白田田，秦華江，陳剛.農民資金互助社頻現倒閉擠兌風波[N].經濟參考報，2013-07-04（002）.

[2] 張萍.農村合作金融強化自律[J].中國金融家，2006，（1）：23.

[3] 李勇軍.農業合作社在各國（地區）的發展、功效及其立法分析[J].時代法學，2008，（6）：56.

[4] 李錫勛.合作社法論[M].自印版1992：197.

[5] 徐旭初，賈廣東，劉繼紅.德國農業合作社發展及對我國的幾點啟示[J].農村經濟管理，2008，（5）：40.

[6] 史紀良.美國信用合作社管理[M].北京：中國金融出版社，2000：157-163.

[7] 岑伯寧.日本的農業統合力量——專訪日本農林中央金庫綜合研究所理事石田信隆[J].農經，2010，（12）：79.

[8] 唐宗焜.合作社真諦[M].北京：知識產權出版社，2012：24.

[9] 托克維爾.論美國的民主（下卷）[M].董果良，譯.北京：商務印書館，1988：636-638.

[HT]

On the Legal Rebuilding of Cooperative

Finances Industry Organization System in China

ZHANG Defeng

（Law School of Hunan Normal University， Changsha 410081， China）

Abstract：

Cooperative finances development in China cries for efficient industry organization. Nowadays， there are many kinds of problems during the operating of the cooperative finances industry organization. We need laws to rebuild the cooperative finances industry organization system from two respects， namely， the industry organizations models and systems. For the industry organizations models， we should not only choose “mixed structure mode” which can meet the members need of free choice and the whole industry organizations need of gathering capacity， but also choose cooperative mode. Accordingly， such two modes should be rebuilt by laws. For the industry organizations systems， the task of legal rebuilding is to design systems about the establishment， members entering and quitting， representatives election and multivote right of the cooperative finances industry organization.

Key Words： cooperative finance； industry organization； system； laws

本文責任編輯：邵 海